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[摘要]中央垂直管理型的国家公园系统是西方发达国家重要的自然资源管理制度安排，本研究选取加拿大BPNP/FFNMP为研究案例，引入管治理论作为分析工具，详细探讨了公园咨询委员会(PAC)这种非政府组织共管国家公园的模式。结果表明PAC管治模式能够实现管治的核心理念——相关利益单位的互动和达成共识，主要结论包括：(1)PAC模式的特性是具有克服集体利己主义的合作型模式管治模式；(2)PAC模式是具有内外部有效性的管治模式。我国现阶段采用的是属地管理型系统，在借鉴PAC模式时应该主要吸收不同层次和不同利益诉求的NGO，特别是以保护资源和环境为宗旨的ENGO。
[关键词]国家公园；PAC；管治；NGO
[中图分类号]F59 [文献标识码]A [文章编号]1002－5006(2008)07－0072－09
迄今为止，我国还没有采用西方普遍施行的中央垂直管理型的国家公园系统，而是国家风景名胜区系统、国家级自然保护区系统和国家地质公园等数个属地管理型的国家级“广义保护区”系统并存，数个系统在功能上与国家公园系统有一定的交叉。现存的中文类国家公园相关研究中，主要以介绍性的内容为主，如王维正、杨锐和王连勇为代表的对美国和加拿大及其他西方发达国家的国家公园制度的推介。同时，国内也有一些学者从宏观的角度比较了我国现存的几种“保护区”制度与国家公园制度的区别，如李景奇和秦小平等。通过对西方具体的有代表性的国家公园案例分析能帮助我们真正理解国家公园制度的本质及其建立的社会基础，然而囿于研究条件的限制，我国在这方面的研究还较少。
国家公园制度是加拿大自然资源管理最为重要的制度安排。加拿大非政府组织(NGO)参与国家公园的管理已经有100多年的历史。国家公园局与NGO共管可以分为非制度化共管和制度化共管。非制度化共管即由某个或某些NGO在相关的突发事件上对国家公园事务进行干预。制度化共管是指形成国家公园各相关利益者的交流制度，由松散型迈向制度型，由个体型迈向集体型。公园咨询委员会(ParkAdvisory Committee，PAC)即是制度化共管的一种机制，其中以布鲁斯半岛国家公园(BPNP)/五尺深国家海洋公园(FFNMP)的公园咨询委员会最为典型。
公园咨询委员会在1986年成立，是国家公园局派出管理BPNP/FFNMP的机构(下文简称公园方)与当地社区和其他NGO沟通的主要机制，对公园事务的决策有重要影响。笔者利用在加拿大访学的时机，在加拿大国家公园局的友好配合下，获取了大量的一手和二手资料，本研究将详细剖析PAC模式。
1 管治理论及本文问题的提出
管治就是约束、协调与控制的过程。全球管治委员会定义管治为各种公共和私人的机构管理及其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的不同利益得以调和，并且采取联合行动使之得以持续的过程；管治既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种符合人们共同利益的非正式的制度安排。概括起来，管治具有如下4个特征：①管治不是一整套规则，也不是一种活动，而是一种过程；②管治过程的基础不是控制，而是协调；③管治既涉及公共部门，也包括私人部门；④管治不是一种正式的制度，而是持续的互动。管治理论关注的是“过程”研究，主要目的是探讨如何在资源使用上实现符合人们共同利益的非正式制度安排。管治的核心理念为相关利益单位的互动和达成共识。
管治理论主要应用于城市相关研究中，是城市规划和城市地理学研究的热点之一，而运用在城市研究以外的领域则非常鲜见。国内外“城市管治”研究所广泛引用的西方学者包括拉斐尔(Le fever)等人。在我国，以张京祥、顾朝林和沈建法为代表的学者将管治理论在城市地理和城市规划的研究领域不断深化。黄光宇和张继刚等一批学者均发表了相应的研究成果。现存大部分关于“城市管治”的研究以思辨研究的方式存在，主流导向是构建基于我国国情的城市管治体制。由于本文对管治理论的应用不涉及城市问题，因此不对城市管治的研究进行详细的综述。与本文相关的研究有：
拉盖丽(Le Gales)认为城市管治一方面是整合和协调地方利益、组织和社会团体的能力；另一方面是代表地方利益、组织和社会团体形成对市场、国家、城市和其他层次政府的相对一致策略的能力。易晓峰和唐发华提出从城市管治的内部维度和外部维度进行理解。在城市内部维度中，城市管治指的是整合组织、有关人员、社会团体和不同利益的能力；在城市外部维度中，城市管治就是代表城市与区域向国家以及其他权力机构争取尽可能多资源的能力。皮埃尔(Pierre)提出城市管治注重的是过程，即地方当局协同私人的利益集团力求实现集体目标的过程，并由政治、经济和社会价值体系共同塑造。他还根据参与者、方针、手段和结果将西方种类繁多的城市管治方式归纳为4种一般(理想)模式，包括管理模式、合作模式、支持增长模式和福利模式。
加拿大国家公园系统是国家权力机关对自然资源实行管理的一种正式制度安排。国家公园内自然资源的使用涉及多方的利益主体，PAC作为一种非正式的制度安排在国家公园的资源使用和保护中起着至关重要的作用。因此，运用管治理论进行过程分析也许能有效地解释PAC模式成功的原因。
2 研究方法
2.1 研究案例点
案例点BPNP/FFNMP位于加拿大安大略省东北部，是佐治亚湾和休伦湖的地理分界线。BPNP与FFNMP地理上相连，FFNMP包括数个岛屿及其相连水域，而BPNP由于历史原因没有形成一整块的区域，边界内至今还有不少私有土地。
BPN~FFNMP的公园咨询委员会是加拿大国家公园中第一个建立的NGO共管制度化机制，也是发展最为完善的机制，因此，本案例研究具有典型性。
2.2 数据收集和处理方法
本文主要运用案例研究方法，数据来源是公园方负责人伊万·史密斯先生(Ivan Smith)提供的2000年10月13日至2006年2月3日共16份PAC会议记录。这些会议记录按时间段详细记载了公园共管的重要历史事件。历史数据有一手来源、二手来源、延续的记录和回忆录4种形式。本文的历史数据主要是“延续的记录”，附以少量“回忆录”。
在资料整理的基础上，笔者与关键信息提供者高登·尼尔森先生(Gordon Nelson)和伊万·史密斯先生进行不定时的非结构深度访谈，对历史事件重塑进行确认。前者是加拿大滑铁卢大学环境学院前院长、著名的国家公园研究专家，后者是公园方现任的行政负责人。
3 研究结果
3.1 PAC模式的特性
PAC由当地社区内各类相关利益团体代表共15人组成，这些团体及其代表的利益群体如表l所 列。PAC采用例会的形式与公园方讨论公园各方面的问题。这些组织分别代表不同的利益群体，如徒步者、自然保护者、当地政府、当地土著居民、雪地摩托业者和攀岩业者等。因此，PAC机制能有效地表达各相关利益者的意见。由于与BPNP地理上相连的FFNMP在管理上没有分开，因此PAC的成员涵盖了两个国家公园所涉及的大部分利益群体。
PAC的成员组织可以分为如下几类：
①纯环境保护组织(也称envimnmental-NGO，即ENGO)，如CPAWS、FON和FBDP，其关心的是公园的“生态完整性”；②土著居民社区，如CNFN和SFN，其关心的是当地印第安土著社区在国家公园管辖范围内的利益；③资源使用者群体，如UBPSA、BTA、OUC、TSC和BPTA，他们关心的是特定的公园资源使用者的权益，同时也是该特定公园资源保护的积极参与者；④当地商户组织，如TCC和TMA，他们关心的是国家公园对当地经济的影响，尽可能争取本地商户的利益；⑤地方政府MNBP，代表当地所有纳税人的利益；⑥公园研究区域内的私人土地拥有者群体St.EPOA，代表自有土地上的自有利益。
上述6类群体与公园方在PAC的框架内充分博弈。由于PAC充分考虑了成员组织的代表性，各利益群体均有表达自己意见和参与公园事务的权力，从而为各利益群体与公园方相互监督相互帮助的良性共存奠定了制度基础。值得注意的是基于中央垂直管理型国家公园系统的特点，地方政府并不是公园公共资源的支配者，而是联邦国家公园局的派出机构公园方。
公园负责人伊万指出：“PAC是一种非常优秀的机制，但是公园的决策最后还是公园方，我们会评估PAC提出的每项建议，充分考虑各方的要求，但不会全部采纳。”由此可见，PAC模式是在公园方作为主政方而组织的以NGO为机构成员的沟通机制。该模式在形式上与“合作型管治”非常相似。“合作型管治”是通过利益集团高层的直接参与及大众的间接参与，利用再分配部门的协商和谈判以确保集团成员利益和人人共享民主的一种管治模式。“合作型管治”将公众参与引入了政治决策过程，虽然决策协商谈判的过程十分漫长乏味，但政策执行起来却相当顺利，然而，合作型管治最大的问题在各利益集团均考虑自身利益最大化的情况下具有集体利己主义的倾向和危险。
PAC模式与传统意义上“合作型管治”具有几个相同点：
①利益集团以机构为存在形式，具有影响主政方决策的政治能量；
②主政方代表的是最广泛的公共利益(全体纳税人的利益)，提供的是公共服务；
③利益集团主要在资源使用和分配上维护集团利益；
④人人享有平等民主机会。
上述几个共同点说明PAC模式将公众参与引入了政治决策过程，符合“合作型管治”的最重要特点。然而，PAC模式与集体利己主义的“合作型管治”具有两个非常重要的不同点：
①主政方是具有强决策力和执行力的强势机构，不同于“合作型管治”中可能出现的被利益集团所左右的弱势主政方；
②影响决策的机构成员中存在政治力量强劲并以公共利益为自己组织利益的ENGO。
这两个特点使BPNP/FFNMP在资源管理上不会完全被特定利益集团所左右，即代表公共利益的ENGO能有效地抑制集体利己主义的冲动，而强势的主政方的存在亦使控制这种冲动成为可能。也就是说具备了这两个条件以后，PAC模式的特性是具有克服集体利己主义的合作型管治模式。反过来也说明，合作型管治模式的集体利己主义倾向的缺陷，可以通过加强主政方的强势度和在管治机构中引入代表公共利益的组织来改善。
3.2 PAC模式外部有效性分析
一种管治模式是否成功，其是否具有外部有效性是重要的判断标准，是主政方与各利益集团能否代表所管理的公共资源向国家及其他实体机构争取尽可能多的资源。
PAC的组成成员是国家公园的各利益方，PAC代表的是国家公园这样一个公共资源实体。如果能够得到别的实体(如各级政府部门和各种社会实体)的资源帮助，无论是发展公园经济还是完善公园的生态完整性对于国家公园这个实体而言都是有利的。因此，PAC作为整体能否代表国家公园向国家或其他实体机构争取更多的资源是衡量PAC模式是否具有外部有效性的指标。
以下记录的历史事件说明的是PAC代表国家公园向联邦政府争取到了资源建立游客中心，如果没有PAC的努力，这个资源则很可能无法获得。1998年，一份耗资543万加币的游客中心建设计划由公园方正式提交联邦国家公园局审议。2000年由于公园局财政资金的增加，游客中心项目得到国家公园局的立项并申请到110万加币的资金进行前期建设。在之后的1年多时间里，选址、项目环评、建筑设计、内部展览设计和道路建设等一直有序进行。然而，2001年游客中心项目发生重大变化，当年联邦政府决定大幅度削减国家公园局的预算，国家公园局要求有关游客中心的所有建设项目要限制在730万加币之内。更为重要的是当时游客中心项目处于规划设计的末期，联邦国家公园局无法筹集足够的资金进行下一步的建设。即使联邦国家公园局获得了可支配的资金，还要从全国的角度考虑不同公园不同项目之间的优先性，因此，项目是否继续开展及何时开展无法确定。为此，PAC成员先后开展了如下一些努力筹集游客中心的项目资金：①代表公园内私人土地拥有者的St，EPOA向国家公园局递交书面信件，表达他们支持建设游客中心的迫切心情；②PAC联合大多伦多地区的团体共同联署信件给环境部部长、国家公园局局长、当地市长和安大略省国会议员，让部长和相关负责人看到游客中心建设不仅仅是一个小地区的事情，更重要的是给大多伦多地区提供生态旅游的机会；③北布鲁斯半岛地区的居民自发进行游行和各种公众活动，向联邦政府表达希望游客中心得到尽快建设的迫切心情，PAC通过联络更多的团体和个人参与，并说服国会议员杰克逊(Jaekson)就游客中心一事在国会会议上提交议案并带上PAC和群众的联置信。经过两年多的努力，在PAC的不断推动之下，2003年6月联邦国家公园局宣布从2004年4月开始两年内，剩余的620万CAD专项资金将拨给公园方进行游客中心项目的建设。2006年3月，游客中心最后全面完工。
在这个事件中，联邦国家公园局是资源分配的权力机构，事实证明PAC具有代表BPNP/FFNMP向权力机构(如国家公园局)争取尽可能多资源的能力，其原因在于PAC模式是突破了纯粹行政管理模式的管治模式。
在纯粹的行政管理模式中，公园方是联邦国家公园局的派出机构，与联邦国家公园局有行政隶属的上下级关系，所以无法在行政架构内影响公园局的资源分配决策，因此，如果没有PAC模式，公园方很难在短时间内争取到资源建设国家公园。这时管 治模式的好处则得到了充分发挥，即当一个目标成为管治集体的共同利益时，管治集体中所有成员的积极性都将得到充分的调动。PAC作为管治集体，公园方只是管治集体的一部分，其他的利益方具有不同的政治能量，可以在民主制度允许的游戏规则下影响资源分配权力机构联邦国家公园局的决策。因为往往NGO代表了一群人的利益，许多大型的NGO在西方民主制度中具有强大的政治能量，主要来源于他们代表着数量不小的选民，构筑于选民选票之上的权力机构必须充分考虑NGO的请求。
在游客中心项目的建设上，公园方与PAC成员具有相同的集体目标。PAC的其他成员通过进行群众联署，通过游说国会议员向国会提交议案，NGO高层与国家公园局高层直接沟通等方式向权力机构进行合理合法的权益争取。事实说明，PAC模式是具有外部有效性的管治模式。
3.3 PAC模式内部有效性分析
合作型管治模式的内部有效性指的是整合组织、有关人员、社会团体和不同利益的能力……它反映的是调节的存在、行动的能力和一定形式的领导权。因此，合作型管治模式的内部有效性可以从3个方面进行考察：①这种模式是否具有保护公共利益的能力，因为集体利己主义倾向最有可能损害的就是公共资源实体的公共利益；②主政方是否具有协调各利益集团的能力，即是否具有一定形式的领导权；③各利益集团是否具有节制主政方的能力，即这种一定形式的领导权是否是无约束的。上述三点任何一点得到的是否定答案都说明所分析的模式是内部无效的模式。
3.3.1 PAC模式对公共资源实体的公共利益维护能力分析
前文分析得出结论PAC模式是具有“克服集体利己主义倾向的管治模式”，其原因是PAC模式中代表公共利益的ENGO能有效地抑制集体利己主义的冲动，而强势的主政方的存在亦使控制这种冲动成为可能。
以下记录的历史事件说明的是强势主政方和ENGO如何维护国家公园的公共利益。1986年BPNP成立之初，公园法定区域内只有60％的土地是公有土地，剩下的是各类组织或个人的私有财产。BPNP成立后，收购土地是最为重要的公园事务之一。2000年，加拿大国家公园局与加拿大自然保护协会(Nature Conservancy of Canada，NCC)建立了关于土地收购的合作，即NCC将通过在国家、省、当地3个层次上的资金筹措和社会斡旋帮助开展公园内的土地收购。政府与NGO的合作改变了过往由政府财政资金进行土地收购的单一模式。BPNP内私人拥有土地的面积由1997年的约40％下降到2005年的21.52％。
公园方收购约翰逊港(Johnson Harbour)地块的事件是公园方和NGO共管合作的经典案例。2000年，约翰逊港地块的原土地拥有者北布鲁斯伐木公司(NBTC)准备在森林内开辟一条道路用于伐木，PAC成员高登·尼尔森知道这个计划后通知了CPAWS的加东负责人。此后由丛岭法律防卫基金(Sierra Legal Defence Fund)代表3个NGO(CPAWS、CNFN和SFN)对该商业计划提出强烈反对，联合FON和加拿大自然联盟(the Canadian NatureFederation，CNF)共同向加拿大环境部要求对公路建设计划进行项目环境评估。2001年安大略省高院对约翰逊港地块起诉作出的判决，要求在开辟道路进入林地之前必须提供道路建设环境评估报告。之后，加拿大环境评估局出具环境报告，强烈反对开路伐木，建议公园方筹集资金进行土地收购。公园方在考虑约翰逊港地块的土地收购时，受加拿大联邦政府和安大略省省政府之间的协议的约束，该协议明确规定BPNP不能在国家法定边界外拥有土地。NCC主动提出解决边界外的土地收购问题，专门针对此项目的资金筹集活动，并于2002年4月最终完成交易。其中联邦国家公园局提供了20万加币获得公园边界之内的400英亩土地拥有权，而NCC获得边界外剩下的1000英亩的土地所有权。经过协议，NCC将该1000英亩土地交由公园方统一进行管理。在NCC购买土地的过程中，CPAWS、CNF和FON等关注环境保护的NGO同样发挥了巨大的作用。
在这个事件中，集体共有的公共利益是保护“国家公园的生态完整性”，而NBTC的利己主义行为损害了这个集体的公共利益。从事件的发展来看，PAC的6类成员中，私人土地拥有者群体是支持这个行动的；地方政府由于无法对私人土地拥有者处置私有财产进行直接的行政干预，只能通过配合ENGO行动达到保护国家公园公共利益的目的；资源使用者群体和当地商户组织方面则由于NBTC的行动对他们自身利益影响不大，在政治交换的背景下保持了沉默(即以支持私人土地拥有者群体的这一次行动换取其支持自己的另外一些符合自身利益的行动)；而只有ENGO和原住民群体对这个行为进行了激烈的抵制，原住民群体抵制的原因主要在于这块土地原本就是他们祖先的栖息地，破坏祖先栖息地的行为是不可接受的，同时他们正在打一场旷日持久的官司，要求回收祖先的土地。因此，只有ENGO是完全从生态完整性的角度出发，坚决维护国家公园的公共利益，在狙击NBTC的过程中既有PAC内部的ENGO的参与，也有外部ENGO的参与。代表公共利益的ENGO在PAC模式中发挥了监督的作用，加上其在西方民主制度下强大的政治能量，最终联合公园方迫使NBTC以合理价格出让土地。
公园方作为国家公园的主政方在这次事件中根据协定无法对私人土地拥有者处置私有财产进行直接的行政干预，但其一方面配合ENGO维护公共利益，另一方面则根据通过各种途径购买公园内私人土地的指导思想筹措资金和对私人土地拥有者群体及NBTC施加来自各方的政治压力，特别是舆论压力。公园方和ENGO的共同努力使NBTC最后屈服。
3.3.2 PAC模式一定形式的领导权的分析
在合作型管治模型中总是有一个依托于法律赋予的行政权力的主政方，这个主政方行使一定形式的领导权，如城市管理中的政府和中央垂直管理国家公园系统中的联邦国家公园局派出机构。如果这种领导权无法协调各利益集团的能力，那么这种管治模式也是内部无效的。PAC模式的特殊性在于存在着两个具有行政权力的主政方，一个是公园方，另外一个则是地方政府，在中央垂直型国家公园系统的制度安排中，公园方才是主政方。因此，分析PAC模式的一定形式的领导权要分为两个方面，第一个方面是协调无行政权力的利益集团对资源使用诉求的能力，第二个方面是协调有行政权力的地方政府对资源使用诉求的能力。
(1)PAC模式下主政方协调无行政权力的利益集团能力的分析
2001年，公园方向市政府提交了一份报告说明FFNMP雪地摩托车道继续使用存在的问题，并建议关闭。这些车道在公园建成之前已经存在，围绕车 道形成的利益群体以托伯莫里雪地摩托车俱乐部(TSC)为载体参与PAC的事务。TSC邀请了托伯莫里镇的永久居民怀特(Wright)代表镇上的受益商业群体和当地居民表达意见，由于冬季游客稀少，小镇冬天的经济对雪地摩托车活动有很大的依赖，他希望车道能继续使用，从而为镇的经济和居民的生计做贡献。TSC通过利益捆绑和政治交换争取到了St.EPOA、TCC、TMA的支持，BTA、OUC、CNFN和SFN表示中立，并强调如果有具有法律效力的文件证明摩托车道的使用在国家公园建设之初就得到了公园方承诺的前提下将转向支持TSC。MNBP市政府表态为中立态度，支持公园方与各方达成的均可接受的协议。
2002年联邦国家公园局委派的规划师向PAC汇报《FFNMP用地区域管理规划》(FFLAMP)，该规划涉及雪地摩托车道的处理问题，提出在生态敏感性较弱的地方开辟新的车道的方式对旧的车道进行置换。与此同时，TSC一方面争取不关闭旧车道，另一方面也推广以安全开展雪地摩托车运动为主题的活动，通过制定雪地摩托车主守则等方式尽可能减少车道使用带来的生态影响。2002年9月，国家公园局、市政府和TSC之间的谅解备忘录已经正式达成，协议关闭了FFNMP内旧有的部分雪地摩托车道，采取了置换车道的方式进行弥补，所有车道运营维持正常，TSC在环境保护问题上与公园方进行合作。
在这个事件中，为维护“国家公园的生态完整性”，公园方希望关闭FFNMP中雪地摩托车道的使用，因为雪地摩托车道造成了较大的生态影响。然而，雪地摩托车道的使用是PAC成员TSC的核心利益，雪地摩托车活动带来的经济效益涉及TCC和TMA的核心利益，因此，利益捆绑使他们成为了大的利益集团。BTA、OUC、CNFN和SFN持中立态度并表态有条件支持TSC的原因各有不同。BTA是与TSC同类的公园资源使用者，他们的资源使用载体是步行道，与雪地摩托车道相比资源使用压力较小，同时也是发展生态旅游的必要资源载体。这些步行道也是公园在1986年建成之前就存在，如果有具有法律效力的文件证明摩托车道的使用在国家公园建设之初就得到了公园方承诺但公园方仍然强行关闭的话，这种情况亦有可能发生在步行道上。OUC则是TSC通过政治交换获得的有条件支持，前者是潜水俱乐部，后者是雪地摩托车俱乐部，TSC表示如果OUC支持继续使用摩托车道，则在未来需要的话同样支持OUC使用近岸水域开展潜水活动。CNFN和SFN是土著社区，BPNP内的部分用地为“原住民可召回土地”的性质，这是一种政府承诺，因此他们很看重政府承诺是否能够得到履行。此外，PAC中的MNBP市政府表示支持公园方，但由于政治交易和历史原因的关系，其他公园资源使用者(如OUC等)和ENGO(如FON等)保持了比较中立的态度。
经过充分的博弈，事件以公园方和对立方各退一步为最终结果，既在一定程度上保护了公共利益，也在一定程度上保护了管治合作组织的利益，充分说明了PAC模式中主政方在维护公共资源的公共利益的同时也具有协调无行政权力的利益集团能力。
(2)PAC模式下主政方协调有行政权力的利益集团能力的分析
由于ATV运动今年在安大略省得到了较为迅速的发展，使用者的日益增多也创造了可观的经济效益。2004年北布鲁斯半岛地区ATV协会要求市政府完全开放区域内的森林用地给ATV使用。市政府没有同意协会的要求，但作为发展ATV相关产业经济的考虑，通过了ATV使用在该地区的解禁令，同时在林赛镇森林用地上尝试开辟一条ATV专门车道进行试验。2005年PAC成员分别收到了一份针对ATV过度使用的车道的环境评估报告，报告显示ATV的使用将造成无可挽回的生态影响。因此，PAC向MNBP市政府递交正式书面信件，要求在《大公园生态系统管理规划》的指导下禁止ATV在规划确定的“大公园生态系统”范围内的未开路区域使用，特别是要求在BPNP国家公园研究区域内禁止使用ATV。迫于舆论和PAC所施加的政治压力，属于大公园生态系统之内的林达西(Lindsay)镇森林用地的ATV专用车道也于同年被迫关闭。
公园方人财物的支配权在加拿大联邦政府，代表的是全国纳税人的权益，而MNBP市政府是国家公园所处的地方政府，代表的是地方纳税人的权益。与一般意义上的合作型管治不同的是，PAC模式中的主政方不是地方政府，也就是说共管区域内存在两个国家权力机构。公园方与市政府在事务上首先是相互支持的关系，然而，市政府担负着发展地方经济的责任，而发展地方经济就有可能会涉及国家公园资源的使用问题，在某种程度上与公园方和ENGO在“维护国家公园生态完整性”这个更广泛公共利益上有一定的冲突。市政府虽然代表所辖区域所有纳税人的利益，但从整个国家的层面来看，市政府在PAC中的身份亦是利益集团，只是这个利益集团同时也是国家权力机构。当公园方与市政府在某些政策的实施上可能存在分歧时，更加考验公园方作为主政方的协调能力。
上述事件中当地政府出台的ATV解禁令一方面有规范ATV使用的考虑，另一方面也有通过发展ATV活动促进地方经济的考虑，也就是说是集团利益驱使的决策。环境评估报告表明ATV的使用带来严重的生境破坏和生物入侵问题，ATV在公园内允许使用虽然能够促进地方经济，但带来的却是“生态完整性”的破坏。事件的最后结果表明，国家公园的土地所有权属于公园方，公园方对自有土地的资源使用具有最后决定权，也就是说公园方具有平衡市政府的利益和“生态完整性”的保护的主动权。因此，PAC模式在中央垂直管理型国家公园系统下能够有效地协调主政方(联邦政府派出机构)与具有国家权力机构性质的利益集团(地方政府)的关系。
3.3.3 PAC模式中各利益集团节制主政方的能力分析
根据前文所述，PAC模式中由于主政方是强势的公共资源分配决策者，在以公共利益为基本诉求的ENGO的帮助下能够有效维护国家公园的生态完整性，同时能有效协调有行政权力和无行政权力的公共资源利益相关群体。然而，如果没有有效的监督和节制机制，主政方的权力将会得到无限扩大，从而这种管治模式也有可能出现内部无效的情况。
以下的历史事件说明的就是PAC模式下，各利益集团如何影响和监督作为主政方的公园方对公共资源的使用和管理。2003年，安省交通厅着手调查转移克瑞河边公园(Crane River Roadside Park)及老盐堆(Old Smt Pile)两块土地所有权给公园方的可行性。公园方要求这两块土地所有权的主要考虑是6号高速公路是公园内的重要廊道，而上述两个地块是廊道上重要的斑块，在景观和标志使用上具有重要的地理意义。公园方将在这两个地块上建设标志 系统，现在的22块国家公园的标志牌将被两块旅游导向的方向标识系统取代，这是安省交通厅唯一认可的高速路标识系统。然而，历史形成的事实是这两块地方已经成为公众日常停留和休憩的主要地块，如果公园方在获得土地所有权之后完全禁止公众进入在法律上是完全可行的。因此，以st，EPOA为代表的利益群体要求上述两处土地在产权转移之后仍然保留为公共休息地的性质，在一系列的商谈之后，公园方与PAC的各方成员达成如下协议：“公园咨询委员会鼓励和支持公园方收购两地块的努力，但委员会认为当公园方获得地块的所有权后，保留公众进入及合理使用该地块作为休息用地的权力。”
这个事件是NGO向公园方争取公众利益的案例，公园方作为主政方，完全有能力合法禁止公众进入上述两个地块，而St.EPOA等的争取使这两个地块长期保留公众休息地功能得到了具有法律效力的协议的认可。这个典型的事例说明，在PAC模式下，虽然主政方是强势的公共资源支配者，但制度框架内的其他利益集团同样有能力节制主政方权力的无限膨胀。
3.3.4 属地管理型国家公园系统下PAC模式的有效性预测
中央垂直管理国家公园系统与属地管理型国家公园系统的最大区别在于强势主政方的角色不同，如果同样建立PAC模式作为国家公园公共资源管治模式的话，前者的主政方是中央国家公园管理机构的派出机构，而后者则是地方政府的派出机构。从外部有效性来预测，属地管理型国家公园系统下的PAC模式上级主管部门是地方政府，派出机构及相关的利益集团同样有能力合理争取到地方政府的资源支持，如韶关丹霞山的开发资金基本来自地方政府。从内部有效性来预测，在主政方一定形式的领导权方面则基本是有效的。主政方是制度框架内唯一具有行政权力的机构，因此其有能力协调公共资源实体涉及的各方利益集团的关系，如韶关丹霞山的开发就是在地方政府的主导下实现了当地居民和政府的共赢。然而，管制模式内部有效性的另外一个重要衡量指标是制度框架内的其他利益群体是否有节制强势主政方的能力，在我国属地管理型的系统之下，国家公园公共资源遭到破坏性开发的案例数不胜数，如韶关丹霞山内直通阳元山山顶公路建设对景区景观造成了巨大破坏，在项目上马的时候没有具有一定政治能量的外在力量去进行阻止。
因此，在我国中央垂直型国家公园系统还没有被采纳的情况下，在属地管理型的系统中采用PAC模式需要防止的就是主政方权力无法约束的内部无效。从加拿大的经验来看，在PAC模式中加入以公共利益为代表的具有一定政治能量的ENGO是一种有效的解决办法。
4 结论与讨论
BPNP/FFNMP的PAC模式具有如下几个特点：
①是以一个主政方和具有广泛代表性的数个利益集团组成的制度型协商机制；
②主政方国家公园局派出机构是具有强决策力和执行力的强势机构；
③影响决策的机构成员中存在政治力量强劲并以公共利益为自己组织利益的ENGO；
④主政方是联邦政府派出机构代表的是最广泛的公共利益(全国纳税人的利益)，而PAC机构成员有以国家权力机构身份存在的利益集团(地方政府)，代表的是区域公共利益(地方纳税人的利益)；
⑤利益集团主要在资源使用和分配上维护集团利益；
⑥机制中人人享有平等民主机会。 从PAC模式的管治模型中可以发现：
(1)PAC模式具有强有力的主政方，同时存在政治力量强劲且以公共利益为组织利益的ENGO，突破了传统的合作型管治模式可能存在的集体利己主义倾向；
(2)PAC模式具有外部有效性，能代表国家公园向其他实体尽可能地争取更多的资源；
(3)PAC管治模式具有内部有效性，分别体现在：
①PAC模式对公共资源实体的公共利益维护能力；
②PAC模式具有一定形式的领导权；
③PAC模式中各利益集团能有效地节制主政方，从而控制主政方的权力的膨胀。
综上所述，PAC管治模式实现了管治的核心理念，即相关利益单位的互动和达成共识。因此，PAC模式是值得我国学习的国家公园资源管理模式。
PAC模式是加拿大国家公园的资源管理方面成功的案例，但这种模式的成功是与加拿大的政治经济条件和民众的民主意识不可分割的。PAC模式经验对于我国的国家风景名胜区系统和其他保护区类系统的建设具有重要借鉴意义，但我国与加拿大的政治经济体制和社会发展程度迥异，PAC模式的借鉴应因地制宜，因时制宜。PAC模式的精髓是在保证公园主政方的资源处置权的控制地位的前提下，设立权力的制约机制，一方面这种机制起制约权力的作用，另一方面这种机制亦能起到帮助主政方的作用。PAC模式的设定条件是主政方为中央垂直管理机构，制约方为地方机构和不同层次和利益诉求的NGO。
我国现阶段采用的是属地管理型的机制，如果借鉴类似于PAC模式的公园咨询委员会权力制约机制时，应该主要吸收不同层次和不同利益诉求的NGO，特别是以保护资源和环境为宗旨的ENGO。
[责任编辑：吴巧红；责任校对：王玉洁]
[关键词]国家公园；PAC；管治；NGO
[中图分类号]F59 [文献标识码]A [文章编号]1002－5006(2008)07－0072－09
迄今为止，我国还没有采用西方普遍施行的中央垂直管理型的国家公园系统，而是国家风景名胜区系统、国家级自然保护区系统和国家地质公园等数个属地管理型的国家级“广义保护区”系统并存，数个系统在功能上与国家公园系统有一定的交叉。现存的中文类国家公园相关研究中，主要以介绍性的内容为主，如王维正、杨锐和王连勇为代表的对美国和加拿大及其他西方发达国家的国家公园制度的推介。同时，国内也有一些学者从宏观的角度比较了我国现存的几种“保护区”制度与国家公园制度的区别，如李景奇和秦小平等。通过对西方具体的有代表性的国家公园案例分析能帮助我们真正理解国家公园制度的本质及其建立的社会基础，然而囿于研究条件的限制，我国在这方面的研究还较少。
国家公园制度是加拿大自然资源管理最为重要的制度安排。加拿大非政府组织(NGO)参与国家公园的管理已经有100多年的历史。国家公园局与NGO共管可以分为非制度化共管和制度化共管。非制度化共管即由某个或某些NGO在相关的突发事件上对国家公园事务进行干预。制度化共管是指形成国家公园各相关利益者的交流制度，由松散型迈向制度型，由个体型迈向集体型。公园咨询委员会(ParkAdvisory Committee，PAC)即是制度化共管的一种机制，其中以布鲁斯半岛国家公园(BPNP)/五尺深国家海洋公园(FFNMP)的公园咨询委员会最为典型。
公园咨询委员会在1986年成立，是国家公园局派出管理BPNP/FFNMP的机构(下文简称公园方)与当地社区和其他NGO沟通的主要机制，对公园事务的决策有重要影响。笔者利用在加拿大访学的时机，在加拿大国家公园局的友好配合下，获取了大量的一手和二手资料，本研究将详细剖析PAC模式。
1 管治理论及本文问题的提出
管治就是约束、协调与控制的过程。全球管治委员会定义管治为各种公共和私人的机构管理及其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的不同利益得以调和，并且采取联合行动使之得以持续的过程；管治既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种符合人们共同利益的非正式的制度安排。概括起来，管治具有如下4个特征：①管治不是一整套规则，也不是一种活动，而是一种过程；②管治过程的基础不是控制，而是协调；③管治既涉及公共部门，也包括私人部门；④管治不是一种正式的制度，而是持续的互动。管治理论关注的是“过程”研究，主要目的是探讨如何在资源使用上实现符合人们共同利益的非正式制度安排。管治的核心理念为相关利益单位的互动和达成共识。
管治理论主要应用于城市相关研究中，是城市规划和城市地理学研究的热点之一，而运用在城市研究以外的领域则非常鲜见。国内外“城市管治”研究所广泛引用的西方学者包括拉斐尔(Le fever)等人。在我国，以张京祥、顾朝林和沈建法为代表的学者将管治理论在城市地理和城市规划的研究领域不断深化。黄光宇和张继刚等一批学者均发表了相应的研究成果。现存大部分关于“城市管治”的研究以思辨研究的方式存在，主流导向是构建基于我国国情的城市管治体制。由于本文对管治理论的应用不涉及城市问题，因此不对城市管治的研究进行详细的综述。与本文相关的研究有：
拉盖丽(Le Gales)认为城市管治一方面是整合和协调地方利益、组织和社会团体的能力；另一方面是代表地方利益、组织和社会团体形成对市场、国家、城市和其他层次政府的相对一致策略的能力。易晓峰和唐发华提出从城市管治的内部维度和外部维度进行理解。在城市内部维度中，城市管治指的是整合组织、有关人员、社会团体和不同利益的能力；在城市外部维度中，城市管治就是代表城市与区域向国家以及其他权力机构争取尽可能多资源的能力。皮埃尔(Pierre)提出城市管治注重的是过程，即地方当局协同私人的利益集团力求实现集体目标的过程，并由政治、经济和社会价值体系共同塑造。他还根据参与者、方针、手段和结果将西方种类繁多的城市管治方式归纳为4种一般(理想)模式，包括管理模式、合作模式、支持增长模式和福利模式。
加拿大国家公园系统是国家权力机关对自然资源实行管理的一种正式制度安排。国家公园内自然资源的使用涉及多方的利益主体，PAC作为一种非正式的制度安排在国家公园的资源使用和保护中起着至关重要的作用。因此，运用管治理论进行过程分析也许能有效地解释PAC模式成功的原因。
2 研究方法
2.1 研究案例点
案例点BPNP/FFNMP位于加拿大安大略省东北部，是佐治亚湾和休伦湖的地理分界线。BPNP与FFNMP地理上相连，FFNMP包括数个岛屿及其相连水域，而BPNP由于历史原因没有形成一整块的区域，边界内至今还有不少私有土地。
BPN~FFNMP的公园咨询委员会是加拿大国家公园中第一个建立的NGO共管制度化机制，也是发展最为完善的机制，因此，本案例研究具有典型性。
2.2 数据收集和处理方法
本文主要运用案例研究方法，数据来源是公园方负责人伊万·史密斯先生(Ivan Smith)提供的2000年10月13日至2006年2月3日共16份PAC会议记录。这些会议记录按时间段详细记载了公园共管的重要历史事件。历史数据有一手来源、二手来源、延续的记录和回忆录4种形式。本文的历史数据主要是“延续的记录”，附以少量“回忆录”。
在资料整理的基础上，笔者与关键信息提供者高登·尼尔森先生(Gordon Nelson)和伊万·史密斯先生进行不定时的非结构深度访谈，对历史事件重塑进行确认。前者是加拿大滑铁卢大学环境学院前院长、著名的国家公园研究专家，后者是公园方现任的行政负责人。
3 研究结果
3.1 PAC模式的特性
PAC由当地社区内各类相关利益团体代表共15人组成，这些团体及其代表的利益群体如表l所 列。PAC采用例会的形式与公园方讨论公园各方面的问题。这些组织分别代表不同的利益群体，如徒步者、自然保护者、当地政府、当地土著居民、雪地摩托业者和攀岩业者等。因此，PAC机制能有效地表达各相关利益者的意见。由于与BPNP地理上相连的FFNMP在管理上没有分开，因此PAC的成员涵盖了两个国家公园所涉及的大部分利益群体。
PAC的成员组织可以分为如下几类：
①纯环境保护组织(也称envimnmental-NGO，即ENGO)，如CPAWS、FON和FBDP，其关心的是公园的“生态完整性”；②土著居民社区，如CNFN和SFN，其关心的是当地印第安土著社区在国家公园管辖范围内的利益；③资源使用者群体，如UBPSA、BTA、OUC、TSC和BPTA，他们关心的是特定的公园资源使用者的权益，同时也是该特定公园资源保护的积极参与者；④当地商户组织，如TCC和TMA，他们关心的是国家公园对当地经济的影响，尽可能争取本地商户的利益；⑤地方政府MNBP，代表当地所有纳税人的利益；⑥公园研究区域内的私人土地拥有者群体St.EPOA，代表自有土地上的自有利益。
上述6类群体与公园方在PAC的框架内充分博弈。由于PAC充分考虑了成员组织的代表性，各利益群体均有表达自己意见和参与公园事务的权力，从而为各利益群体与公园方相互监督相互帮助的良性共存奠定了制度基础。值得注意的是基于中央垂直管理型国家公园系统的特点，地方政府并不是公园公共资源的支配者，而是联邦国家公园局的派出机构公园方。
公园负责人伊万指出：“PAC是一种非常优秀的机制，但是公园的决策最后还是公园方，我们会评估PAC提出的每项建议，充分考虑各方的要求，但不会全部采纳。”由此可见，PAC模式是在公园方作为主政方而组织的以NGO为机构成员的沟通机制。该模式在形式上与“合作型管治”非常相似。“合作型管治”是通过利益集团高层的直接参与及大众的间接参与，利用再分配部门的协商和谈判以确保集团成员利益和人人共享民主的一种管治模式。“合作型管治”将公众参与引入了政治决策过程，虽然决策协商谈判的过程十分漫长乏味，但政策执行起来却相当顺利，然而，合作型管治最大的问题在各利益集团均考虑自身利益最大化的情况下具有集体利己主义的倾向和危险。
PAC模式与传统意义上“合作型管治”具有几个相同点：
①利益集团以机构为存在形式，具有影响主政方决策的政治能量；
②主政方代表的是最广泛的公共利益(全体纳税人的利益)，提供的是公共服务；
③利益集团主要在资源使用和分配上维护集团利益；
④人人享有平等民主机会。
上述几个共同点说明PAC模式将公众参与引入了政治决策过程，符合“合作型管治”的最重要特点。然而，PAC模式与集体利己主义的“合作型管治”具有两个非常重要的不同点：
①主政方是具有强决策力和执行力的强势机构，不同于“合作型管治”中可能出现的被利益集团所左右的弱势主政方；
②影响决策的机构成员中存在政治力量强劲并以公共利益为自己组织利益的ENGO。
这两个特点使BPNP/FFNMP在资源管理上不会完全被特定利益集团所左右，即代表公共利益的ENGO能有效地抑制集体利己主义的冲动，而强势的主政方的存在亦使控制这种冲动成为可能。也就是说具备了这两个条件以后，PAC模式的特性是具有克服集体利己主义的合作型管治模式。反过来也说明，合作型管治模式的集体利己主义倾向的缺陷，可以通过加强主政方的强势度和在管治机构中引入代表公共利益的组织来改善。
3.2 PAC模式外部有效性分析
一种管治模式是否成功，其是否具有外部有效性是重要的判断标准，是主政方与各利益集团能否代表所管理的公共资源向国家及其他实体机构争取尽可能多的资源。
PAC的组成成员是国家公园的各利益方，PAC代表的是国家公园这样一个公共资源实体。如果能够得到别的实体(如各级政府部门和各种社会实体)的资源帮助，无论是发展公园经济还是完善公园的生态完整性对于国家公园这个实体而言都是有利的。因此，PAC作为整体能否代表国家公园向国家或其他实体机构争取更多的资源是衡量PAC模式是否具有外部有效性的指标。
以下记录的历史事件说明的是PAC代表国家公园向联邦政府争取到了资源建立游客中心，如果没有PAC的努力，这个资源则很可能无法获得。1998年，一份耗资543万加币的游客中心建设计划由公园方正式提交联邦国家公园局审议。2000年由于公园局财政资金的增加，游客中心项目得到国家公园局的立项并申请到110万加币的资金进行前期建设。在之后的1年多时间里，选址、项目环评、建筑设计、内部展览设计和道路建设等一直有序进行。然而，2001年游客中心项目发生重大变化，当年联邦政府决定大幅度削减国家公园局的预算，国家公园局要求有关游客中心的所有建设项目要限制在730万加币之内。更为重要的是当时游客中心项目处于规划设计的末期，联邦国家公园局无法筹集足够的资金进行下一步的建设。即使联邦国家公园局获得了可支配的资金，还要从全国的角度考虑不同公园不同项目之间的优先性，因此，项目是否继续开展及何时开展无法确定。为此，PAC成员先后开展了如下一些努力筹集游客中心的项目资金：①代表公园内私人土地拥有者的St，EPOA向国家公园局递交书面信件，表达他们支持建设游客中心的迫切心情；②PAC联合大多伦多地区的团体共同联署信件给环境部部长、国家公园局局长、当地市长和安大略省国会议员，让部长和相关负责人看到游客中心建设不仅仅是一个小地区的事情，更重要的是给大多伦多地区提供生态旅游的机会；③北布鲁斯半岛地区的居民自发进行游行和各种公众活动，向联邦政府表达希望游客中心得到尽快建设的迫切心情，PAC通过联络更多的团体和个人参与，并说服国会议员杰克逊(Jaekson)就游客中心一事在国会会议上提交议案并带上PAC和群众的联置信。经过两年多的努力，在PAC的不断推动之下，2003年6月联邦国家公园局宣布从2004年4月开始两年内，剩余的620万CAD专项资金将拨给公园方进行游客中心项目的建设。2006年3月，游客中心最后全面完工。
在这个事件中，联邦国家公园局是资源分配的权力机构，事实证明PAC具有代表BPNP/FFNMP向权力机构(如国家公园局)争取尽可能多资源的能力，其原因在于PAC模式是突破了纯粹行政管理模式的管治模式。
在纯粹的行政管理模式中，公园方是联邦国家公园局的派出机构，与联邦国家公园局有行政隶属的上下级关系，所以无法在行政架构内影响公园局的资源分配决策，因此，如果没有PAC模式，公园方很难在短时间内争取到资源建设国家公园。这时管 治模式的好处则得到了充分发挥，即当一个目标成为管治集体的共同利益时，管治集体中所有成员的积极性都将得到充分的调动。PAC作为管治集体，公园方只是管治集体的一部分，其他的利益方具有不同的政治能量，可以在民主制度允许的游戏规则下影响资源分配权力机构联邦国家公园局的决策。因为往往NGO代表了一群人的利益，许多大型的NGO在西方民主制度中具有强大的政治能量，主要来源于他们代表着数量不小的选民，构筑于选民选票之上的权力机构必须充分考虑NGO的请求。
在游客中心项目的建设上，公园方与PAC成员具有相同的集体目标。PAC的其他成员通过进行群众联署，通过游说国会议员向国会提交议案，NGO高层与国家公园局高层直接沟通等方式向权力机构进行合理合法的权益争取。事实说明，PAC模式是具有外部有效性的管治模式。
3.3 PAC模式内部有效性分析
合作型管治模式的内部有效性指的是整合组织、有关人员、社会团体和不同利益的能力……它反映的是调节的存在、行动的能力和一定形式的领导权。因此，合作型管治模式的内部有效性可以从3个方面进行考察：①这种模式是否具有保护公共利益的能力，因为集体利己主义倾向最有可能损害的就是公共资源实体的公共利益；②主政方是否具有协调各利益集团的能力，即是否具有一定形式的领导权；③各利益集团是否具有节制主政方的能力，即这种一定形式的领导权是否是无约束的。上述三点任何一点得到的是否定答案都说明所分析的模式是内部无效的模式。
3.3.1 PAC模式对公共资源实体的公共利益维护能力分析
前文分析得出结论PAC模式是具有“克服集体利己主义倾向的管治模式”，其原因是PAC模式中代表公共利益的ENGO能有效地抑制集体利己主义的冲动，而强势的主政方的存在亦使控制这种冲动成为可能。
以下记录的历史事件说明的是强势主政方和ENGO如何维护国家公园的公共利益。1986年BPNP成立之初，公园法定区域内只有60％的土地是公有土地，剩下的是各类组织或个人的私有财产。BPNP成立后，收购土地是最为重要的公园事务之一。2000年，加拿大国家公园局与加拿大自然保护协会(Nature Conservancy of Canada，NCC)建立了关于土地收购的合作，即NCC将通过在国家、省、当地3个层次上的资金筹措和社会斡旋帮助开展公园内的土地收购。政府与NGO的合作改变了过往由政府财政资金进行土地收购的单一模式。BPNP内私人拥有土地的面积由1997年的约40％下降到2005年的21.52％。
公园方收购约翰逊港(Johnson Harbour)地块的事件是公园方和NGO共管合作的经典案例。2000年，约翰逊港地块的原土地拥有者北布鲁斯伐木公司(NBTC)准备在森林内开辟一条道路用于伐木，PAC成员高登·尼尔森知道这个计划后通知了CPAWS的加东负责人。此后由丛岭法律防卫基金(Sierra Legal Defence Fund)代表3个NGO(CPAWS、CNFN和SFN)对该商业计划提出强烈反对，联合FON和加拿大自然联盟(the Canadian NatureFederation，CNF)共同向加拿大环境部要求对公路建设计划进行项目环境评估。2001年安大略省高院对约翰逊港地块起诉作出的判决，要求在开辟道路进入林地之前必须提供道路建设环境评估报告。之后，加拿大环境评估局出具环境报告，强烈反对开路伐木，建议公园方筹集资金进行土地收购。公园方在考虑约翰逊港地块的土地收购时，受加拿大联邦政府和安大略省省政府之间的协议的约束，该协议明确规定BPNP不能在国家法定边界外拥有土地。NCC主动提出解决边界外的土地收购问题，专门针对此项目的资金筹集活动，并于2002年4月最终完成交易。其中联邦国家公园局提供了20万加币获得公园边界之内的400英亩土地拥有权，而NCC获得边界外剩下的1000英亩的土地所有权。经过协议，NCC将该1000英亩土地交由公园方统一进行管理。在NCC购买土地的过程中，CPAWS、CNF和FON等关注环境保护的NGO同样发挥了巨大的作用。
在这个事件中，集体共有的公共利益是保护“国家公园的生态完整性”，而NBTC的利己主义行为损害了这个集体的公共利益。从事件的发展来看，PAC的6类成员中，私人土地拥有者群体是支持这个行动的；地方政府由于无法对私人土地拥有者处置私有财产进行直接的行政干预，只能通过配合ENGO行动达到保护国家公园公共利益的目的；资源使用者群体和当地商户组织方面则由于NBTC的行动对他们自身利益影响不大，在政治交换的背景下保持了沉默(即以支持私人土地拥有者群体的这一次行动换取其支持自己的另外一些符合自身利益的行动)；而只有ENGO和原住民群体对这个行为进行了激烈的抵制，原住民群体抵制的原因主要在于这块土地原本就是他们祖先的栖息地，破坏祖先栖息地的行为是不可接受的，同时他们正在打一场旷日持久的官司，要求回收祖先的土地。因此，只有ENGO是完全从生态完整性的角度出发，坚决维护国家公园的公共利益，在狙击NBTC的过程中既有PAC内部的ENGO的参与，也有外部ENGO的参与。代表公共利益的ENGO在PAC模式中发挥了监督的作用，加上其在西方民主制度下强大的政治能量，最终联合公园方迫使NBTC以合理价格出让土地。
公园方作为国家公园的主政方在这次事件中根据协定无法对私人土地拥有者处置私有财产进行直接的行政干预，但其一方面配合ENGO维护公共利益，另一方面则根据通过各种途径购买公园内私人土地的指导思想筹措资金和对私人土地拥有者群体及NBTC施加来自各方的政治压力，特别是舆论压力。公园方和ENGO的共同努力使NBTC最后屈服。
3.3.2 PAC模式一定形式的领导权的分析
在合作型管治模型中总是有一个依托于法律赋予的行政权力的主政方，这个主政方行使一定形式的领导权，如城市管理中的政府和中央垂直管理国家公园系统中的联邦国家公园局派出机构。如果这种领导权无法协调各利益集团的能力，那么这种管治模式也是内部无效的。PAC模式的特殊性在于存在着两个具有行政权力的主政方，一个是公园方，另外一个则是地方政府，在中央垂直型国家公园系统的制度安排中，公园方才是主政方。因此，分析PAC模式的一定形式的领导权要分为两个方面，第一个方面是协调无行政权力的利益集团对资源使用诉求的能力，第二个方面是协调有行政权力的地方政府对资源使用诉求的能力。
(1)PAC模式下主政方协调无行政权力的利益集团能力的分析
2001年，公园方向市政府提交了一份报告说明FFNMP雪地摩托车道继续使用存在的问题，并建议关闭。这些车道在公园建成之前已经存在，围绕车 道形成的利益群体以托伯莫里雪地摩托车俱乐部(TSC)为载体参与PAC的事务。TSC邀请了托伯莫里镇的永久居民怀特(Wright)代表镇上的受益商业群体和当地居民表达意见，由于冬季游客稀少，小镇冬天的经济对雪地摩托车活动有很大的依赖，他希望车道能继续使用，从而为镇的经济和居民的生计做贡献。TSC通过利益捆绑和政治交换争取到了St.EPOA、TCC、TMA的支持，BTA、OUC、CNFN和SFN表示中立，并强调如果有具有法律效力的文件证明摩托车道的使用在国家公园建设之初就得到了公园方承诺的前提下将转向支持TSC。MNBP市政府表态为中立态度，支持公园方与各方达成的均可接受的协议。
2002年联邦国家公园局委派的规划师向PAC汇报《FFNMP用地区域管理规划》(FFLAMP)，该规划涉及雪地摩托车道的处理问题，提出在生态敏感性较弱的地方开辟新的车道的方式对旧的车道进行置换。与此同时，TSC一方面争取不关闭旧车道，另一方面也推广以安全开展雪地摩托车运动为主题的活动，通过制定雪地摩托车主守则等方式尽可能减少车道使用带来的生态影响。2002年9月，国家公园局、市政府和TSC之间的谅解备忘录已经正式达成，协议关闭了FFNMP内旧有的部分雪地摩托车道，采取了置换车道的方式进行弥补，所有车道运营维持正常，TSC在环境保护问题上与公园方进行合作。
在这个事件中，为维护“国家公园的生态完整性”，公园方希望关闭FFNMP中雪地摩托车道的使用，因为雪地摩托车道造成了较大的生态影响。然而，雪地摩托车道的使用是PAC成员TSC的核心利益，雪地摩托车活动带来的经济效益涉及TCC和TMA的核心利益，因此，利益捆绑使他们成为了大的利益集团。BTA、OUC、CNFN和SFN持中立态度并表态有条件支持TSC的原因各有不同。BTA是与TSC同类的公园资源使用者，他们的资源使用载体是步行道，与雪地摩托车道相比资源使用压力较小，同时也是发展生态旅游的必要资源载体。这些步行道也是公园在1986年建成之前就存在，如果有具有法律效力的文件证明摩托车道的使用在国家公园建设之初就得到了公园方承诺但公园方仍然强行关闭的话，这种情况亦有可能发生在步行道上。OUC则是TSC通过政治交换获得的有条件支持，前者是潜水俱乐部，后者是雪地摩托车俱乐部，TSC表示如果OUC支持继续使用摩托车道，则在未来需要的话同样支持OUC使用近岸水域开展潜水活动。CNFN和SFN是土著社区，BPNP内的部分用地为“原住民可召回土地”的性质，这是一种政府承诺，因此他们很看重政府承诺是否能够得到履行。此外，PAC中的MNBP市政府表示支持公园方，但由于政治交易和历史原因的关系，其他公园资源使用者(如OUC等)和ENGO(如FON等)保持了比较中立的态度。
经过充分的博弈，事件以公园方和对立方各退一步为最终结果，既在一定程度上保护了公共利益，也在一定程度上保护了管治合作组织的利益，充分说明了PAC模式中主政方在维护公共资源的公共利益的同时也具有协调无行政权力的利益集团能力。
(2)PAC模式下主政方协调有行政权力的利益集团能力的分析
由于ATV运动今年在安大略省得到了较为迅速的发展，使用者的日益增多也创造了可观的经济效益。2004年北布鲁斯半岛地区ATV协会要求市政府完全开放区域内的森林用地给ATV使用。市政府没有同意协会的要求，但作为发展ATV相关产业经济的考虑，通过了ATV使用在该地区的解禁令，同时在林赛镇森林用地上尝试开辟一条ATV专门车道进行试验。2005年PAC成员分别收到了一份针对ATV过度使用的车道的环境评估报告，报告显示ATV的使用将造成无可挽回的生态影响。因此，PAC向MNBP市政府递交正式书面信件，要求在《大公园生态系统管理规划》的指导下禁止ATV在规划确定的“大公园生态系统”范围内的未开路区域使用，特别是要求在BPNP国家公园研究区域内禁止使用ATV。迫于舆论和PAC所施加的政治压力，属于大公园生态系统之内的林达西(Lindsay)镇森林用地的ATV专用车道也于同年被迫关闭。
公园方人财物的支配权在加拿大联邦政府，代表的是全国纳税人的权益，而MNBP市政府是国家公园所处的地方政府，代表的是地方纳税人的权益。与一般意义上的合作型管治不同的是，PAC模式中的主政方不是地方政府，也就是说共管区域内存在两个国家权力机构。公园方与市政府在事务上首先是相互支持的关系，然而，市政府担负着发展地方经济的责任，而发展地方经济就有可能会涉及国家公园资源的使用问题，在某种程度上与公园方和ENGO在“维护国家公园生态完整性”这个更广泛公共利益上有一定的冲突。市政府虽然代表所辖区域所有纳税人的利益，但从整个国家的层面来看，市政府在PAC中的身份亦是利益集团，只是这个利益集团同时也是国家权力机构。当公园方与市政府在某些政策的实施上可能存在分歧时，更加考验公园方作为主政方的协调能力。
上述事件中当地政府出台的ATV解禁令一方面有规范ATV使用的考虑，另一方面也有通过发展ATV活动促进地方经济的考虑，也就是说是集团利益驱使的决策。环境评估报告表明ATV的使用带来严重的生境破坏和生物入侵问题，ATV在公园内允许使用虽然能够促进地方经济，但带来的却是“生态完整性”的破坏。事件的最后结果表明，国家公园的土地所有权属于公园方，公园方对自有土地的资源使用具有最后决定权，也就是说公园方具有平衡市政府的利益和“生态完整性”的保护的主动权。因此，PAC模式在中央垂直管理型国家公园系统下能够有效地协调主政方(联邦政府派出机构)与具有国家权力机构性质的利益集团(地方政府)的关系。
3.3.3 PAC模式中各利益集团节制主政方的能力分析
根据前文所述，PAC模式中由于主政方是强势的公共资源分配决策者，在以公共利益为基本诉求的ENGO的帮助下能够有效维护国家公园的生态完整性，同时能有效协调有行政权力和无行政权力的公共资源利益相关群体。然而，如果没有有效的监督和节制机制，主政方的权力将会得到无限扩大，从而这种管治模式也有可能出现内部无效的情况。
以下的历史事件说明的就是PAC模式下，各利益集团如何影响和监督作为主政方的公园方对公共资源的使用和管理。2003年，安省交通厅着手调查转移克瑞河边公园(Crane River Roadside Park)及老盐堆(Old Smt Pile)两块土地所有权给公园方的可行性。公园方要求这两块土地所有权的主要考虑是6号高速公路是公园内的重要廊道，而上述两个地块是廊道上重要的斑块，在景观和标志使用上具有重要的地理意义。公园方将在这两个地块上建设标志 系统，现在的22块国家公园的标志牌将被两块旅游导向的方向标识系统取代，这是安省交通厅唯一认可的高速路标识系统。然而，历史形成的事实是这两块地方已经成为公众日常停留和休憩的主要地块，如果公园方在获得土地所有权之后完全禁止公众进入在法律上是完全可行的。因此，以st，EPOA为代表的利益群体要求上述两处土地在产权转移之后仍然保留为公共休息地的性质，在一系列的商谈之后，公园方与PAC的各方成员达成如下协议：“公园咨询委员会鼓励和支持公园方收购两地块的努力，但委员会认为当公园方获得地块的所有权后，保留公众进入及合理使用该地块作为休息用地的权力。”
这个事件是NGO向公园方争取公众利益的案例，公园方作为主政方，完全有能力合法禁止公众进入上述两个地块，而St.EPOA等的争取使这两个地块长期保留公众休息地功能得到了具有法律效力的协议的认可。这个典型的事例说明，在PAC模式下，虽然主政方是强势的公共资源支配者，但制度框架内的其他利益集团同样有能力节制主政方权力的无限膨胀。
3.3.4 属地管理型国家公园系统下PAC模式的有效性预测
中央垂直管理国家公园系统与属地管理型国家公园系统的最大区别在于强势主政方的角色不同，如果同样建立PAC模式作为国家公园公共资源管治模式的话，前者的主政方是中央国家公园管理机构的派出机构，而后者则是地方政府的派出机构。从外部有效性来预测，属地管理型国家公园系统下的PAC模式上级主管部门是地方政府，派出机构及相关的利益集团同样有能力合理争取到地方政府的资源支持，如韶关丹霞山的开发资金基本来自地方政府。从内部有效性来预测，在主政方一定形式的领导权方面则基本是有效的。主政方是制度框架内唯一具有行政权力的机构，因此其有能力协调公共资源实体涉及的各方利益集团的关系，如韶关丹霞山的开发就是在地方政府的主导下实现了当地居民和政府的共赢。然而，管制模式内部有效性的另外一个重要衡量指标是制度框架内的其他利益群体是否有节制强势主政方的能力，在我国属地管理型的系统之下，国家公园公共资源遭到破坏性开发的案例数不胜数，如韶关丹霞山内直通阳元山山顶公路建设对景区景观造成了巨大破坏，在项目上马的时候没有具有一定政治能量的外在力量去进行阻止。
因此，在我国中央垂直型国家公园系统还没有被采纳的情况下，在属地管理型的系统中采用PAC模式需要防止的就是主政方权力无法约束的内部无效。从加拿大的经验来看，在PAC模式中加入以公共利益为代表的具有一定政治能量的ENGO是一种有效的解决办法。
4 结论与讨论
BPNP/FFNMP的PAC模式具有如下几个特点：
①是以一个主政方和具有广泛代表性的数个利益集团组成的制度型协商机制；
②主政方国家公园局派出机构是具有强决策力和执行力的强势机构；
③影响决策的机构成员中存在政治力量强劲并以公共利益为自己组织利益的ENGO；
④主政方是联邦政府派出机构代表的是最广泛的公共利益(全国纳税人的利益)，而PAC机构成员有以国家权力机构身份存在的利益集团(地方政府)，代表的是区域公共利益(地方纳税人的利益)；
⑤利益集团主要在资源使用和分配上维护集团利益；
⑥机制中人人享有平等民主机会。 从PAC模式的管治模型中可以发现：
(1)PAC模式具有强有力的主政方，同时存在政治力量强劲且以公共利益为组织利益的ENGO，突破了传统的合作型管治模式可能存在的集体利己主义倾向；
(2)PAC模式具有外部有效性，能代表国家公园向其他实体尽可能地争取更多的资源；
(3)PAC管治模式具有内部有效性，分别体现在：
①PAC模式对公共资源实体的公共利益维护能力；
②PAC模式具有一定形式的领导权；
③PAC模式中各利益集团能有效地节制主政方，从而控制主政方的权力的膨胀。
综上所述，PAC管治模式实现了管治的核心理念，即相关利益单位的互动和达成共识。因此，PAC模式是值得我国学习的国家公园资源管理模式。
PAC模式是加拿大国家公园的资源管理方面成功的案例，但这种模式的成功是与加拿大的政治经济条件和民众的民主意识不可分割的。PAC模式经验对于我国的国家风景名胜区系统和其他保护区类系统的建设具有重要借鉴意义，但我国与加拿大的政治经济体制和社会发展程度迥异，PAC模式的借鉴应因地制宜，因时制宜。PAC模式的精髓是在保证公园主政方的资源处置权的控制地位的前提下，设立权力的制约机制，一方面这种机制起制约权力的作用，另一方面这种机制亦能起到帮助主政方的作用。PAC模式的设定条件是主政方为中央垂直管理机构，制约方为地方机构和不同层次和利益诉求的NGO。
我国现阶段采用的是属地管理型的机制，如果借鉴类似于PAC模式的公园咨询委员会权力制约机制时，应该主要吸收不同层次和不同利益诉求的NGO，特别是以保护资源和环境为宗旨的ENGO。
[责任编辑：吴巧红；责任校对：王玉洁]