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摘要：市郊铁路的建设对于疏解非首都核心功能和推进京津冀协同发展具有很好的支撑作用，社会效益显著。本文从分析现有市郊铁路投融资组织架构方面的问题入手，结合市郊铁路项目自身特点提出以投资公司为主体的“1+N”统筹模式：通过投资公司和项目公司两级主体理顺项目投资、建设和运营的组织关系，同时强调土地综合开发在项目效益回补方面发挥的作用，部分替代原先以财政补贴为主的方式。
关键词：市郊铁路 投融资 组织架构
一、引言
市郊铁路具有快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的特点，有利于优化改善区域交通出行结构、促进区域经济发展和大气环境改善，社会经济效益十分显著。具体到北京而言，市郊铁路的建设对于疏解非首都核心功能和推进京津冀协同发展都具有很好的支撑作用，能够为疏解后的新区域交通提供有力保障。
目前国内市郊铁路运营管理多采用国铁代管模式，运营亏损主要依靠财政补贴，随着城市通勤需求的日益增长，该模式存在的问题也逐渐显现。随着《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》和相关配套政策的发布，地方政府也开始探索通过土地综合开发等多元化方式弥补市郊铁路建设运营的资金缺口。在破解市郊铁路项目投融资难题方面，在现行政策框架下，探索一种更符合市郊铁路项目自身特点的投融资组织架构是理顺后续问题的关键一环。
二、现有市郊铁路投融资组织架构分析
考虑目前北京市市郊铁路开行情况，主要体现为如下两种组织模式：
（一）合作模式
北京铁路局充分挖掘既有铁路运输潜力，与地方政府协调合作开行区段市郊列车，通过政府购买服务，以财政补贴或其他形式对开行成本进行适度补偿。该模式组织关系如图1所示：
在上述合作模式框架下，通常铁路线路和客运设施的改造、补强、维护等工作由铁路局负责，站前广场、地方交通接驳设施的改造完善等工作由地方政府负责；另外，对于线路开行的运营损失，可通过政府补贴、冠名赞助等方式进行部分弥补。
2015年，北京铁路局按照京津冀协同发展战略部署和交通一体化总体要求，以上述模式框架为基础积极与各级地方政府协调合作，拓展了市郊列车开行范围：利用津蓟线开行了天津北—宝坻—蓟县、利用京哈线开行北京东—燕郊—蓟县、利用京津城际延伸线开行北京南—于家堡、天津—于家堡等数条市郊铁路线路。
从实际开行情况来看，需要关注如下问题：
一是合作模式较为松散，地方政府的支持和配合力度在很大程度上影响线路开行效果。例如，天津市与北京铁路局积极对接天津北—宝坻—蓟县市郊列车开行意向，对蓟县、宝坻和天津北站站前广场及交通接驳设施进行完善，并由市财政给予财政补贴1.15亿元/年。而对于北京东—燕郊—蓟县市郊线路，一方面北京东公交接驳条件较差，难以吸引客流；另一方面北京市和河北廊坊市没有给予运营补贴，使得线路运营亏损较为明显，势必影响线路长期运行效果。
二是对既有线路设施条件和可达性要求较高。市郊线路的开行主要利用既有线路和设施，通过挖掘运输潜力增开部分车次，若所需新建联络线或改造线路所占比重过大，势必会对项目推进形成一定障碍。
三是未形成独立项目主体，无法开展项目融资。从目前开行的市郊线路来看，除个别线路取得部分政府补贴外，剩余运营外收入主要为冠名费，受该模式组织方式限制，可独立采用的融资手段有限，无法开展有效的项目融资。
四是客票发售及检票采用铁路实名制票务系统，对区域通勤客流而言便捷性不足。
（二）项目公司模式
由北京市基础设施投资有限公司（简称“京投公司”）与北京铁路局共同投资组建项目公司（北京城市铁路投资发展有限公司），负责独立项目（北京S2线）的建设和运营；双方可采用现金或非现金资产的方式进行出资，根据各自投资比例及综合协商确定股权比例，后期项目运营管理委托北京铁路局负责。该模式组织关系如图2所示：
该模式暂时集中体现为北京市郊铁路S2线。北京市基础设施投资有限公司、北京铁路局作为北京市政府和原铁道部的出资人代表共同投资组建北京城市铁路投资发展有限公司，各占公司50%股份。根据部、市会议及文件精神，S2线建设管理和运营组织由公司委托北京铁路局承担。2011年7月，S2线调整为公交化运营模式，实行一卡通刷卡和纸质定额客票两种购票方式。
对合资模式而言，特点和问题也较为鲜明：
一是线路运营极度依赖政府财政补贴，在补贴不足的情况下亏损情况较为严重。自2011年纳入北京市轨道交通体系以来，S2线运营定位从“旅游客运”调整为“地区通勤”，以满足北京市北部远郊区县市民出行公交化的需求。根据2015年公司经营数据，该线路运营收入远低于实际运营成本，造成亏损严重。
二是组织模式独立性较强，不利于整体性统筹。目前由京投公司和北京铁路局出资成立的北京城市铁路投资发展有限公司仅负责S2线的建设运营管理工作，北京铁路局与市政府仍需针对其他线路规划和开行条件进行再次协商，没有形成独立的、专门性的管理机构对合作进行统筹，在一定程度上会影响对市郊线路的统筹规划，降低双方的合作效率。
三是产权结构交织，责权利划分较为模糊。项目公司由北京铁路局和北京市政府（由京投公司代表）合资组建的，双方共同出资所形成的资产主要是既有线路的更新改造、新线建设和运营车辆等三大部分。而线路资产由于涉及到“路权开放”、“共轨共用”等问题，很难建立一套比较清晰的规则来界定双方的责权利，使得在一些问题上双方意见存在分歧，进而使得项目公司并不能成为真正的市场主体。 四是信息不对称引发合作障碍，降低管理效率。市郊铁路的委托运营模式会由于信息不对称而产生大量的“委托—代理”问题。这些问题在地方政府缺少话语权的情况下，往往进一步恶化。这样，一方面不利于保障作为委托方的地方政府的权益，另一方面，也可能降低地方政府履约的主动性和积极性，进而给双方的持续合作造成障碍。尽管这些问题目前仍可以或可能在更高的行政层级得到一定程度的解决，但显然管理效率较低。
三、新型市郊铁路投融资组织架构建立
综合考虑现有市郊铁路投融资组织架构的特点和存在的问题，提出以投资公司为主体的“1+N”统筹模式：分为投资主体“1”和项目主体“N”两个层面。京投公司和北京铁路局作为主投资方，以现金出资、非现金资产转让或其他方式，适时对北京城市铁路投资发展有限公司进行增资；北京城市铁路投资发展有限公司作为市郊铁路投资主体，以具体线路为对象，成立项目公司，统筹推进线路的投资、建设、运营及资源综合开发。
（一）组织架构关系
“1+N”统筹模式在组织关系上划分为两级主体，在职能上分别有所侧重。其组织架构关系如图3所示：
投资主体：统筹规划及市场化运作。北京城市铁路投资发展有限公司作为市郊铁路的投资主体，主要侧重于研究市郊铁路发展规划，确定具体项目建设时序，开展项目前期研究、报批立项，制订项目投融资方案和债务性资金筹措。通过市场化运作，既能够充分考虑客流需求，科学安排建设时序和节奏，还能够充分发挥规模效应，降低建设及融资成本。
项目主体：负责独立项目的投资、建设及运营。以具体项目为依托，由投资主体（北京城市铁路投资发展有限公司）作为发起人，吸收社会上的各意向公司、铁路沿线各地方政府、沿线受益的企业及旅游景区、项目参建单位等投资入股，组建项目公司，具体负责线路的投资建设以及资源综合开发，各方共享收益、共担风险。
（二）组织模式特点
一是运营主体选择灵活：结合项目具体情况，可委托北京铁路局运营管理，也可在条件成熟的情况下选择其他专业公司运营管理。
二是有利于吸引社会资本或第三方：原则上，项目建设投资考虑通过沿线土地综合开发收益实现平衡；可借助有实力、有经验的大型开发企业，通过土地综合开发纳入项目整体投融资框架。
三是适应性强：如以旅游为主、通勤为辅的北京东至古北水镇市郊铁路，以及解决通州新城通勤客流的市郊铁路等，均可适用于上述模式。
（三）外部支撑条件
作为项目的投资主体，北京城市铁路投资发展有限公司应积极探索创新投融资模式，综合采用银行贷款、企业债券、票据融资、保险资金、基金等多种融资方式增加项目的外部资金来源。同时，为解决项目建设和运营初期资金压力较大的问题，投资主体应积极争取政府资金补助、补贴和其他方面的政策支持，并对广告、赞助和物业经营等方面进行统筹管理。
作为实现资金平衡的重要一环，土地综合开发的作用不容忽视。北京城市铁路投资发展有限公司应根据项目整体运营情况，商地方政府确定沿线土地综合开发的整体规模，并负责对综合开发用地进行一级开发。通过土地作价出资、带条件招拍挂等方式授予项目公司综合开发用地的使用权，并结合项目整体实施进度，指导项目公司分期分批实施土地综合开发，实现对项目建设运营所需资金的有效回补。
四、问题及思考
本文从分析现有市郊铁路投融资组织架构方面的问题入手，结合市郊铁路项目自身特点提出以投资公司为主体的“1+N”统筹模式的初步构想，以期为类似项目投融资组织结构的确定提供一些有益思路。就上述组织构架而言，尚有几方面问题值得关注和思考。
第一，土地综合开发作为市郊铁路项目效益回补的重要手段，在整体融资结构中起着举足轻重的作用。而在国家目前的土地政策框架下，只有列入《划拨用地目录》的用地才能采取划拨方式，用于经营性开发的土地必须采取公开招拍挂的方式进行出让。因此，在土地使用权获取方面，还应该进行更为详细的制度设计。
第二，在运营主体的选择方面，应根据项目既有线路的更新改造和新线建设的区段比例，以及其他相关因素，选择合适的运营主体。对于既有线占比较大，同时开行其他车次较多的线路，由铁路局代管是较为合理的。
第三，应以投资主体作为项目发起人，履行项目报批、前期资本金筹集等相关工作；但可结合项目特点，甄选投资额度大、客流相对稳定、盈利预期较好的优质项目推介给社会资本和公众，并在引入社会资本的条件和具体形式方面进行更为深入的研究。
参考文献：
[1]国务院.关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见（国发[2013]33号）[EB/OL].http：//www.
gov.cn/zwgk/2013-08/19/content_2469759.htm，2013
[2]国家发改委.关于当前更好发挥交通运输支撑引领经济社会发展作用的意见（发改基础[2015]969号）[EB/OL].http：//www.sdpc.gov.cn/gzdt/
201505/t20150527_693742.html，2015
[3]郑猛，茹祥辉.北京市郊铁路发展初探[J]. 城市交通，2014（6）：37—44
[4]康学东.城际铁路筹融资模式分析研究[J]. 铁道工程学报，2013（8）：121—125
[5]丁学锋，杨丽娟，付昌友.市郊铁路融资与运营管理模式的探讨[J]. 高速铁路技术，2014（2）：91—94
[6]李连成，陈晓博，吴文化.上海金山市郊铁路发展中的问题与启示[J].综合运输， （4）：25—28
[7]甄小燕，臧文义.我国市郊铁路投融资模式选择[J]. 综合运输，2015（4）：59—63
（郝震冬，1985年生，山西万荣人，中铁第五勘察设计院集团有限公司工程师。研究方向：工程管理、工程经济）
关键词：市郊铁路 投融资 组织架构
一、引言
市郊铁路具有快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的特点，有利于优化改善区域交通出行结构、促进区域经济发展和大气环境改善，社会经济效益十分显著。具体到北京而言，市郊铁路的建设对于疏解非首都核心功能和推进京津冀协同发展都具有很好的支撑作用，能够为疏解后的新区域交通提供有力保障。
目前国内市郊铁路运营管理多采用国铁代管模式，运营亏损主要依靠财政补贴，随着城市通勤需求的日益增长，该模式存在的问题也逐渐显现。随着《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》和相关配套政策的发布，地方政府也开始探索通过土地综合开发等多元化方式弥补市郊铁路建设运营的资金缺口。在破解市郊铁路项目投融资难题方面，在现行政策框架下，探索一种更符合市郊铁路项目自身特点的投融资组织架构是理顺后续问题的关键一环。
二、现有市郊铁路投融资组织架构分析
考虑目前北京市市郊铁路开行情况，主要体现为如下两种组织模式：
（一）合作模式
北京铁路局充分挖掘既有铁路运输潜力，与地方政府协调合作开行区段市郊列车，通过政府购买服务，以财政补贴或其他形式对开行成本进行适度补偿。该模式组织关系如图1所示：
在上述合作模式框架下，通常铁路线路和客运设施的改造、补强、维护等工作由铁路局负责，站前广场、地方交通接驳设施的改造完善等工作由地方政府负责；另外，对于线路开行的运营损失，可通过政府补贴、冠名赞助等方式进行部分弥补。
2015年，北京铁路局按照京津冀协同发展战略部署和交通一体化总体要求，以上述模式框架为基础积极与各级地方政府协调合作，拓展了市郊列车开行范围：利用津蓟线开行了天津北—宝坻—蓟县、利用京哈线开行北京东—燕郊—蓟县、利用京津城际延伸线开行北京南—于家堡、天津—于家堡等数条市郊铁路线路。
从实际开行情况来看，需要关注如下问题：
一是合作模式较为松散，地方政府的支持和配合力度在很大程度上影响线路开行效果。例如，天津市与北京铁路局积极对接天津北—宝坻—蓟县市郊列车开行意向，对蓟县、宝坻和天津北站站前广场及交通接驳设施进行完善，并由市财政给予财政补贴1.15亿元/年。而对于北京东—燕郊—蓟县市郊线路，一方面北京东公交接驳条件较差，难以吸引客流；另一方面北京市和河北廊坊市没有给予运营补贴，使得线路运营亏损较为明显，势必影响线路长期运行效果。
二是对既有线路设施条件和可达性要求较高。市郊线路的开行主要利用既有线路和设施，通过挖掘运输潜力增开部分车次，若所需新建联络线或改造线路所占比重过大，势必会对项目推进形成一定障碍。
三是未形成独立项目主体，无法开展项目融资。从目前开行的市郊线路来看，除个别线路取得部分政府补贴外，剩余运营外收入主要为冠名费，受该模式组织方式限制，可独立采用的融资手段有限，无法开展有效的项目融资。
四是客票发售及检票采用铁路实名制票务系统，对区域通勤客流而言便捷性不足。
（二）项目公司模式
由北京市基础设施投资有限公司（简称“京投公司”）与北京铁路局共同投资组建项目公司（北京城市铁路投资发展有限公司），负责独立项目（北京S2线）的建设和运营；双方可采用现金或非现金资产的方式进行出资，根据各自投资比例及综合协商确定股权比例，后期项目运营管理委托北京铁路局负责。该模式组织关系如图2所示：
该模式暂时集中体现为北京市郊铁路S2线。北京市基础设施投资有限公司、北京铁路局作为北京市政府和原铁道部的出资人代表共同投资组建北京城市铁路投资发展有限公司，各占公司50%股份。根据部、市会议及文件精神，S2线建设管理和运营组织由公司委托北京铁路局承担。2011年7月，S2线调整为公交化运营模式，实行一卡通刷卡和纸质定额客票两种购票方式。
对合资模式而言，特点和问题也较为鲜明：
一是线路运营极度依赖政府财政补贴，在补贴不足的情况下亏损情况较为严重。自2011年纳入北京市轨道交通体系以来，S2线运营定位从“旅游客运”调整为“地区通勤”，以满足北京市北部远郊区县市民出行公交化的需求。根据2015年公司经营数据，该线路运营收入远低于实际运营成本，造成亏损严重。
二是组织模式独立性较强，不利于整体性统筹。目前由京投公司和北京铁路局出资成立的北京城市铁路投资发展有限公司仅负责S2线的建设运营管理工作，北京铁路局与市政府仍需针对其他线路规划和开行条件进行再次协商，没有形成独立的、专门性的管理机构对合作进行统筹，在一定程度上会影响对市郊线路的统筹规划，降低双方的合作效率。
三是产权结构交织，责权利划分较为模糊。项目公司由北京铁路局和北京市政府（由京投公司代表）合资组建的，双方共同出资所形成的资产主要是既有线路的更新改造、新线建设和运营车辆等三大部分。而线路资产由于涉及到“路权开放”、“共轨共用”等问题，很难建立一套比较清晰的规则来界定双方的责权利，使得在一些问题上双方意见存在分歧，进而使得项目公司并不能成为真正的市场主体。 四是信息不对称引发合作障碍，降低管理效率。市郊铁路的委托运营模式会由于信息不对称而产生大量的“委托—代理”问题。这些问题在地方政府缺少话语权的情况下，往往进一步恶化。这样，一方面不利于保障作为委托方的地方政府的权益，另一方面，也可能降低地方政府履约的主动性和积极性，进而给双方的持续合作造成障碍。尽管这些问题目前仍可以或可能在更高的行政层级得到一定程度的解决，但显然管理效率较低。
三、新型市郊铁路投融资组织架构建立
综合考虑现有市郊铁路投融资组织架构的特点和存在的问题，提出以投资公司为主体的“1+N”统筹模式：分为投资主体“1”和项目主体“N”两个层面。京投公司和北京铁路局作为主投资方，以现金出资、非现金资产转让或其他方式，适时对北京城市铁路投资发展有限公司进行增资；北京城市铁路投资发展有限公司作为市郊铁路投资主体，以具体线路为对象，成立项目公司，统筹推进线路的投资、建设、运营及资源综合开发。
（一）组织架构关系
“1+N”统筹模式在组织关系上划分为两级主体，在职能上分别有所侧重。其组织架构关系如图3所示：
投资主体：统筹规划及市场化运作。北京城市铁路投资发展有限公司作为市郊铁路的投资主体，主要侧重于研究市郊铁路发展规划，确定具体项目建设时序，开展项目前期研究、报批立项，制订项目投融资方案和债务性资金筹措。通过市场化运作，既能够充分考虑客流需求，科学安排建设时序和节奏，还能够充分发挥规模效应，降低建设及融资成本。
项目主体：负责独立项目的投资、建设及运营。以具体项目为依托，由投资主体（北京城市铁路投资发展有限公司）作为发起人，吸收社会上的各意向公司、铁路沿线各地方政府、沿线受益的企业及旅游景区、项目参建单位等投资入股，组建项目公司，具体负责线路的投资建设以及资源综合开发，各方共享收益、共担风险。
（二）组织模式特点
一是运营主体选择灵活：结合项目具体情况，可委托北京铁路局运营管理，也可在条件成熟的情况下选择其他专业公司运营管理。
二是有利于吸引社会资本或第三方：原则上，项目建设投资考虑通过沿线土地综合开发收益实现平衡；可借助有实力、有经验的大型开发企业，通过土地综合开发纳入项目整体投融资框架。
三是适应性强：如以旅游为主、通勤为辅的北京东至古北水镇市郊铁路，以及解决通州新城通勤客流的市郊铁路等，均可适用于上述模式。
（三）外部支撑条件
作为项目的投资主体，北京城市铁路投资发展有限公司应积极探索创新投融资模式，综合采用银行贷款、企业债券、票据融资、保险资金、基金等多种融资方式增加项目的外部资金来源。同时，为解决项目建设和运营初期资金压力较大的问题，投资主体应积极争取政府资金补助、补贴和其他方面的政策支持，并对广告、赞助和物业经营等方面进行统筹管理。
作为实现资金平衡的重要一环，土地综合开发的作用不容忽视。北京城市铁路投资发展有限公司应根据项目整体运营情况，商地方政府确定沿线土地综合开发的整体规模，并负责对综合开发用地进行一级开发。通过土地作价出资、带条件招拍挂等方式授予项目公司综合开发用地的使用权，并结合项目整体实施进度，指导项目公司分期分批实施土地综合开发，实现对项目建设运营所需资金的有效回补。
四、问题及思考
本文从分析现有市郊铁路投融资组织架构方面的问题入手，结合市郊铁路项目自身特点提出以投资公司为主体的“1+N”统筹模式的初步构想，以期为类似项目投融资组织结构的确定提供一些有益思路。就上述组织构架而言，尚有几方面问题值得关注和思考。
第一，土地综合开发作为市郊铁路项目效益回补的重要手段，在整体融资结构中起着举足轻重的作用。而在国家目前的土地政策框架下，只有列入《划拨用地目录》的用地才能采取划拨方式，用于经营性开发的土地必须采取公开招拍挂的方式进行出让。因此，在土地使用权获取方面，还应该进行更为详细的制度设计。
第二，在运营主体的选择方面，应根据项目既有线路的更新改造和新线建设的区段比例，以及其他相关因素，选择合适的运营主体。对于既有线占比较大，同时开行其他车次较多的线路，由铁路局代管是较为合理的。
第三，应以投资主体作为项目发起人，履行项目报批、前期资本金筹集等相关工作；但可结合项目特点，甄选投资额度大、客流相对稳定、盈利预期较好的优质项目推介给社会资本和公众，并在引入社会资本的条件和具体形式方面进行更为深入的研究。
参考文献：
[1]国务院.关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见（国发[2013]33号）[EB/OL].http：//www.
gov.cn/zwgk/2013-08/19/content_2469759.htm，2013
[2]国家发改委.关于当前更好发挥交通运输支撑引领经济社会发展作用的意见（发改基础[2015]969号）[EB/OL].http：//www.sdpc.gov.cn/gzdt/
201505/t20150527_693742.html，2015
[3]郑猛，茹祥辉.北京市郊铁路发展初探[J]. 城市交通，2014（6）：37—44
[4]康学东.城际铁路筹融资模式分析研究[J]. 铁道工程学报，2013（8）：121—125
[5]丁学锋，杨丽娟，付昌友.市郊铁路融资与运营管理模式的探讨[J]. 高速铁路技术，2014（2）：91—94
[6]李连成，陈晓博，吴文化.上海金山市郊铁路发展中的问题与启示[J].综合运输， （4）：25—28
[7]甄小燕，臧文义.我国市郊铁路投融资模式选择[J]. 综合运输，2015（4）：59—63
（郝震冬，1985年生，山西万荣人，中铁第五勘察设计院集团有限公司工程师。研究方向：工程管理、工程经济）