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摘要：王桥村用水方式的历史转变使得我们清楚地看到，农村基层组织逐步地退出了乡村水利的供给、组织与协调工作，与此同时也呈现出村庄水利日益严重的危机。要解决这个困境不仅要加强水利基础设施的建设，更亟须我们在水利建设和维护中使集体强力回归，加强基层组织的建设。我们在以往的水利建設中对水利的社会组织基础是有所忽略的，而这正是今后水利建设中必须加强的。王桥村基层组织的现状不能适应乡村水利发展需求，要找回水利中的集体，加强农村的党组织建设，实现党组织在基层工作中的全面指导和领导，此外还要恢复村民小组长，同时加强上级财政的转移支付。
关键词：乡村水利；解困；组织合作；基层组织回归
中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1008－7168(2011)05－0075－06
2010年发生在西南地区的大范围干旱，使得我们对当前乡村水利建设情况极为担忧，同时也开始反思自改革开放以来我国水利体制的改革过程。本次的水利困境有天灾的成分，但是基层组织如果及时组织解决问题并维护好已有的基础水利设施，则可以最低程度地降低本次大旱的损失。笔者2010年在荆门对农村水利进行调查后得出，乡村基层组织已经基本从水利的供给与组织协调工作中退出。通过所调查的王桥村改革开放以来用水方式的历史回顾，我们发现要重建乡村水利并解决当前水利的困境必须要有基层组织的回归。如果将基层组织建设放在乡村水利困境的视野下，我们就应更加重视基层组织建设并尽快行动。在本文中，笔者所讲的基层组织主要是指村级党支部和村民委员会组织。
一、村庄概况及其水利情况
(一)村庄简介
王桥村位于拾桥镇中心的东北方向，全村共有2800多人，共668户。总耕地面积为6300亩，人均耕地2亩有余。现有土地当中的绝大部分是水田，只有不足100亩的旱地。根据乡镇水利站的统计资料显示，2002年前后，王桥村共有堰塘86口，共计4.8万方。泉井村共有堰塘101口，共计4.8万方。根据调查得知，合并后的王桥村目前共有堰塘300余口。按照以往堰塘大小的平均数值计算，新增堰塘容量5万方左右。现在打井灌溉的现象非常普遍，村干部估计，目前王桥村共有灌溉用水井50余口。村干部也知道，村民当中打井的人越来越多了，但是他也没办法，这也许就是调查中我昕到的“新井田制”的含义了。
(二)王桥村的用水环境介绍
依笔者看来，王桥村周边的农用水资源还是优良的，可以获取的水资源比较充裕。王桥村北有杨场水库、漳河水库干渠支渠，南有拾桥泵站，西有桥河港，东南有红土港。
杨场水库是小(一)型水库，设计灌溉面积为1.2万亩，实际灌溉面积为0.5万亩。王桥村正好处于杨场水库下流可以自流灌溉的灌区范围内，村内的十四组、九组、十二组、十三组、十一组、十五组都有联结水库主渠道的支渠。拾桥泵站位于村庄南边的桥河岸边，设计灌溉面积为0.65万亩，实际灌溉面积为0.65万亩。2005年水利部门投入财政资金14.17万元维修了一座泵房和一套机组设备，在原灌溉面积的基础上增加了2000亩的灌溉能力。村内一半稍多的小组都建有2级泵站，但是如今基台和橡胶管已经毁坏。此类设施被废弃的原因大多不是不能用，而是没有人愿意组织大家出钱出力对设备和基台进行维修。大量的渠道被废置和破坏了，农民用水都是自己顾自己，堰塘和水井明显增多。与此同时，农民的用水成本也不断提高。
王桥村周边水资源基础不错，但是现实令人担忧。这些水利设施本可以顺利地衔接起来并保持渠道的通畅，但王桥村在我们的访谈过程中一直强调其用水困难的情况。现在虽然周边有水源，但是村民都是各自搞各自的，或者挖堰塘，或者打井，其用水成本是集体时期的2～3倍。如此看来村民们一直强调的用水困难是真实存在的。
二、基层组织水利组织功能的式微：村庄用水方式的历史转换的折射
从上面论述可知，王桥村的周围可用水源是相当丰富的，村子所有小组都可以被现有的仍可使用的水利设施的灌溉区域所覆盖，但是悖谬的是，每到一个村民小组去调查的时候，村民都说“我们小组用水条件是最差的，全村最差”。为了更好地认识王桥村现存的水利困境，我们必须了解建国以来王桥村曾经存在的主导性的用水方式，这样我们就可以对该村当前的用水方式有更加全面和深刻的把握。笔者将以农田水利的供给主体和使用水资源的组织单位为分类标准，对改革开放以来王桥村的农田用水供给方式进行梳理：
(一)国家供给、国家组织模式
这一模式是伴随着国家农业合作化运动开始的。政社合一的人民公社体制在实践中证明了自己的强大力量和优势。全盘考虑、规划设计、整体推进和配套跟进的水利设施建设与水利资源的计划性配置都是从县人民委员会到生产队这样的一体化行政系统组织实施的。这个时候的农田用水不需要使用者交钱，而且也将水利事业纳入了国家的计划经济体系，并将粮食生产作为了一段时期内的战略安全工作。以上体现了国家供给的特色，那么从需求的组织层面看又如何呢?因为那个时候的基础生产单位是生产队，其用水需求是逐层上报的。由于土地和生产的集体所有制性质，用水组织也是由国家来组织的。
王桥村周边的水利工程单位都是在这一时期建设并投入使用的。当时的王桥村是一个生产大队，村组内的8个2级泵站及其配套渠道都是在生产大队书记的带领下建设的。村里的老人们都说，这一时期的用水矛盾是最少的，水足够使用。当然，这一阶段也出现了水资源的大量浪费，同时一些水利设施的布局和使用并没有考虑太多的经济因素。
(二)国家供给、基层组织自组织模式
1978年开始，拾桥人民公社改制为拾桥镇人民政府，公社原管辖范围内的生产队也先后实行家庭联产承包责任制。这一时期农田用水的供给仍是由国家负责，农田用水设施的维护、水资源的管理和调配仍是由水利工程单位和水利管理部门共同进行的。
从使用水源的组织单位看，这一阶段的基本组织单位是村社自治组织。基层党组织开始从水利的组织角色中脱离，尽管此时的村支书每年都要协调村庄生产用水，但是从整体上看，对村庄具体事务的参与是日益减少了，其作用主要体现在政治方向的把握和思想领导上。具体的事务则是村委会来组织的，村干部和小组长在此时期发挥了重要作用。这个时期明显地体现了家庭联产承包责任制统分结合的双层经营体制，其分的方面在于农田经营权已经下放给各个农户，农户可以自主地安排农田的种植作物、种类和面积，在农业生产上有不小的自由决定权。同样，这一时期也体现了统的方面，即村委会对农户征收共同生产费、村提留并组织农户进行“两工”9等工作。农户生产用水的费用从村委会征收的共同生产费和村提留中支出。这个时期，漳河水库是王桥村最 重要的用水供给来源。每年春播之前，村支书都要到漳河干渠杨场管理段去开会，上报用水量和用水时间，以便管理段可以给多个村庄排出用水的次序。
(三)市场供给、基层组织自组织模式
在上一个阶段的后期，水利供给方的运行就遇到了严重的危机。造成這种情况，原因是水价偏低，加上政府承诺的经费不能及时到位，同时党支部、村委会不能及时收取水费形成大量的水利债务等，农田用水的国家供给模式困难重重，无以为继。村委会原有的如收税、收费、组织义务工等权威性的职能逐渐消失，同时服务性职能如统计作物面积、宣传上级政策等开始成为其工作职能的主要体现。
税费改革的同时，国家也酝酿了水利管理体制改革。2002年国务院体制改革办公室印发了《水利工程管理体制改革实施意见》，水利体制改革全面开始。2003年荆门市依据上级文件的意见和精神制定了《荆门市农业灌溉管理改革试行意见》。其核心思想是：农业用水应当进一步商品化、农业灌溉要走市场化道路。经过这场改革，拾桥镇的水利工程单位由企业管理型事业单位变成了自负盈亏的准企业单位；水资源由准公共品变成了商品；税费征收成为一种纯粹的市场经营行为。
改革之后，农田用水的供给者是水库、泵站等水利工程的承包人，这种供给性质的转变使得承包人以最小的水利供给成本和最高的水利经营收益为目标。从组织方看，这一阶段仍有集体组织收取水费的情况，但是这个集体下降到了村民小组一级。村民小组内10多户到30多户的规模降低了集体收取费用的难度，也最大程度上抹平了农户之间农田用水量的差异。当然，这个时候也有村出面组织用水的，但是这样的情况很少见，一般是在遇到比较明显的旱情时才在全村范围内组织收费和调水。这一模式随着2005年底村民小组长的撤销而宣告退出。
(四)市场供给、农户自组织模式
由于税费改革之后取消了两工、禁止征收村庄共同生产费用和村提留，所以以往模式中强制性的水费征收办法是无法行通的，如果要维持的话，只能依靠农户的主动和自愿。原本每年还组织的渠道维修和养护工作也终止了，因为中央政策已经深入人心，村干部的动员是无力的，村两委对于村庄的治理能力很弱。这种治理的弱化是基层资金空虚和人员消减的共同后果。各种税费取消后，村庄进行了合并，小组也进行了合并，村干部的补贴则来自上级财政的转移支付。合并小组和村庄其本意是减轻农民负担，但是从实际效果来看，农民负担可能轻了，但是农民们办事不方便了。社会流动的加快，加上基层党组织工作的涣散，村级党支部的作用日益式微。村民们对于村庄中党员的评价不高，党员也对自己的身份和责任意识模糊。
由于农户田地都是“插花田”，地块的位置、保水性和地势的差异导致农户之间的利益难以协调。村民要达成自发的合作相当困难，需要很严格的前提条件。基于上述各个方面的原因，这一阶段农田用水的供给方仍然是水利工程的承包人，而需求方则成为了分散的个体农户或个别农户之间的联合。
王桥村用水模式的历史发展显示，用水供给方从国家供给到市场供给，用水方也从村社集体到村民个人。我们由此看到基层组织逐步地从用水的供给与组织方中淡出了。供需双方的个体化，使得彼此的交易成本急剧升高，以往建立的合作与信任关系也破裂了。在王桥村前两个阶段的用水方式上，上级和基层党组织和政府发挥了重要的作用，但是到后来基层党组织的作用就没能体现，同时乡村水利的困境也越发突出。原本的组织间的合作状态已经无法再继续维持，村庄内的基层组织逐步从水利供求中退出，最后只剩下市场化供水单位和需要水利灌溉的个体农民。
三、从合作到断裂：基层组织退出水利供求的历史演进
纵观王桥村建国以来存在的四种用水方式，我们发现用水的健康进行是需要组织间融洽的合作的(这里讲的组织主要包括基层政府及其水利管理部门、水利工程管理单位和用水的村社)。通过王桥用水方式的历史演变，我们可以看到组织间的合作是逐渐断裂的。从最初的组织间各方的通力合作到最后的某一组织单方面的期望合作，从一个层面上说明了王桥村用水困难的成因。下面我们分阶段具体讨论组织合作在各个阶段的形成以及变化：
(一)国家供给、国家组织模式：组织问的紧密合作
这一阶段我国农村实行的是人民公社这种政社合一的制度，它最显著的特征就在于，村社也是国家政权的一级单位，是政权体系中的最基层。当时的水利建设和水利事业都是举国体制，很明显地带有全民所有制的性质。当时基层政府及其需要用水的村社在行政上是上下级的隶属关系，乡镇政府就是人民公社，而同时水利工程管理单位也是政府水利部门，即人民公社直接管辖的工程单位。这个时候农田用水是不需要农民掏钱的，因为实行的是集体生产。在这样的背景下，基层政府及其水利管理部门、用水的村社和水利工程管理单位都受政府农业生产计划的统一协调，农用水资源也是统一调配，所以这个时候组织间的合作很紧密。这种合作带有明显的政治色彩，也是国家行政权力协调的结果。正是这种合作给农业生产用水带来了便利，也保证了粮食的增收。
(二)国家供给、基层组织自组织模式：组织间合作开始松散
十一届三中全会后，我国农村开始实行“统分结合，双层经营”的家庭联产承包责任制。人民公社体制下国家供给和国家组织的用水方式开始解体，人民公社被撤销，代之而起的是乡镇人民政府。原来归公社管理的水利工程管理单位现在则由乡镇水利站统一管理。水利工程管理单位管辖权的变更并没有带来其自身性质的变化，水库、泵站等仍属于国有事业单位，其工作人员由国家财政供养。家庭联产承包中的“统”包含农田水利，这个是由国家供给的，但是用水方则成为了村民自治组织。通过“分”，集体土地分给了各家各户自己经营，但是农田用水却由村级基层组织按照农户家土地亩数统一征收水费。这个时候，农田用水必须由农民出钱，农田水利开始了货币化运作的过程。
发展到这一阶段，基层政府及其水利管理部门已经从上一阶段的三方合作中慢慢淡出。政府对于水利管理单位的行政干预和指导较上一个阶段明显减少。而作为用水方的村社和水利工程管理单位之间的接触变多了。尽管基层政府还是会在个别的时候要求水利工程管理单位放“政治水”、“稳定水”(为了保持农村稳定，在农民上访或是争抢水的时候由政府出面协调，从水利工程单位放出的农田用水)，但是水利工程单位已经类似于社会财富的生产企业。因为在家庭联产承包责任制的实践中，我们对“分”强调的多，而对“统”强调的少，所以个体化的用水方式在这一阶段开始出现了。政府对水利工程管理单位的投资也经常出现不能按时到位的情况，加上20世纪90年代中后期开始的农民对税费负担的群体反映和农业生产物资价格的上涨，村级基层组织统一征收水 费交给水利工程管理单位的用水方式不再可行了。
(三)市场供给、基层组织自组织模式：组织间合作的解体
2002年开始进行农业税费改革，同时还启动了水利管理体制改革。农业税费改革的重要成果就是取消了农业税费和农村两工，并进行了合村并组。水利管理体制改革的重要方向就是：农田用水的商品化，实行水利工程单位的承包或是拍卖，以市场经济的思路完善和发展用水市场。同时也将基层的水利管理部门进行改革，对其工作人员大量裁撤，水利站由政府单位转变为社会化的水利服务中心。同样，水资源也变成了商品，水费由行政事业性收费变为经营性收费项目。税费改革取消了村级组织收取任何费用的权力，原来以共同生产费名义收取的水费不能再收了，所以村级基层组织也退出了农田用水的组织队伍。还有一个原因就是，村级基层组织没有了任何多余的资源可以组织村民进行农业基本建设，所以也就无力与水利工程管理单位进行合作。从水源地到各个村组的渠道以前是要由村组织村民来修的，但是如今行不通了。同样的村民组长被取消后，用水在村庄层面就没有了组织的载体。水利体制改革的结果是农田用水的供水者变成了水库、泵站等的承包人，而农田水利的需求方则是一家一户的农民。对于承包者来讲，“只要有人买水，哪怕是一户我也放水，我只要放水出去就行了，至于能不能到农户的田地，这我就不管了”。这是一个水库的承包者讲的。尽管这个阶段同样要面臨放“政治水”、“稳定水”的情境，但是基层政府有时候也没法跟水利工程的承包者进行协调，一般都还是通过政府拿钱来解决。
到目前为止，王桥村的用水方式就走到了市场与农户直接对接的阶段。通过对上面三个阶段的分析，我们可以清晰地看到，三个阶段的改革使得基层政府、水利管理部门、水利工程管理单位和村社基层组织(或是村组)逐步退出了原有的组织合作状态下的农田用水方式。这让我们不得不思考体制改革给农田用水供给与需求方面的组织合作机制带来的深刻影响，也使得我们反思改革本身。
四、困境重重的村庄基层组织
按照目前的形势看，当乡村社会逐步进行改革的时候，村组作为乡村内部一个基础单位的行动能力越来越弱化。村庄合并后村子的人数增加了一倍，但是小组长被取消了，村干部也减少为5人。据村干部自己讲，税费改革后自己的工作量并没有明显减轻，因为没有了小组长。与此相应的，党组织的动员力、先进性和治理能力都弱化了。村民委员会的成员尽管有多年的工作经验，但是村干部后备人选严重缺失。谈起选举，现任的村会计告诉我说，“我们这里的选举很平淡，基本上没有什么人来跟我们竞争。村民投票的时候代为投票的现象十分普遍。很多村民都不愿亲自投票，因为他们觉得这个事情并不直接涉及他们个人利益。选举当中的代替投票现象非常严重，一个人拿着10张、8张选票的事情很常见。”
这与我们在镇里了解到的情况是一致的：“很多村子都是一些大龄的村干部，年轻人没有愿意当村干部的，因为钱少杂事还多。大学生村官在这个地方也没有实行，即使实行了也不能留住人的。我们这里经济发展水平比较低，待遇也比较差，大学生怎么会留下来呢!”0镇里相关领导跟我们谈起这件事情的时候也担心，当现在的这些老干部退了之后，没有人愿意当村干部怎么办。还有与此相关的一个问题就是，如果村中没有品行端正的人来担任村干部，而“混混力量”参与竞选村干部的话，到时候的问题就严重了。村民委员会作为一个自我管理的组织，如果因为混混人物的当选而改变性质的话，我们党和政府的执政基础就变了，人民的利益就很难得到切实的保证。
上面是关于村民委员会的情况，同样的，村庄内的党组织建设也急需加强。以王桥村为例，全村共有党员51人，其中在村党员28人，不在村的党员23人。村内的党员每年都交党费，而村外的党员有的则是很多年没有交党费了。村内党员的组织生活一年有两次，即春节党员集训和“七一”建党节的集训，集训的内容由上级党组织安排，基本上是年度党的精神学习。对于村庄范围内的具体事务，基层党组织很少开会商讨。“开完会，党员们就是在一起吃饭，没什么意思。村子也连续3年没有发展党员了。”
乡村水利的困境与乡村基层组织的建设密切相关，乡村的基层组织是水利健康运转的组织基础，如果没有了这个基础，水利自上而下的链条就不能对接，更没人可以组织村庄范围内的水利配套设施。如果干部和党员不能在乡村水利的发展中做出贡献，那么一般的村民又怎么会自觉地为乡村水利做出贡献呢!乡村基层组织要加强建设，不仅要加强其工作能力，更要提升其思想境界。
五、乡村水利解困呼唤基层组织回归
王桥村用水方式的演变以及基层组织在农田水利发展中的角色变迁，给我们留下了深刻的印象：村庄用水困境的形成是与村委会和基层党支部的动员能力、工作权威和组织形象的弱化分不开的。因此乡村水利解困需要乡村基层组织的强力回归，要加强基层组织的建设。以村庄的水利困境为例，我们就足以体会到基层党组织和村委会在村庄生产和生活中的重要地位了。但是现实留给我们的是基层组织发展面临的诸多困境。
王桥村村委会自税费改革后已经基本丧失了有效动员村民进行水利设施建设和维护的能力。这种能力的丧失，不仅是税费改革后基层村组织财政空虚和乡村治理资源有限性带来的，同时也与中央惠民政策对农民权利意识的培育所致，更是市场化的水利体制改革思路带来的客观效果。小组作为一个天然的生产和生活单位具有重要的经济和社会意义，但是因为减负的原因将小组长给取消了。从当前的情况看，小组长是被取消了，却多出了不少的信息员，上级所要承担的总费用并没有减少。因此农民的负担并没有从根子上得到减轻，用水成本的提高就是一个明证。所以加强村委会建设，笔者建议恢复小组长，同时加强上级财政的转移支付。
2010年的中央“一号文件”指出，要进一步完善符合国情的农村基层治理机制。发展和完善党领导的村级民主自治机制，规范村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督程序。总结各地实践经验，因地制宜推广本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开等做法。这个方法是不错的设想，但具体实施在不少农村是比较困难的。党员的民主生活十分缺乏，一年也就有两次的集中学习，党员之间的沟通和协商缺乏制度化的保障。党组织作为我国各项建设的核心和改革事业的坚强领导力量，在乡村水利的历史上发挥过不可替代的作用，如今似乎在基层建设事业中很少见到党组织的身影，这需要我们深入反思。我们必须将农村的基层党建工作放在重要的位置上，不但要在思想上重视，更要在行动中实施。
中央尽管给了农民大量的政策补贴和优惠 措施，但是其并没有直接改变乡村治理所固有的一些问题。如果说基层组织在税费改革之后出现了在村民和上级政府要求下的倒逼，那么这种夹缝中的生存对村干部是不公平的，也是不能解决问题的。在大量资源输入村庄的情况下，由于基层组织无法进行对接，这些资源的最初设计功能都被扭曲，最后变成了麻将桌上的赌资。同时，由于基层组织治理能力的弱化，村庄内外的灰黑势力开始进入乡村治理的体系，我们在这里看到的堰塘被霸占和水库承包等都是乡土灰黑势力泛起的重要表现。这种势力的泛起实际上是与村民争夺资源，如此情境下国家的财政投入只能陷入补贴和投资的怪圈，同时基层组织却在这中输入资源下不断地丧失着自己的合法性。最终出现的是乡村治理的内卷化，即中央政府虽然不斷地将大量资源投入到乡村治理的过程中去，但是没有获得乡村治理状态的改善，反而导致大量治理资源向村庄内外灰黑势力的流失，并不断地又强化着中央政府对乡村治理的投资行为。因此，找回集体是解决水利困境的当务之急。
(一)完善乡镇水利基础设施与村庄水利输送渠道的建设
这主要是建立与完善村庄外水利到村庄的用水渠道，如果可能的话要使得水利设施的供水口可以达到每一个小组一个。我们要建立以小组为单位的集体用水模式，如果供水渠道无法达到小组，这项工作就难以展开。完善水利基础设施建设不单纯是为了让国家公权力进入乡村水利建设，同时也是为了调动村民建设水利的积极性。水利设施的建设必须要有收益村民的参与，这样才可以做到用养结合，不然的话，水利建设就是一个无底洞。
(二)恢复村民小组长的设置
村民小组长是乡村治理体系中的重要要素。村民小组长是小组范围内权威的代言人，也是协助村干部做好村庄各项工作的重要的人物。在乡村水利集体用水方式的建设中，小组长的作用是不能忽视的。小组长的重要性首先来自于人民公社时期小队长和联产承包制以来小组长作用在村民的印象中留下的重要印迹，还来自于小组是一个集生活、生产和工作于一体的自然单位。小组是村庄的基础，也是村民生活的重要单位。一个小组长一年2000元的补贴就够了，小组长可以将所有信息员的职能都担当起来。其实财政负担并不会因此增加多少，但是小组长的社会效益将是明显的。切实加强农村基层组织的建设，不仅要有制度的设计，更要给予基层组织指导和协调农村各项工作的任务，在为村民服务的过程中去重塑基层组织的治理能力和权威。乡村治理能力和权威不仅仅是对个人工作能力的要求，还要由上级给予乡村治理的权威性资源和配置型资源，并授权基层组织进行治理的多种手段，只有这样，加强基层组织建设才能落到实处。
(三)财政出资对农民进行用水补贴
中央财政和地方财政共同出资对农民进行用水补贴或者从现有的粮食直补和农资综合补贴中拿出一部分作为水费补贴。这项补贴不能直接发给农民个人，而是要交给村民小组，由小组拿这部分钱进行水利设施的养护并组织集体水利的发展。因为补贴按照土地面积来确定，所以这部分资金的数额村民会很清楚。加之，集体水利要求对水利设施进行岁修，没有岁修就会影响集体用水，所以这笔钱会在村民的监督下被透明地使用掉。其实之所以进行集体水利并对用水进行补贴就是为了平衡小组和村庄内部因为自然条件的差异而导致的用水成本的差异过大。集体用水方式最大的困境就是不同的村民的用水成本差异较大，渠道上游与下游的成本就是这样的情况。所以用水补贴很重要，他可以让村民在共同合作的基础上最大程度地降低用水成本。
关键词：乡村水利；解困；组织合作；基层组织回归
中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1008－7168(2011)05－0075－06
2010年发生在西南地区的大范围干旱，使得我们对当前乡村水利建设情况极为担忧，同时也开始反思自改革开放以来我国水利体制的改革过程。本次的水利困境有天灾的成分，但是基层组织如果及时组织解决问题并维护好已有的基础水利设施，则可以最低程度地降低本次大旱的损失。笔者2010年在荆门对农村水利进行调查后得出，乡村基层组织已经基本从水利的供给与组织协调工作中退出。通过所调查的王桥村改革开放以来用水方式的历史回顾，我们发现要重建乡村水利并解决当前水利的困境必须要有基层组织的回归。如果将基层组织建设放在乡村水利困境的视野下，我们就应更加重视基层组织建设并尽快行动。在本文中，笔者所讲的基层组织主要是指村级党支部和村民委员会组织。
一、村庄概况及其水利情况
(一)村庄简介
王桥村位于拾桥镇中心的东北方向，全村共有2800多人，共668户。总耕地面积为6300亩，人均耕地2亩有余。现有土地当中的绝大部分是水田，只有不足100亩的旱地。根据乡镇水利站的统计资料显示，2002年前后，王桥村共有堰塘86口，共计4.8万方。泉井村共有堰塘101口，共计4.8万方。根据调查得知，合并后的王桥村目前共有堰塘300余口。按照以往堰塘大小的平均数值计算，新增堰塘容量5万方左右。现在打井灌溉的现象非常普遍，村干部估计，目前王桥村共有灌溉用水井50余口。村干部也知道，村民当中打井的人越来越多了，但是他也没办法，这也许就是调查中我昕到的“新井田制”的含义了。
(二)王桥村的用水环境介绍
依笔者看来，王桥村周边的农用水资源还是优良的，可以获取的水资源比较充裕。王桥村北有杨场水库、漳河水库干渠支渠，南有拾桥泵站，西有桥河港，东南有红土港。
杨场水库是小(一)型水库，设计灌溉面积为1.2万亩，实际灌溉面积为0.5万亩。王桥村正好处于杨场水库下流可以自流灌溉的灌区范围内，村内的十四组、九组、十二组、十三组、十一组、十五组都有联结水库主渠道的支渠。拾桥泵站位于村庄南边的桥河岸边，设计灌溉面积为0.65万亩，实际灌溉面积为0.65万亩。2005年水利部门投入财政资金14.17万元维修了一座泵房和一套机组设备，在原灌溉面积的基础上增加了2000亩的灌溉能力。村内一半稍多的小组都建有2级泵站，但是如今基台和橡胶管已经毁坏。此类设施被废弃的原因大多不是不能用，而是没有人愿意组织大家出钱出力对设备和基台进行维修。大量的渠道被废置和破坏了，农民用水都是自己顾自己，堰塘和水井明显增多。与此同时，农民的用水成本也不断提高。
王桥村周边水资源基础不错，但是现实令人担忧。这些水利设施本可以顺利地衔接起来并保持渠道的通畅，但王桥村在我们的访谈过程中一直强调其用水困难的情况。现在虽然周边有水源，但是村民都是各自搞各自的，或者挖堰塘，或者打井，其用水成本是集体时期的2～3倍。如此看来村民们一直强调的用水困难是真实存在的。
二、基层组织水利组织功能的式微：村庄用水方式的历史转换的折射
从上面论述可知，王桥村的周围可用水源是相当丰富的，村子所有小组都可以被现有的仍可使用的水利设施的灌溉区域所覆盖，但是悖谬的是，每到一个村民小组去调查的时候，村民都说“我们小组用水条件是最差的，全村最差”。为了更好地认识王桥村现存的水利困境，我们必须了解建国以来王桥村曾经存在的主导性的用水方式，这样我们就可以对该村当前的用水方式有更加全面和深刻的把握。笔者将以农田水利的供给主体和使用水资源的组织单位为分类标准，对改革开放以来王桥村的农田用水供给方式进行梳理：
(一)国家供给、国家组织模式
这一模式是伴随着国家农业合作化运动开始的。政社合一的人民公社体制在实践中证明了自己的强大力量和优势。全盘考虑、规划设计、整体推进和配套跟进的水利设施建设与水利资源的计划性配置都是从县人民委员会到生产队这样的一体化行政系统组织实施的。这个时候的农田用水不需要使用者交钱，而且也将水利事业纳入了国家的计划经济体系，并将粮食生产作为了一段时期内的战略安全工作。以上体现了国家供给的特色，那么从需求的组织层面看又如何呢?因为那个时候的基础生产单位是生产队，其用水需求是逐层上报的。由于土地和生产的集体所有制性质，用水组织也是由国家来组织的。
王桥村周边的水利工程单位都是在这一时期建设并投入使用的。当时的王桥村是一个生产大队，村组内的8个2级泵站及其配套渠道都是在生产大队书记的带领下建设的。村里的老人们都说，这一时期的用水矛盾是最少的，水足够使用。当然，这一阶段也出现了水资源的大量浪费，同时一些水利设施的布局和使用并没有考虑太多的经济因素。
(二)国家供给、基层组织自组织模式
1978年开始，拾桥人民公社改制为拾桥镇人民政府，公社原管辖范围内的生产队也先后实行家庭联产承包责任制。这一时期农田用水的供给仍是由国家负责，农田用水设施的维护、水资源的管理和调配仍是由水利工程单位和水利管理部门共同进行的。
从使用水源的组织单位看，这一阶段的基本组织单位是村社自治组织。基层党组织开始从水利的组织角色中脱离，尽管此时的村支书每年都要协调村庄生产用水，但是从整体上看，对村庄具体事务的参与是日益减少了，其作用主要体现在政治方向的把握和思想领导上。具体的事务则是村委会来组织的，村干部和小组长在此时期发挥了重要作用。这个时期明显地体现了家庭联产承包责任制统分结合的双层经营体制，其分的方面在于农田经营权已经下放给各个农户，农户可以自主地安排农田的种植作物、种类和面积，在农业生产上有不小的自由决定权。同样，这一时期也体现了统的方面，即村委会对农户征收共同生产费、村提留并组织农户进行“两工”9等工作。农户生产用水的费用从村委会征收的共同生产费和村提留中支出。这个时期，漳河水库是王桥村最 重要的用水供给来源。每年春播之前，村支书都要到漳河干渠杨场管理段去开会，上报用水量和用水时间，以便管理段可以给多个村庄排出用水的次序。
(三)市场供给、基层组织自组织模式
在上一个阶段的后期，水利供给方的运行就遇到了严重的危机。造成這种情况，原因是水价偏低，加上政府承诺的经费不能及时到位，同时党支部、村委会不能及时收取水费形成大量的水利债务等，农田用水的国家供给模式困难重重，无以为继。村委会原有的如收税、收费、组织义务工等权威性的职能逐渐消失，同时服务性职能如统计作物面积、宣传上级政策等开始成为其工作职能的主要体现。
税费改革的同时，国家也酝酿了水利管理体制改革。2002年国务院体制改革办公室印发了《水利工程管理体制改革实施意见》，水利体制改革全面开始。2003年荆门市依据上级文件的意见和精神制定了《荆门市农业灌溉管理改革试行意见》。其核心思想是：农业用水应当进一步商品化、农业灌溉要走市场化道路。经过这场改革，拾桥镇的水利工程单位由企业管理型事业单位变成了自负盈亏的准企业单位；水资源由准公共品变成了商品；税费征收成为一种纯粹的市场经营行为。
改革之后，农田用水的供给者是水库、泵站等水利工程的承包人，这种供给性质的转变使得承包人以最小的水利供给成本和最高的水利经营收益为目标。从组织方看，这一阶段仍有集体组织收取水费的情况，但是这个集体下降到了村民小组一级。村民小组内10多户到30多户的规模降低了集体收取费用的难度，也最大程度上抹平了农户之间农田用水量的差异。当然，这个时候也有村出面组织用水的，但是这样的情况很少见，一般是在遇到比较明显的旱情时才在全村范围内组织收费和调水。这一模式随着2005年底村民小组长的撤销而宣告退出。
(四)市场供给、农户自组织模式
由于税费改革之后取消了两工、禁止征收村庄共同生产费用和村提留，所以以往模式中强制性的水费征收办法是无法行通的，如果要维持的话，只能依靠农户的主动和自愿。原本每年还组织的渠道维修和养护工作也终止了，因为中央政策已经深入人心，村干部的动员是无力的，村两委对于村庄的治理能力很弱。这种治理的弱化是基层资金空虚和人员消减的共同后果。各种税费取消后，村庄进行了合并，小组也进行了合并，村干部的补贴则来自上级财政的转移支付。合并小组和村庄其本意是减轻农民负担，但是从实际效果来看，农民负担可能轻了，但是农民们办事不方便了。社会流动的加快，加上基层党组织工作的涣散，村级党支部的作用日益式微。村民们对于村庄中党员的评价不高，党员也对自己的身份和责任意识模糊。
由于农户田地都是“插花田”，地块的位置、保水性和地势的差异导致农户之间的利益难以协调。村民要达成自发的合作相当困难，需要很严格的前提条件。基于上述各个方面的原因，这一阶段农田用水的供给方仍然是水利工程的承包人，而需求方则成为了分散的个体农户或个别农户之间的联合。
王桥村用水模式的历史发展显示，用水供给方从国家供给到市场供给，用水方也从村社集体到村民个人。我们由此看到基层组织逐步地从用水的供给与组织方中淡出了。供需双方的个体化，使得彼此的交易成本急剧升高，以往建立的合作与信任关系也破裂了。在王桥村前两个阶段的用水方式上，上级和基层党组织和政府发挥了重要的作用，但是到后来基层党组织的作用就没能体现，同时乡村水利的困境也越发突出。原本的组织间的合作状态已经无法再继续维持，村庄内的基层组织逐步从水利供求中退出，最后只剩下市场化供水单位和需要水利灌溉的个体农民。
三、从合作到断裂：基层组织退出水利供求的历史演进
纵观王桥村建国以来存在的四种用水方式，我们发现用水的健康进行是需要组织间融洽的合作的(这里讲的组织主要包括基层政府及其水利管理部门、水利工程管理单位和用水的村社)。通过王桥用水方式的历史演变，我们可以看到组织间的合作是逐渐断裂的。从最初的组织间各方的通力合作到最后的某一组织单方面的期望合作，从一个层面上说明了王桥村用水困难的成因。下面我们分阶段具体讨论组织合作在各个阶段的形成以及变化：
(一)国家供给、国家组织模式：组织问的紧密合作
这一阶段我国农村实行的是人民公社这种政社合一的制度，它最显著的特征就在于，村社也是国家政权的一级单位，是政权体系中的最基层。当时的水利建设和水利事业都是举国体制，很明显地带有全民所有制的性质。当时基层政府及其需要用水的村社在行政上是上下级的隶属关系，乡镇政府就是人民公社，而同时水利工程管理单位也是政府水利部门，即人民公社直接管辖的工程单位。这个时候农田用水是不需要农民掏钱的，因为实行的是集体生产。在这样的背景下，基层政府及其水利管理部门、用水的村社和水利工程管理单位都受政府农业生产计划的统一协调，农用水资源也是统一调配，所以这个时候组织间的合作很紧密。这种合作带有明显的政治色彩，也是国家行政权力协调的结果。正是这种合作给农业生产用水带来了便利，也保证了粮食的增收。
(二)国家供给、基层组织自组织模式：组织间合作开始松散
十一届三中全会后，我国农村开始实行“统分结合，双层经营”的家庭联产承包责任制。人民公社体制下国家供给和国家组织的用水方式开始解体，人民公社被撤销，代之而起的是乡镇人民政府。原来归公社管理的水利工程管理单位现在则由乡镇水利站统一管理。水利工程管理单位管辖权的变更并没有带来其自身性质的变化，水库、泵站等仍属于国有事业单位，其工作人员由国家财政供养。家庭联产承包中的“统”包含农田水利，这个是由国家供给的，但是用水方则成为了村民自治组织。通过“分”，集体土地分给了各家各户自己经营，但是农田用水却由村级基层组织按照农户家土地亩数统一征收水费。这个时候，农田用水必须由农民出钱，农田水利开始了货币化运作的过程。
发展到这一阶段，基层政府及其水利管理部门已经从上一阶段的三方合作中慢慢淡出。政府对于水利管理单位的行政干预和指导较上一个阶段明显减少。而作为用水方的村社和水利工程管理单位之间的接触变多了。尽管基层政府还是会在个别的时候要求水利工程管理单位放“政治水”、“稳定水”(为了保持农村稳定，在农民上访或是争抢水的时候由政府出面协调，从水利工程单位放出的农田用水)，但是水利工程单位已经类似于社会财富的生产企业。因为在家庭联产承包责任制的实践中，我们对“分”强调的多，而对“统”强调的少，所以个体化的用水方式在这一阶段开始出现了。政府对水利工程管理单位的投资也经常出现不能按时到位的情况，加上20世纪90年代中后期开始的农民对税费负担的群体反映和农业生产物资价格的上涨，村级基层组织统一征收水 费交给水利工程管理单位的用水方式不再可行了。
(三)市场供给、基层组织自组织模式：组织间合作的解体
2002年开始进行农业税费改革，同时还启动了水利管理体制改革。农业税费改革的重要成果就是取消了农业税费和农村两工，并进行了合村并组。水利管理体制改革的重要方向就是：农田用水的商品化，实行水利工程单位的承包或是拍卖，以市场经济的思路完善和发展用水市场。同时也将基层的水利管理部门进行改革，对其工作人员大量裁撤，水利站由政府单位转变为社会化的水利服务中心。同样，水资源也变成了商品，水费由行政事业性收费变为经营性收费项目。税费改革取消了村级组织收取任何费用的权力，原来以共同生产费名义收取的水费不能再收了，所以村级基层组织也退出了农田用水的组织队伍。还有一个原因就是，村级基层组织没有了任何多余的资源可以组织村民进行农业基本建设，所以也就无力与水利工程管理单位进行合作。从水源地到各个村组的渠道以前是要由村组织村民来修的，但是如今行不通了。同样的村民组长被取消后，用水在村庄层面就没有了组织的载体。水利体制改革的结果是农田用水的供水者变成了水库、泵站等的承包人，而农田水利的需求方则是一家一户的农民。对于承包者来讲，“只要有人买水，哪怕是一户我也放水，我只要放水出去就行了，至于能不能到农户的田地，这我就不管了”。这是一个水库的承包者讲的。尽管这个阶段同样要面臨放“政治水”、“稳定水”的情境，但是基层政府有时候也没法跟水利工程的承包者进行协调，一般都还是通过政府拿钱来解决。
到目前为止，王桥村的用水方式就走到了市场与农户直接对接的阶段。通过对上面三个阶段的分析，我们可以清晰地看到，三个阶段的改革使得基层政府、水利管理部门、水利工程管理单位和村社基层组织(或是村组)逐步退出了原有的组织合作状态下的农田用水方式。这让我们不得不思考体制改革给农田用水供给与需求方面的组织合作机制带来的深刻影响，也使得我们反思改革本身。
四、困境重重的村庄基层组织
按照目前的形势看，当乡村社会逐步进行改革的时候，村组作为乡村内部一个基础单位的行动能力越来越弱化。村庄合并后村子的人数增加了一倍，但是小组长被取消了，村干部也减少为5人。据村干部自己讲，税费改革后自己的工作量并没有明显减轻，因为没有了小组长。与此相应的，党组织的动员力、先进性和治理能力都弱化了。村民委员会的成员尽管有多年的工作经验，但是村干部后备人选严重缺失。谈起选举，现任的村会计告诉我说，“我们这里的选举很平淡，基本上没有什么人来跟我们竞争。村民投票的时候代为投票的现象十分普遍。很多村民都不愿亲自投票，因为他们觉得这个事情并不直接涉及他们个人利益。选举当中的代替投票现象非常严重，一个人拿着10张、8张选票的事情很常见。”
这与我们在镇里了解到的情况是一致的：“很多村子都是一些大龄的村干部，年轻人没有愿意当村干部的，因为钱少杂事还多。大学生村官在这个地方也没有实行，即使实行了也不能留住人的。我们这里经济发展水平比较低，待遇也比较差，大学生怎么会留下来呢!”0镇里相关领导跟我们谈起这件事情的时候也担心，当现在的这些老干部退了之后，没有人愿意当村干部怎么办。还有与此相关的一个问题就是，如果村中没有品行端正的人来担任村干部，而“混混力量”参与竞选村干部的话，到时候的问题就严重了。村民委员会作为一个自我管理的组织，如果因为混混人物的当选而改变性质的话，我们党和政府的执政基础就变了，人民的利益就很难得到切实的保证。
上面是关于村民委员会的情况，同样的，村庄内的党组织建设也急需加强。以王桥村为例，全村共有党员51人，其中在村党员28人，不在村的党员23人。村内的党员每年都交党费，而村外的党员有的则是很多年没有交党费了。村内党员的组织生活一年有两次，即春节党员集训和“七一”建党节的集训，集训的内容由上级党组织安排，基本上是年度党的精神学习。对于村庄范围内的具体事务，基层党组织很少开会商讨。“开完会，党员们就是在一起吃饭，没什么意思。村子也连续3年没有发展党员了。”
乡村水利的困境与乡村基层组织的建设密切相关，乡村的基层组织是水利健康运转的组织基础，如果没有了这个基础，水利自上而下的链条就不能对接，更没人可以组织村庄范围内的水利配套设施。如果干部和党员不能在乡村水利的发展中做出贡献，那么一般的村民又怎么会自觉地为乡村水利做出贡献呢!乡村基层组织要加强建设，不仅要加强其工作能力，更要提升其思想境界。
五、乡村水利解困呼唤基层组织回归
王桥村用水方式的演变以及基层组织在农田水利发展中的角色变迁，给我们留下了深刻的印象：村庄用水困境的形成是与村委会和基层党支部的动员能力、工作权威和组织形象的弱化分不开的。因此乡村水利解困需要乡村基层组织的强力回归，要加强基层组织的建设。以村庄的水利困境为例，我们就足以体会到基层党组织和村委会在村庄生产和生活中的重要地位了。但是现实留给我们的是基层组织发展面临的诸多困境。
王桥村村委会自税费改革后已经基本丧失了有效动员村民进行水利设施建设和维护的能力。这种能力的丧失，不仅是税费改革后基层村组织财政空虚和乡村治理资源有限性带来的，同时也与中央惠民政策对农民权利意识的培育所致，更是市场化的水利体制改革思路带来的客观效果。小组作为一个天然的生产和生活单位具有重要的经济和社会意义，但是因为减负的原因将小组长给取消了。从当前的情况看，小组长是被取消了，却多出了不少的信息员，上级所要承担的总费用并没有减少。因此农民的负担并没有从根子上得到减轻，用水成本的提高就是一个明证。所以加强村委会建设，笔者建议恢复小组长，同时加强上级财政的转移支付。
2010年的中央“一号文件”指出，要进一步完善符合国情的农村基层治理机制。发展和完善党领导的村级民主自治机制，规范村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督程序。总结各地实践经验，因地制宜推广本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开等做法。这个方法是不错的设想，但具体实施在不少农村是比较困难的。党员的民主生活十分缺乏，一年也就有两次的集中学习，党员之间的沟通和协商缺乏制度化的保障。党组织作为我国各项建设的核心和改革事业的坚强领导力量，在乡村水利的历史上发挥过不可替代的作用，如今似乎在基层建设事业中很少见到党组织的身影，这需要我们深入反思。我们必须将农村的基层党建工作放在重要的位置上，不但要在思想上重视，更要在行动中实施。
中央尽管给了农民大量的政策补贴和优惠 措施，但是其并没有直接改变乡村治理所固有的一些问题。如果说基层组织在税费改革之后出现了在村民和上级政府要求下的倒逼，那么这种夹缝中的生存对村干部是不公平的，也是不能解决问题的。在大量资源输入村庄的情况下，由于基层组织无法进行对接，这些资源的最初设计功能都被扭曲，最后变成了麻将桌上的赌资。同时，由于基层组织治理能力的弱化，村庄内外的灰黑势力开始进入乡村治理的体系，我们在这里看到的堰塘被霸占和水库承包等都是乡土灰黑势力泛起的重要表现。这种势力的泛起实际上是与村民争夺资源，如此情境下国家的财政投入只能陷入补贴和投资的怪圈，同时基层组织却在这中输入资源下不断地丧失着自己的合法性。最终出现的是乡村治理的内卷化，即中央政府虽然不斷地将大量资源投入到乡村治理的过程中去，但是没有获得乡村治理状态的改善，反而导致大量治理资源向村庄内外灰黑势力的流失，并不断地又强化着中央政府对乡村治理的投资行为。因此，找回集体是解决水利困境的当务之急。
(一)完善乡镇水利基础设施与村庄水利输送渠道的建设
这主要是建立与完善村庄外水利到村庄的用水渠道，如果可能的话要使得水利设施的供水口可以达到每一个小组一个。我们要建立以小组为单位的集体用水模式，如果供水渠道无法达到小组，这项工作就难以展开。完善水利基础设施建设不单纯是为了让国家公权力进入乡村水利建设，同时也是为了调动村民建设水利的积极性。水利设施的建设必须要有收益村民的参与，这样才可以做到用养结合，不然的话，水利建设就是一个无底洞。
(二)恢复村民小组长的设置
村民小组长是乡村治理体系中的重要要素。村民小组长是小组范围内权威的代言人，也是协助村干部做好村庄各项工作的重要的人物。在乡村水利集体用水方式的建设中，小组长的作用是不能忽视的。小组长的重要性首先来自于人民公社时期小队长和联产承包制以来小组长作用在村民的印象中留下的重要印迹，还来自于小组是一个集生活、生产和工作于一体的自然单位。小组是村庄的基础，也是村民生活的重要单位。一个小组长一年2000元的补贴就够了，小组长可以将所有信息员的职能都担当起来。其实财政负担并不会因此增加多少，但是小组长的社会效益将是明显的。切实加强农村基层组织的建设，不仅要有制度的设计，更要给予基层组织指导和协调农村各项工作的任务，在为村民服务的过程中去重塑基层组织的治理能力和权威。乡村治理能力和权威不仅仅是对个人工作能力的要求，还要由上级给予乡村治理的权威性资源和配置型资源，并授权基层组织进行治理的多种手段，只有这样，加强基层组织建设才能落到实处。
(三)财政出资对农民进行用水补贴
中央财政和地方财政共同出资对农民进行用水补贴或者从现有的粮食直补和农资综合补贴中拿出一部分作为水费补贴。这项补贴不能直接发给农民个人，而是要交给村民小组，由小组拿这部分钱进行水利设施的养护并组织集体水利的发展。因为补贴按照土地面积来确定，所以这部分资金的数额村民会很清楚。加之，集体水利要求对水利设施进行岁修，没有岁修就会影响集体用水，所以这笔钱会在村民的监督下被透明地使用掉。其实之所以进行集体水利并对用水进行补贴就是为了平衡小组和村庄内部因为自然条件的差异而导致的用水成本的差异过大。集体用水方式最大的困境就是不同的村民的用水成本差异较大，渠道上游与下游的成本就是这样的情况。所以用水补贴很重要，他可以让村民在共同合作的基础上最大程度地降低用水成本。