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随着城市化进程的加快和人民生活水平的提高，人口流动规模扩大，越来越多的居民对居住环境的质量要求提高，去气候宜人、生态宜居的地方过冬成为潮流。海南省冬季平均气温15～24 ℃，集阳光、海水、沙滩、森林、热带田园风光和名胜古迹于一地，是全国著名度假胜地。海南省凭借着得天独厚的自然条件，吸引了大量“候鳥”来此过冬，成为非常典型的“候鸟”群体流入地。根据《海南统计年鉴-2020》，海南省2019年常住人口为944.72万人，“候鸟”人口134.12万人，其中流动型候鸟人口84.47万人，占比约63%[1]。“候鸟”群体是指为了躲避严寒、雾霾等相对恶劣的环境而季节性地变换地域生活的群体。“候鸟”群体从流动特点来看，基本上是从10月份大量迁入，次年3、4月份集体迁出，具有明显的季节性特征;从人口来源来看，不同迁入地人口来源有所不同，如三亚市“候鸟”主要来自东北地区，海口市“候鸟”来自全国各地;从年龄构成来看，以中老年人口为主。
但是，“候鸟”群体在迁入地面临社会融入困境[2]，“候鸟式”养老群体的公共服务需求与迁入地公共服务供给之间的矛盾突出[3]，“候鸟式”异地养老服务存在多种困境[4]，大多数“候鸟老人”对社会养老服务、社会保障等公共服务不满意[5]。本文以海南省为例，通过访谈法，探析“候鸟”政府治理困境及成因，并提出改进策略。这是应对“候鸟”群体给政府治理带来的挑战、妥善化解“候鸟”群体与本地人之间矛盾冲突的现实需要，是消除社会潜在风险、保障“候鸟”群体在琼幸福生活的绸缪之举，是提升海南国际旅游岛建设水平的必然要求，也是推进海南全面深化改革开放、加快建设中国特色自由贸易港的重要治理保障。
一、“候鸟”群体迁入带来的政府治理困境
课题组通过访谈海南多地市民服务热线工作人员、海南省业主委员会协会秘书长、多位“候鸟”社区党支部书记、“候鸟”聚集区派出所民警、“候鸟”居民和海南本地人，发现“候鸟”群体季节性迁入造成了迁入地资源季节性供给不足、“候鸟”小区业主委员会成立困难和“候鸟”与本地人生活纠纷时常发生等政府治理困境。
（一）迁入地资源季节性供给不足
“候鸟”群体季节性迁入海南造成本地公共医疗卫生需求和用水用电需求季节性大幅度增加，原有供给水平难以满足现实需求，季节性供需矛盾突出。
“候鸟”群体老龄化特征明显，本身有基础性疾病或患病概率高，对公共医疗供给需求大，对医疗卫生水平要求较高。海南省医疗卫生水平整体上相对落后，原有的城市医疗服务是依据常住人口规模进行投入。“候鸟”群体季节性迁移来琼，属于非常住人口，尤其是在冬季“候鸟”迁入的高峰期，“候鸟”聚集的城市医疗卫生服务供给不足，医院、医护人员数量和质量均无法满足“候鸟”群体对医疗资源的需求。当前除海口、三亚的大型医院外，很多医院尚未实现医保异地结算，导致“候鸟”群体就医难。
海南省有许多小区以“候鸟”群体为主要居住对象，本文将其称为“候鸟”小区。部分“候鸟”小区在“候鸟”迁入高峰期经常停水停电，影响“候鸟”居民正常生活，矛盾频发。部分“候鸟”小区由于供水的水体浑浊、过滤困难，加之本地水厂设备落后，没法扩产，所以每逢冬季“候鸟”群体入住，小区用水量陡增，导致地势高的小区和较高的楼层水压不足，水量变小甚至经常断水。另外，“候鸟”群体季节性迁出，“候鸟”小区4～9月房屋空置率极高，供电单位为避免浪费，减少对这些“候鸟”小区输电和投入，而冬季“候鸟”飞来，用电量激增，供电单位反应不及时便导致停电现象。同时，海南电网部分线路是20世纪70年代修建的，到现在还在并网使用，无论是线路的承载能力还是运行效率都已经落后于愈发高涨的用电需求。同时，海南电网是环形网络结构，一旦某条线路出现问题，必将对周边区域造成连带影响。据调查，“候鸟”小区停水停电时有发生，引发了多起“候鸟”堵路维权等群体性事件。
（二）“候鸟”小区业主委员会成立困难
当前，海南省“候鸟”小区成立业主委员会的比例很低，“候鸟”小区业主参与社区治理面临障碍。成立业主委员会需要召开业主大会，《中华人民共和国民法典》规定，要业主大会表决一般事项“应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决”。“候鸟”群体具有季节性迁徙的特点，“候鸟”夏季返回北方后，小区参与表决的业主数量变少，成立物业委员会所需的投票比例难以达到法定要求，因此，需要等待“候鸟”居民冬季再次飞来海南，或者探索线上投票、委托投票等方式。但是在实践过程中，政府职能部门之间在信息系统导入上存在对接问题，“候鸟”小区业主数据信息搜集不全，导致线上投票系统进展缓慢;“候鸟”群体与本地人存在文化隔阂，关系疏离，无法自主在海南找到委托投票人。种种原因导致“候鸟”小区业主委员会成立难，小区居民无法对小区重要事宜及时做出决策，进而影响了本地人享受应有的资源和权利，引发不满和冲突，造成治理困境。
（三）“候鸟”与本地人生活纠纷调解困境
“候鸟”群体来海南的目的之一是养生，因此对生活环境要求较高，而本地人夜生活丰富，且有夜晚办婚礼酒席和庆祝“公期”等传统节日的地方习俗，由此产生的噪音打扰了“候鸟”群体的休息，针对噪音的投诉和邻里纠纷颇多，出现了诸如“候鸟”居民在本地人婚礼酒席上砸酒瓶、发生言语争执等事件。事件发生后，通常需要派出所民警和居委会工作人员出面调解方平息。面对“候鸟”群体与海南本地人的冲突和投诉，政府部门一方面不能不管，另一方面又不能“真管”。即便“候鸟”群体认为本地人庆祝地方习俗的行为打扰了自身正常休息和生活秩序，政府部门也不能运用强制力去强迫一方终止其行为，这样做既不合理也不合法，因而政府部门陷入了进退两难的困境。
二、“候鸟”政府治理困境形成原因分析
随着“候鸟”群体的迁入，海南出现了季节性资源供给困境、业主委员会成立困境和“候鸟”居民与本地人纠纷时常发生困境，而这些困境短时间难以化解，最终往往以社会冲突的形式爆发出来，加剧了治理的难度。剖析困境形成的原因，可以为探究“候鸟”群体治理奠定基础。 （一）资源的有限性导致季节性供需矛盾突出
海南原有的基础设施建设较落后，城市公共服务依据常住人口规模投入，“候鸟”群体并非常住人口，在冬季“候鸟”迁入高峰期，“候鸟”聚集的城市中医疗、水电资源供给明显不足，产生了资源供求矛盾，进而引发“候鸟”群体和当地人之间的纠纷冲突。
（二）“候鸟”群体管理难题导致业主委员会成立困境
“候鸟”群体季节性流动导致选举业主委员会难以符合“双三分之二”的规定，加之业主委员会成立程序繁琐，目前社区尚未探索出有效投票方式加以解决，因此“候鸟”小区业主委员会成立率低。同时，由于缺乏业主委员会作为沟通平台，启用专项资金、决定小区重大事项的难度加大，影响了本地人享受应有的资源和权利，导致小区纠纷时有发生，投诉不断。
（三）文化背景不同导致主观认同困境
我国南北方文化差异明显，“候鸟”群体因为年龄结构的特征，自身带有浓厚的迁出地文化特色，文化适应性和融合度很弱，对海南本地人也存在偏见。海南本地人对“候鸟”群体也存在误解和排斥，认为“候鸟”群体兴起的“购房热”推动了本地房价上涨，“候鸟”群体蜂拥而至导致海南的物价不断上涨，同时挤占了本地有限的医疗卫生、水电等资源，增加了本地人的生活压力。“候鸟”群体与本地人互不认同，传统习俗和生活习惯不同导致二者矛盾冲突频发。
三、加强“候鸟”政府治理的改进路径
2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，“七位一体”的社会治理格局是中国特色的社会治理理论。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，治理问题的解决要始终坚持中国共产党的领导不动摇，保证治理的发展方向。因此，中国语境下的治理必须在发挥党总揽全局协调各方的领导核心作用的前提下，借助多主体和组织体制治理公共事务，提供公共服务。
从主体来说，要在党委领导下，政府部门组成“候鸟”群体管理协调领导小组、成立社区“候鸟”管理服务站，充分发挥社区、社会组织、公众参与的作用。海南省委要领导成立由省相關职能部门组成的省“候鸟”群体管理协调领导小组，在“候鸟”群体聚集的市县建立“候鸟”群体服务管理合作协调机制，在“候鸟”群体聚集的小区、社区成立“候鸟”管理服务站。同时，发挥“候鸟”党支部、社区、“候鸟”人才工作站、“候鸟”社会组织的作用。
从方式来说，要创新矛盾冲突协调方式和公共服务供给方式。一是建立合作协调机制。当“候鸟”群体的利益诉求和矛盾冲突等信息通过各种渠道反馈到政府相关部门后，政府相关部门联系“候鸟”管理服务站，由其作为协调发起方，促进矛盾双方及其他相关主体进行对话、讨论，共同拟定解决方案，并将协调方案通报意见诉求群体，促成其对问题的解决方案达成共识。二是形成公共服务季节性供给机制。主要是以政府主导，政府和社会资本合作的方式按季节性需求提供医疗、水电等资源。另外，根据“候鸟”群体动态监测信息平台数据，合理配置市政重要基础设施，同时对供水、供电等设施及时进行升级、扩容，提高公共服务供给能力，满足“候鸟”群体在内的居民的生活需求。
从技术来说，要建立完善的“候鸟”群体动态监测信息平台和部门间信息共享制度。在完善海南人流进出岛信息管理系统的基础上，借助“进出岛人员分析研判管控系统”，建设海南省“候鸟”群体动态监测信息平台，及时掌握“候鸟”流动的信息。省、市、社区各级“候鸟”群体管理协调机构掌握人口流动数据后，及时对人口变化趋势做出预判，并根据预判结果结合公共资源供给能力，综合研判潜在冲突点，提前与“候鸟”群体进行沟通，让“候鸟”群体有充分准备时间。如某社区暂时无法解决电力或水利供应不足时，可利用“候鸟”群体动态信息平台提前向“候鸟”群体发出预警，使其提前做好准备或调整行程计划。
从制度来说，要进一步完善跨省医疗直接报销制度;完善物业管理相关法规与体系，加快修订《海南经济特区物业管理条例》《海南省物业服务收费管理办法》等相关法律法规;建立健全“候鸟”工作站制度，建立“候鸟”人才库，鼓励引导他们充分发挥专业优势。
从意识来说，政府相关部门要坚持科学的态度，客观看待“候鸟”群体及其问题，全力做好“候鸟”群体服务管理工作。通过报纸、微信公众号、小区宣传栏等多种方式宣传“候鸟”群体的正能量事迹，坚持正确舆论导向，营造良好的社会氛围。
基金项目：国家社科基金规划项目“治理需求驱动的我国基层协商民主建设研究”（项目编号：18BZZ056）阶段性研究成果。
参考文献：
[1]海南省统计局.海南统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2020.
[2]陈恩，李丽.“三社联动”：候鸟老人社会融合的治理模式[J].新东方，2017（02）：54-57.
[3]王郅强，赵昊骏.“候鸟式”养老群体的公共服务供需矛盾分析——以三亚市为例[J].行政论坛，2019，26（02）：103-109.
[4]张豫南，李芬.政府供给“候鸟式”异地养老服务的困境及对策研究——以海南省为例[J].老龄科学研究，2019，7（06）：25-40.
[5]黄慧.“候鸟式”异地养老群体的养老质量研究——基于三亚市的个案分析[J].特区经济，2020（04）：58-60.
作 者：李佳彤，海南大学政治与公共管理学院硕士研究生
徐艳晴，海南大学政治与公共管理学院教授，博士生导师
责任编辑：张 波
但是，“候鸟”群体在迁入地面临社会融入困境[2]，“候鸟式”养老群体的公共服务需求与迁入地公共服务供给之间的矛盾突出[3]，“候鸟式”异地养老服务存在多种困境[4]，大多数“候鸟老人”对社会养老服务、社会保障等公共服务不满意[5]。本文以海南省为例，通过访谈法，探析“候鸟”政府治理困境及成因，并提出改进策略。这是应对“候鸟”群体给政府治理带来的挑战、妥善化解“候鸟”群体与本地人之间矛盾冲突的现实需要，是消除社会潜在风险、保障“候鸟”群体在琼幸福生活的绸缪之举，是提升海南国际旅游岛建设水平的必然要求，也是推进海南全面深化改革开放、加快建设中国特色自由贸易港的重要治理保障。
一、“候鸟”群体迁入带来的政府治理困境
课题组通过访谈海南多地市民服务热线工作人员、海南省业主委员会协会秘书长、多位“候鸟”社区党支部书记、“候鸟”聚集区派出所民警、“候鸟”居民和海南本地人，发现“候鸟”群体季节性迁入造成了迁入地资源季节性供给不足、“候鸟”小区业主委员会成立困难和“候鸟”与本地人生活纠纷时常发生等政府治理困境。
（一）迁入地资源季节性供给不足
“候鸟”群体季节性迁入海南造成本地公共医疗卫生需求和用水用电需求季节性大幅度增加，原有供给水平难以满足现实需求，季节性供需矛盾突出。
“候鸟”群体老龄化特征明显，本身有基础性疾病或患病概率高，对公共医疗供给需求大，对医疗卫生水平要求较高。海南省医疗卫生水平整体上相对落后，原有的城市医疗服务是依据常住人口规模进行投入。“候鸟”群体季节性迁移来琼，属于非常住人口，尤其是在冬季“候鸟”迁入的高峰期，“候鸟”聚集的城市医疗卫生服务供给不足，医院、医护人员数量和质量均无法满足“候鸟”群体对医疗资源的需求。当前除海口、三亚的大型医院外，很多医院尚未实现医保异地结算，导致“候鸟”群体就医难。
海南省有许多小区以“候鸟”群体为主要居住对象，本文将其称为“候鸟”小区。部分“候鸟”小区在“候鸟”迁入高峰期经常停水停电，影响“候鸟”居民正常生活，矛盾频发。部分“候鸟”小区由于供水的水体浑浊、过滤困难，加之本地水厂设备落后，没法扩产，所以每逢冬季“候鸟”群体入住，小区用水量陡增，导致地势高的小区和较高的楼层水压不足，水量变小甚至经常断水。另外，“候鸟”群体季节性迁出，“候鸟”小区4～9月房屋空置率极高，供电单位为避免浪费，减少对这些“候鸟”小区输电和投入，而冬季“候鸟”飞来，用电量激增，供电单位反应不及时便导致停电现象。同时，海南电网部分线路是20世纪70年代修建的，到现在还在并网使用，无论是线路的承载能力还是运行效率都已经落后于愈发高涨的用电需求。同时，海南电网是环形网络结构，一旦某条线路出现问题，必将对周边区域造成连带影响。据调查，“候鸟”小区停水停电时有发生，引发了多起“候鸟”堵路维权等群体性事件。
（二）“候鸟”小区业主委员会成立困难
当前，海南省“候鸟”小区成立业主委员会的比例很低，“候鸟”小区业主参与社区治理面临障碍。成立业主委员会需要召开业主大会，《中华人民共和国民法典》规定，要业主大会表决一般事项“应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决”。“候鸟”群体具有季节性迁徙的特点，“候鸟”夏季返回北方后，小区参与表决的业主数量变少，成立物业委员会所需的投票比例难以达到法定要求，因此，需要等待“候鸟”居民冬季再次飞来海南，或者探索线上投票、委托投票等方式。但是在实践过程中，政府职能部门之间在信息系统导入上存在对接问题，“候鸟”小区业主数据信息搜集不全，导致线上投票系统进展缓慢;“候鸟”群体与本地人存在文化隔阂，关系疏离，无法自主在海南找到委托投票人。种种原因导致“候鸟”小区业主委员会成立难，小区居民无法对小区重要事宜及时做出决策，进而影响了本地人享受应有的资源和权利，引发不满和冲突，造成治理困境。
（三）“候鸟”与本地人生活纠纷调解困境
“候鸟”群体来海南的目的之一是养生，因此对生活环境要求较高，而本地人夜生活丰富，且有夜晚办婚礼酒席和庆祝“公期”等传统节日的地方习俗，由此产生的噪音打扰了“候鸟”群体的休息，针对噪音的投诉和邻里纠纷颇多，出现了诸如“候鸟”居民在本地人婚礼酒席上砸酒瓶、发生言语争执等事件。事件发生后，通常需要派出所民警和居委会工作人员出面调解方平息。面对“候鸟”群体与海南本地人的冲突和投诉，政府部门一方面不能不管，另一方面又不能“真管”。即便“候鸟”群体认为本地人庆祝地方习俗的行为打扰了自身正常休息和生活秩序，政府部门也不能运用强制力去强迫一方终止其行为，这样做既不合理也不合法，因而政府部门陷入了进退两难的困境。
二、“候鸟”政府治理困境形成原因分析
随着“候鸟”群体的迁入，海南出现了季节性资源供给困境、业主委员会成立困境和“候鸟”居民与本地人纠纷时常发生困境，而这些困境短时间难以化解，最终往往以社会冲突的形式爆发出来，加剧了治理的难度。剖析困境形成的原因，可以为探究“候鸟”群体治理奠定基础。 （一）资源的有限性导致季节性供需矛盾突出
海南原有的基础设施建设较落后，城市公共服务依据常住人口规模投入，“候鸟”群体并非常住人口，在冬季“候鸟”迁入高峰期，“候鸟”聚集的城市中医疗、水电资源供给明显不足，产生了资源供求矛盾，进而引发“候鸟”群体和当地人之间的纠纷冲突。
（二）“候鸟”群体管理难题导致业主委员会成立困境
“候鸟”群体季节性流动导致选举业主委员会难以符合“双三分之二”的规定，加之业主委员会成立程序繁琐，目前社区尚未探索出有效投票方式加以解决，因此“候鸟”小区业主委员会成立率低。同时，由于缺乏业主委员会作为沟通平台，启用专项资金、决定小区重大事项的难度加大，影响了本地人享受应有的资源和权利，导致小区纠纷时有发生，投诉不断。
（三）文化背景不同导致主观认同困境
我国南北方文化差异明显，“候鸟”群体因为年龄结构的特征，自身带有浓厚的迁出地文化特色，文化适应性和融合度很弱，对海南本地人也存在偏见。海南本地人对“候鸟”群体也存在误解和排斥，认为“候鸟”群体兴起的“购房热”推动了本地房价上涨，“候鸟”群体蜂拥而至导致海南的物价不断上涨，同时挤占了本地有限的医疗卫生、水电等资源，增加了本地人的生活压力。“候鸟”群体与本地人互不认同，传统习俗和生活习惯不同导致二者矛盾冲突频发。
三、加强“候鸟”政府治理的改进路径
2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，“七位一体”的社会治理格局是中国特色的社会治理理论。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，治理问题的解决要始终坚持中国共产党的领导不动摇，保证治理的发展方向。因此，中国语境下的治理必须在发挥党总揽全局协调各方的领导核心作用的前提下，借助多主体和组织体制治理公共事务，提供公共服务。
从主体来说，要在党委领导下，政府部门组成“候鸟”群体管理协调领导小组、成立社区“候鸟”管理服务站，充分发挥社区、社会组织、公众参与的作用。海南省委要领导成立由省相關职能部门组成的省“候鸟”群体管理协调领导小组，在“候鸟”群体聚集的市县建立“候鸟”群体服务管理合作协调机制，在“候鸟”群体聚集的小区、社区成立“候鸟”管理服务站。同时，发挥“候鸟”党支部、社区、“候鸟”人才工作站、“候鸟”社会组织的作用。
从方式来说，要创新矛盾冲突协调方式和公共服务供给方式。一是建立合作协调机制。当“候鸟”群体的利益诉求和矛盾冲突等信息通过各种渠道反馈到政府相关部门后，政府相关部门联系“候鸟”管理服务站，由其作为协调发起方，促进矛盾双方及其他相关主体进行对话、讨论，共同拟定解决方案，并将协调方案通报意见诉求群体，促成其对问题的解决方案达成共识。二是形成公共服务季节性供给机制。主要是以政府主导，政府和社会资本合作的方式按季节性需求提供医疗、水电等资源。另外，根据“候鸟”群体动态监测信息平台数据，合理配置市政重要基础设施，同时对供水、供电等设施及时进行升级、扩容，提高公共服务供给能力，满足“候鸟”群体在内的居民的生活需求。
从技术来说，要建立完善的“候鸟”群体动态监测信息平台和部门间信息共享制度。在完善海南人流进出岛信息管理系统的基础上，借助“进出岛人员分析研判管控系统”，建设海南省“候鸟”群体动态监测信息平台，及时掌握“候鸟”流动的信息。省、市、社区各级“候鸟”群体管理协调机构掌握人口流动数据后，及时对人口变化趋势做出预判，并根据预判结果结合公共资源供给能力，综合研判潜在冲突点，提前与“候鸟”群体进行沟通，让“候鸟”群体有充分准备时间。如某社区暂时无法解决电力或水利供应不足时，可利用“候鸟”群体动态信息平台提前向“候鸟”群体发出预警，使其提前做好准备或调整行程计划。
从制度来说，要进一步完善跨省医疗直接报销制度;完善物业管理相关法规与体系，加快修订《海南经济特区物业管理条例》《海南省物业服务收费管理办法》等相关法律法规;建立健全“候鸟”工作站制度，建立“候鸟”人才库，鼓励引导他们充分发挥专业优势。
从意识来说，政府相关部门要坚持科学的态度，客观看待“候鸟”群体及其问题，全力做好“候鸟”群体服务管理工作。通过报纸、微信公众号、小区宣传栏等多种方式宣传“候鸟”群体的正能量事迹，坚持正确舆论导向，营造良好的社会氛围。
基金项目：国家社科基金规划项目“治理需求驱动的我国基层协商民主建设研究”（项目编号：18BZZ056）阶段性研究成果。
参考文献：
[1]海南省统计局.海南统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2020.
[2]陈恩，李丽.“三社联动”：候鸟老人社会融合的治理模式[J].新东方，2017（02）：54-57.
[3]王郅强，赵昊骏.“候鸟式”养老群体的公共服务供需矛盾分析——以三亚市为例[J].行政论坛，2019，26（02）：103-109.
[4]张豫南，李芬.政府供给“候鸟式”异地养老服务的困境及对策研究——以海南省为例[J].老龄科学研究，2019，7（06）：25-40.
[5]黄慧.“候鸟式”异地养老群体的养老质量研究——基于三亚市的个案分析[J].特区经济，2020（04）：58-60.
作 者：李佳彤，海南大学政治与公共管理学院硕士研究生
徐艳晴，海南大学政治与公共管理学院教授，博士生导师
责任编辑：张 波