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摘 要：随着21世纪移动互联网、物联网、人工智能等新技术的发展，人类进入了一个全新的发展阶段，即大数据时代。开放、共享与前瞻构成了大数据的基本发展理念。服务型政府作为与时俱进的政府，是以资源开放为前提，以公众参与为基础的开放性政府。它的开放性决定了它是一个共享性的政府，它会主动地搭建信息共享平台，引导其他治理主体合理地分享信息资源及其他资源。它的灵活性决定了它会前瞻性地处理前景无法准确预测的事件，创造性地发现各种潜在问题并予以灵活解决。这意味着服务型政府倡导的开放性、共享性、前瞻性理念与大数据的发展理念是不谋而合的。因此，服务型政府会主动寻求大数据技术的支持，为更加有效地开展社会治理活动提供指导和依据。
关键词：大数据;服务型政府;开放性;共享性;前瞻性
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2021）01-0053-09
一、引 言
从计算机时代到互联网时代，人类处理信息的能力越来越强，数据存储的功能也越来越强大。如果说自20世纪80年代以来，人类开启了全球化与后工业化进程，在此背景下，世界各国相继走完了计算机时代、互联网时代，那么如今伴随着全球化与后工业化进程的深入推进，移动互联网、物联网、人工智能等新技术的发展，人类进入了一个全新的发展阶段——大数据时代。“大数据”之所以产生，其直接原因在于各种数据之间能够畅通无阻地聚集、利用和比较，而海量数据的收集正是建立在数据的开放和共享基础之上的。因此，大数据时代必将是一个更加开放的社会、一个权力更分散的社会、一个网状的大社会。[1]这也决定了大数据从一开始就要求實现数据的开放与共享。只有实现了数据的开放和共享，才能实现“全样本”数据，只有实现了“全样本”数据，才能为大数据的前瞻性预测提供数据基础。大数据作为21世纪最重要的资源之一，在实现国家治理能力现代化方面发挥着重要作用。习近平强调要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。[2]由此可见，加快运用大数据提高政府治理能力，以大数据助推我国服务型政府建设是当前以及今后的重要战略规划。
二、大数据与服务型政府
建设理念的契合
在大数据时代，数据的开放和共享是实现大数据预测的前提和基础。开放性、共享性与前瞻性构成了大数据的基本发展理念。这些理念给“数据协议”提出了更高的技术要求，同时也对社会规制的整体逻辑提出了更新、更高的要求。[3]2017年，党的十九大报告提出要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。[4]服务型政府的建设与发展不仅表明了中国政府改革的决心和勇气，也预示着中国政府能充分把握大数据时代这一社会治理变革趋势，坚持与时俱进。在这一过程中，政府需要持续地推动组织结构的变革，组织流程的再造，需要不同治理主体之间的合作，而这一切的开展与推动都离不开大数据技术的推动与支持。[5]
（一）开放性
一直以来，政府在社会治理中的垄断地位决定了它是倾向于选择封闭，而拒绝向社会开放的。因此，当我们论及政府是封闭还是开放都是相对而言的。农业社会因地域性特征明显，社会中的流动性较小，社会活动多被限制在一定的地域范围内。[6]在农业社会封闭的系统中，统治型政府通过暴力工具的控制实现了统治者与被统治者的隔离，让被统治者长期处于封闭的、高压的控制之下，以保证自身的权威不受挑战。进入工业社会，社会化大生产使人和物流动起来，传统的地域界限被打破了，社会各个领域和各个行业都呈现出开放的状态。相对于农业社会的统治型政府来讲，伴随着工业化进程中建立起来的管理型政府也呈现出较大的开放性。一方面，在政治与行政二分的前提下，管理型政府不得不对政治部门开放;另一方面，在“民主政治”的原则下，管理型政府又不得不对民众进行开放。[7]但事实上，正如达尔所指出的那样，“虽然政治议题有时候也会由非政治阶层发声而引起统治阶级的关注，但是这种情况毕竟是少数的。通常情况下，非政治阶层的公民只知道或者只关注自己阶层内的问题，他们只有通过媒体或者其他的传播渠道才能知晓其他阶层或者其他圈子的问题。但是他们意识到这些问题并不等于他们想表达某种政治诉求，或者有能力解决这些问题，他们必须诉诸政治阶层的成员去解决。而在政治阶层内，某项议题或者行动方案通常都是由有威望的专家、知识分子或者改革者提出，随后再想尽办法以求吸引专业的政治人员对其观点的支持”[8]（P101）。因此，这种政治系统的开放是有边界的。为此，克罗齐耶指出，按照上述系统的逻辑进程，“当前的西方民主国家，尤其是欧洲的国家从来都不能算是完全开放的国家。因为，它们从来都是通过各种规则过滤或者屏蔽参与者，把他们排除在政治系统之外，以保证精英人士采取行动的时间和保密性。但是，目前，这种模式混乱不堪，效能尽失”[9]（P18-19）。克罗齐耶的这一论述是有一定道理的。因为在这一过程中，信息在经过层层过滤后，非政治阶层所关注的问题早已不是他们所要申诉的问题，问题早已演化为政治阶层内部相关利益集团的政治诉求。因此，从根本上来说，管理型政府并未完全改变其封闭的特性，在面向公众、面向社会时仍是一个封闭的系统，公众在获取信息方面仍处于劣势地位，它的有限度开放只不过是为了维护自身的统治利益。尽管如此，在工业社会低度复杂性与低度不确定性的时代，这种介于封闭和开放之间的有限度开放还是保证了管理型政府的治理活力，不仅可以有效地消除社会矛盾，还能满足公众表达政治诉求的愿望。
但是，我们也必须认识到，一个封闭的系统迟早会因缺少与外界的资源交换而变得日趋贫乏，并很快失去生存的能力。正如一个生态系统必须从外界获得能量以保持其最低的调节机制一样，如果该系统不能保持平衡的调节，它就会变得退化而被其他的优越的生态系统侵占。这是一条适用于任何系统的普遍法则。因此，为了维持系统的持续生存，系统就需要对外界进行开放，进行能量的交换与吸收。对现实中的政治系统来讲也是如此，它需要不断地开放并从社会汲取有用的资源，进行制度创新，这样才能保证政治系统的稳定与平衡。在外界环境不复杂的情况下，系统只需对外进行微小的有限度的开放就能较好地满足系统的运行需求。但是，当外界环境变得复杂多变的情况下，微小的有限度的开放就无法再满足系统内部的运行需求。正如到了工业社会发展后期，全球化与后工业化时代的到来使社会的流动性增强，社会呈现出了高度复杂性与高度不确定性的状况，管理型政府的有限度和有节制的开放常常因缺乏与外界的深度交换而显得步履蹒跚，活力尽失，行动迟缓。反之，与这种封闭的系统相比，开放的系统却显示出更高的效能与优越性，而且更加具有活力。为了弥补这种缺陷，管理型政府不得不做出建立“开放政府”“透明政府”的姿态以骗取公众的信任。与此同时，非政府组织等其他自治力量的出现与成长也对政府的治理形成了压力，迫使政府在某些方面进行开放。这一切都说明，开放越来越成为政府发展的趋势和方向。进入21世纪，互联网、大数据的发展更是进一步加速了社会的流动性。大数据的流动性注定了它的开放性特征，流动性与开放性是连在一起的。大数据时代呈现给我们的是一个开放的时代，它要求在社会治理的一切方面都体现出开放性的特征。比如，它要求打破政府的控制导向，打破社会治理体系的中心——边缘结构，打破信息孤岛现象，它要求政府开放数据，实现数据的共享，要求政府成为开放性的政府……这一切都说明一个全面开放的时代已经到来。任何封闭的力量都将受到开放性的冲击，以至于在社会总体上是不可能造成历史进步趋势逆转之结果的。[10] 大数据时代的到来使以互联网为载体的新型社交媒体平台的建构变得越来越坚实，匿名化、模糊化，使活跃于这一平台上的人们以各种各样的陌生人身份交往，并扮演着多重角色。虽然工业社会的开放性也使人们之间以陌生人的身份交往，但是这种陌生人的身份还不能完全消解人的身份标识。而大数据的出现却不一样，它的虚拟性所造就的陌生人社会因具有充分的开放性而使人的身份标识彻底地被摘除了。它不仅使人摆脱了真实身份的限制，而且还使人摆脱了各自的传统文化、道德规范的约束。[11]人们可以随时跨越时空的界限依据亚文化、兴趣爱好、相互的魅力等走到一起……所有的人聚合在一起，数不胜数的专业化群体以及同等专业化的语言游戏都有可能出现。这种跨地区、跨国界、跨文化、跨民族的互动与交往，实现了人们之间平等的交流与对话。精英与大众的鸿沟逐渐被填平，传统的权威逐渐被摧毁，世界不再有中心与边缘的区分，人们处于一种真正平等的地位。[11]这一切变化使人们都不再拘泥于公民身份的限制。本来，公共领域仅面向本国公民或者在公民之间进行开放，现在大数据时代的到来使公共领域的性质发生了彻底的改变，它不再仅仅局限于对公民开放，而是向所有愿意参与其中的人开放。每一个有意愿的人，不论他是哪国的公民，只要他深处大数据时代的浪潮，都可以自由地参与，自由地进出。大数据时代所具有的充分开放性使公共领域遭受了前所未有的挑战，不仅公私领域的边界在逐渐消融，公共领域的性质也将发生彻底的改变。
随着公私领域边界的逐渐拆除，一个开放的政府和开放的政治系统也即将到来。为适應大数据时代的发展要求，各国政府都纷纷发起了数据开放运动，以求建立更加开放、透明以及具有回应性的政府。其中，美国、英国、挪威、墨西哥、印度尼西亚、菲律宾、南非等先后有超过50个国家和地区建立并参与到“开放政府联盟”（OGP）之中。[12]这种数据开放运动虽然可以使管理型政府因开放性的增强而一时焕发活力，但并不能使这种相对封闭的治理模式长久地延续生命。它们只不过是管理型政府的临时变通和对漏洞的修修补补，并不是真正意义上的开放政府。而我们需要做的是借助大数据这一东风，把社会治理的信息公开和政府行为的透明作为社会治理模式变革的切入点，建立真正开放意义上的政府。这种开放的政府，正如达尔所指出的那样，“一个开放多元的政治系统的政治阶层是较容易进入的，而且它的价值和目标也是被社会诸多认可和接受的。因此，流行的政治观念也正是政治阶层体现和反映的观念。比如，务实的价值观念是当前流行的，那么政治阶层也会表现为务实的。如果流行的价值观念要求尊崇传统，尊重个人成就或者强调政治、社会或经济的平等，那么政治阶层就有可能反映这些价值观念”[8]（P100）。也就是说，只有当政治系统表现出充分开放性的时候，社会价值观念对政治系统的影响也才较为明显，此时，它也更能接受社会中的积极效应，表现出更多的正能量形态。按照达尔所描述的，当前大数据时代流向的价值观念即是开放性，一个开放式的政府要以资源的开放为前提，以公众的参与为基础。既要能促进政府部门内部、政府部门之间以及政府与社会、市场、公众之间的合作，又要能充分抓住时代的发展机遇提升自身的治理水平，实现政府内部不同层级间，不同部门以及机构之间的无缝隙运作，又要善于借助大数据这一时代工具和社会的力量应对来自各方面的挑战，发现解决问题的创新性策略。而能实现这种充分开放的政治系统唯有服务型政府。服务型政府是适应全球化与后工业化发展要求建立起来的具有充分开放性的政府[7]，是管理型政府在开放性的道路上发展的一个新的阶段。大数据时代的到来使社会的一切层面都变得越来越开放，在社会治理的一切领域也越来越需要合作。开放是走向合作的前提条件，只有开放的社会才有走向合作的需求。因此，开放的社会也就是合作的社会。服务型政府作为合作治理体系中的组成部分决定了它具有充分的开放性。它的建设理念与大数据开放性的要求不谋而合，因此，它也是唯一能适应大数据时代开放性要求的新型政府。
（二）共享性
大数据时代是一个数据共享的时代，共享单车、共享经济、共享消费、共享金融……这些词语的频繁出现与流行无不是得益于大数据技术的发展。可以说，正是大数据推动了共享时代的到来。为顺应此趋势，党的十八届五中全会已明确提出把“共享”列为我国五大发展理念之一，并强调要坚持共享发展，发展成果由人民共享。可见共享对于我国政府治理的意义之重大。而事实上，共享不仅对于中国政府治理，对于世界上其他任何国家政府的治理都有着重大的指导意义。
“共享”从表面字义来看即为分享，英语为“share”，通常被解释为将某样东西或者信息等的使用权、产权或者知情权等与他人分享。在我国历史上，“共享”一词早在《东周列国志》中就有出现，书中描写齐景公与相国的一段对话“金石之声，不敢独乐，愿与相国共享”。罗贯中在其小说《三国演义》中亦有“共享”一词的出现，曹操曰，“收服江南以后，天下无事，与诸公共享富贵”。由此可见，在农业社会，共享一词已被使用。只不过农业社会“共享”的使用范围仍较窄，多限于熟人、朋友之间或者一定地域范围内的资源分享。进入工业社会，工业革命的发展使传统社交媒体兴起，报纸、杂志、广播、电视等的广泛应用使“共享”的外延逐步扩大，更多的信息和更多的剩余资源在传统媒体的传播下被拿来分享，人们可以分享各地新发生的趣闻，了解世界其他地方发生的人和事;人们可以分享自己多余的资源，通过报纸或者广播向其他人告知……总之，工业社会的这种分享已不再局限于熟人之间，也不再局限于某一地域范围内，共享的范围和内容得到了进一步的扩大。
其实，在工业社会的很长一段时间人们是不敢去轻易分享的。大部分情况下，人们总是采取谨慎的态度，小心翼翼地分享自己的资源，生怕一不留神就会损害自身的财产、隐私或者其他权利。这种小心翼翼的状态直到互联网时代的到来。到了工业社会发展后期，电脑的发明与普及以及互联网技术的发展使“共享”的范围有了新的拓展，只要有网络和电脑的地方，人们就可以了解世界任何地方发生的事情，查找到自己所需要的信息。这个时候，人们借助于电脑，通过个人社交软件分享信息和传递感情。如果说这个时候被称为web1.0时代，共享扩散还受电脑限制，共享在很多情况下都因缺少电脑而被迫终止的话，那么移动互联网智能手机的普及则为共享时代的真正到来打开了通路。大概自2008年之后，智能手机的普及以及移动互联网的快速发展，大大改变了人们使用互联网的方式。信息的发布不再受电脑的限制，人与人之间的联系变得更加紧密也更加容易起来。只要你拥有一部智能手机，你就可以几乎不受时间、地点的限制，信息的传播更加即时并随处可为，人们开始习惯于随时随地分享自己的快乐与悲伤，分享对问题的看法，分享某篇好的文章或者好玩的去处……随时在线，随时沟通，随时分享所思、所想、所看，已经成为大数据时代一种生活常态和生活方式。 共享理念的兴起是大数据技术的发展、社会关系的变革、文化价值的重塑等共同作用的结果。这种分享的力量在传统社交媒体时代是不可能实现的。至此，虚拟与现实，线上与线下的界限开始变得模糊起来，人们像被“钉”在网络上的器件，无时无刻不在互联网的流水线上工作。[13]（P7）商业和社交、社会生活，还有个人的生活环境越来越难以分离开。这些源源不断的信息犹如滔滔江海汇聚成了一串又一串的数据，使基于移動互联网和大数据的共享经济平台开始出现。它们的出现不仅影响到了传统的文化，还影响到了政治、经济甚至整个社会机制，并彻底改变了人们传统的生活方式。我们的工作方式、经济发展方式、生活方式都因此而发生了改变。从目前的发展趋势来看，共享理念越来越深入社会生活的每一个角落。从最初的汽车、自行车、房屋领域逐渐蔓延到餐饮、金融、教育、知识技能、能源设备等领域。人们外出的时候不再因为叫不到出租车而浪费时间，因为叫车软件可以提供随叫随到的服务;共享单车遍布大城市的大街小巷，人们不再因为交通拥堵或远离地铁口而烦恼;一些住宿网站可以帮助外出的人们住上既便宜又有特色的民宿，人们不再因出游订不到合适酒店而烦心……
渐渐地，网络上涌现出了许许多多的社群组织，他们因共同的价值诉求集合在一起，这些虚拟组织是现实世界组织在网络空间的思维体现，这在当下是非常流行的一个现象。现实中的组织涉及许多领域，关乎着每一个人的行为举动，组织与人的互动促进了社会制度的诞生。但是限于地域、时间等问题，组织与组织间的交往是比较少的，已发生的交往也多是在社会制度的框架下进行的，比较正式，也比较死板。而网络空间的虚拟组织则不一样，网络系统为这些组织间正式、非正式的交往提供了一个平台，在这个平台中，组织的交往更加灵活、放松，系统中的成员也能够更加自由、充分地分享他们的价值观、喜好等。[14]（P84）他们来自世界各地，这种社群组织既有产品型社群、兴趣型社群、品牌型社群，又有知识型社群、工具型社群，他们聚集在一起或分享某项产品的创意，或对话新知识的创造，或合作某项目的开发，这种聚合对集体行动具有重要的价值意义。[15]克莱·舍基曾指出，“分享是创造新群体的基点”，因为“渴望成为群体的一员，在群体中与他人共享、合作、协调一致地行动，是人的基础本能，而此前它一直受到交易成本的抑制”。[16]（P43）大数据时代的到来不仅降低了集体行动的交易成本，还推动了分享行为的前进，激发了集体行动的参与精神和参与热情。这种集体行动的分享、合作与协调行为，既是顺应大数据发展趋势的重要体现，也是应对大数据挑战的正确选择。政府的任务在于丰富集体行动的生活，并将之应用于政策建议、执行和计划协调之中。[14]（P84）但是长期以来，受工业社会控制思维的影响，让管理型政府积极主动调节虚拟组织的集体行动生活，和他们一同分享建议和计划是根本不可能的。
在工业社会市场经济条件下，管理型政府作为最大的资源占有主体，一直处于资源的垄断地位，它不仅掌握着诸如工厂、设备、工人、土地、商铺等社会的一切生产资料，还拥有一切物品的占有权。虽然它为了维持社会秩序，也会修建公路、公园、学校这样的公共资源供大家共享，但是一旦涉及管理型政府的切身利益，它就会明显地划出界限，收紧自身的资源，更不用说去分享了。大数据时代的到来使资本家独占生产资料的现实被一步步地推翻。互联网的运作机制使市场经济的一切占有权都失去了存在的意义，物品属于谁将变得不再重要，重要的是每一个人都可以使用它。人们通过各种App实现了物品和时间、地点和技能的匹配，使资源得到了最大化的利用。在此情况下，管理型政府过往的中心——边缘结构治理模式被打破，虽然它也会假装顺应时代趋势在部分领域做出共享的样子，而其实质只不过是为了应付暂时的社会冲击，一旦有任何控制资源的机会，它都不会主动与社会分享。但是，不论时代的好坏，我们必须要承认当今的世界正在被共享这一新的生产力全天候地改变着，许多的不可能成为了可能，许多的资源进行了快速的组合连接，它们无时无刻不焕发着新的生命力，旧模式要么被摧枯拉朽地摧毁，要么迎来凤凰涅槃般的重生。[13]（P7）
如今，共享不仅是一种潮流，更是一种理念，已经深深地植入大数据时代的发展洪流中，不论个人还是组织，不管你愿不愿意，你已经身处共享的中心，成为共享时代的一员。共享不仅是一种模式，一种理念，更是一种新型的社会生产关系，一种新的社会模式，它的到来意味着一个新的无中心的时代到来，将推动社会治理模式的重大变革。因此，共享从更深层意义来讲即为规模化合作，成千上万的人通过合作的方式进行互动，通过资源、技术、设备等的分享促进社会的变革。为此，我们需要重新审视共享的社会价值。可以说，资源共享是在人类历史的变革中实现的，亦是在大数据促使的社会变革中实现的。资源共享体制的自觉建构，将促进大数据变革的进一步发展，促进人类历史的变革运动的早一日到来。政府作为最大的资源占有主体，这种自觉建构将首先从政治系统开始，从消除政府内部的数据鸿沟、信息孤岛，实现政府内部的信息共享开始，并逐渐波及整个社会治理系统，到那时，不仅政府之间、政府与企业之间、政府与其他社会组织之间逐步走向开放共享，社会治理的一切领域都将实现资源的共享，直至社会一切领域边界的消融，进而引发社会治理模式的变革。当信息资源被社会的每一个成员都均等地占有时，社会治理的状况将会发生翻天覆地的变化。这意味着“协同共享”作为21世纪的一种新型经济模式，很有可能会取代资本主义，成为21世纪下半叶主导人类的经济形态。到那个时候，生产率在新技术的推动下将变得极高，物联网也将变得越来越发达，边际成本几乎趋于零。每一个人都是生产者又同时是消费者。他们不仅能在互联网上共享资源，还能共享信息、实物以及其他东西。人们不再关注某个物件属于谁，而只需要关注它的使用权，“共享价值”将取代“交换价值”，这一切都预示着人类的发展进入新纪元。[17]（P19）这个时候政治资源虽然还会被一些具有较强影响力的人占有，但是并不会再像以前一样公众没有任何决定权。而今，最有利于公共利益的意见才具有最大的影响力，才能够获得公众的认同。[18]（P268）管理型政府因拒绝分享资源终将在大数据的分享洪流中被淘汰，而服务型政府是提倡共享性的政府，是与大数据共享理念发展相一致的政府。它作为一种引导型的政府，不仅会引导其他治理主体合理地分享信息资源及其他资源，它还会有效地化解资源分享过程中的矛盾。服务型政府也是合作型的政府，它不仅会主动寻求与其他治理主体之间开展信息资源以及其他方面资源的合作，以共同应对大数据的挑战，开发大数据的价值，它还会主动地搭建信息共享平台，引导公众以及其他治理主体合理有序地参与进来。因此，服务型治理模式与大数据要求的在信息共享、资源共享的基础上去自觉建构的治理模式的要求是一致的。服务型政府会在社会治理体系及其运作的过程中真正体现信息共享、资源共享的原则，让公众真正地参与到社会治理的过程中来。这既是服务型政府建设的要求，也是服务型政府建设的理念。 （三）前瞻性
维克托·迈尔·舍恩伯格指出，21世纪大数据的核心内容即为预测。所谓预测，即前瞻性地预知未来所要发生的事情。通过大数据分析，我们可以将过去被忽略的毫不相关的数据整合起来，对各种事件未来的运行情况进行前瞻性预测，以掌握大数据发展的主动权。通常来说，“前瞻性”是与“回应性”相对应的一组词语。所谓前瞻性正如“前饋控制”所描述的一样，指通过观察收集整理信息、总结规律，预测未来可能出现的问题，并在问题出现的临界点之前提前采取纠偏措施，以防止或者避免问题的发生。这种建立在科学预测基础上的控制方式也被称为预先控制或者事前控制。所谓回应性即如“反馈控制”所描述的一样，是在问题发生后才进行处理，这种方式的弊端是一旦损失发生就无法挽回。因此，相对于反馈控制来说，前馈控制不仅可以避免反馈控制带来的损失，还可以避免反馈控制的时滞效应。[19]大数据的前瞻性不仅体现为预测能力，还体现在在事件发生前、发生后处理事件问题的“弹性”能力。
在农业社会，人类也会进行预测，比如对气象、节气、地壳运行等规律的总结，但是，这个时候的预测多数是基于经验展开的分析。虽然这些预测也是建立在数据规律基础之上，具有一定的“科学性”，但是适用的范围比较窄。进入工业社会，社会调查研究方法的兴起使数据的收集具有了一定的规模。但因时间、空间以及人的有限理性等因素的制约，在数据收集的过程中根本无法获得总体数据。为此，人们就不得不通过选取样本数据去分析验证总体的情况。为了更好地判断总体的情况，就需要选取的样本越大越好。而事实上，传统的社会调查研究方法是无法覆盖所有地区不同样本的情况的。为此，在数据分析的过程中，就不得不先控制一些变量，进而再去分析其他自变量对因变量的影响情况，这样得出的数据分析结果常常引起争议。因此，这些在“小样本”数据时代做出的预测存在很大的局限性，也只能在小范围内使用。大数据时代的预测则不一样，海量数据的记录虽然容易引爆个人的隐私危机，给社会治理带来了各种各样的挑战，但是它却也为各种实验和预测提供了新的工具与帮助。它第一次毫无偏见地对成千上万的数据进行记录，海量数据丰富多样，它们的实时更新，避免了传统数据采集的局限性和滞后性;它关注相关关系，这种思维方式的转变不仅降低了传统数据因果关系分析判断的时间成本，还提升了问题判断的准确性。此外，大数据技术的创新也大大提升了人们处理海量数据的速度和能力。[20]一方面，数据存储器的不断更新换代使数据的收集与存储越来越便利，并且成本也会越来越低;另一方面，物联网、云计算等技术的发明也将为分析数据规律提供越来越多的支持。
大数据的这些优势可以突破传统的社会调查研究方法的弊端，跨越时间、空间的限制，实现“全样本”数据，从过往一些表面看起来毫不相关的原始数据背后发现规律，为计算机学家、物理学家、数学家、心理学家、社会学家、经济学家等进行科学研究和计算提供了重要支持，并可以成功地在任何领域指导人们的实践活动。研究发现，93%的人类行为是可以预测的，可以用规律、模型等原理法则进行重现和预测。当我们将生活数字化、公式化以及模型化的时候，我们会发现其实大家都非常相似。[21]（P2）这些模型和原理已被众多互联网巨头公司以及发现大数据预测价值的组织运用，成为他们追踪人类行为和开拓商业模式的重要工具[21]，也成为政府开展各种社会治理活动的指导依据。比如被誉为“核代码”的美国数据分析团队根据选民的特点预测选区选情;“谷歌根据用户查阅药品、药店的情况分析不同地区的人们患流感的情况，并据此预测流感发展的地区和趋势”[22];美国麻省理工学院研究团队利用大数据发明的新算法提前预测推特上的热门话题;“滴滴打车根据每天产生的订单数据，对城市及周边道路行驶状况、人群流动情况等进行准确检测，以便对车辆的分布进行合理配置”[22]。前瞻性预测将越来越成为大数据时代社会治理的重要内容。
行政生态学理论认为，随着行政生态环境的变化，行政管理的模式及社会治理模式也应随环境发生变化，即行政管理模式与社会治理模式必须与行政生态环境相适应。在高度复杂性与高度不确定性的大数据时代，大数据不仅要求自身具有前瞻性的预测能力，也要求这一生态环境中最重要的社会治理主体——政府具有前瞻性。然而，一直以来，政府的思维惯性都是在问题出现之后，采取回应性的方式处理问题。这一方面是由于农业社会与工业社会数据收集能力的局限性，尚无法实现科学的预测以指导社会治理活动的实践;另一方面也是因为在农业社会简单确定和工业社会低度复杂性与低度不确定性的环境下，政府采用回应性的问题处理方式可以很好地处理社会问题。因此，二十世纪出现了许多经典的回应模式，其中，政治—行政二分原则、官僚制组织形式和科学管理为代表的经典时期、行为主义时期、公共政策运动、新公共管理运动、新公共行政运动、新公共服务运动被誉为政府回应性的六大基本模式。[23]但是，进入20世纪70年代以来，全球化与后工业化时代的到来使社会不稳定因素凸显，世界各国政府面临着各种各样的治理危机。暴力冲突事件、恐怖袭击活动、金融危机等等，种种突发事件给国家和人民带来了巨大的灾难，不仅破坏了正常的社会秩序，也一次次考验着政府应对突发事件的能力。进入21世纪，大数据带来的不确定性问题更是加剧了社会治理的难度。突发事件一方面要求政府既具有回应能力，即应对突发事件和不确定性事件的速度与力度;另一方面，也要求政府具有前瞻性的预见能力，建立起一个能够根据环境变化情况而随机应变，超越回应性的前瞻性政府。尤其是2008年世界金融危机的出现不仅考验着政府的回应性能力，更考验着政府的前瞻性能力。面对政府失灵的状况，新公共管理理论的代表人物奥斯本和盖布勒提出将政府改革为“有预见性的政府，预防而不是治疗”。表面看来，奥斯本和盖布勒的这种提法预示着“前瞻性政府”的雏形，而事实上，这种有预见的政府只不过是对管理型政府回应性模式的修修补补，其实质仍然是以“回应性”为主导的治理模式，“前瞻性”仍然是服从于“回应性”的。 服务型政府是基于社会的高度复杂性与高度不确定性提出来的，在这一环境下，政府单单满足于回应性的追求注定是无益的。因此，与以往的政府模式不同，服务型政府将是超越回应性的前瞻性政府，但这并不是说既往的政府回应性模式不再发生作用，而是说这种回应性将服从于前瞻性。前瞻性与回应性二者并不矛盾，它们都统一于前瞻性之中。回应性的政府是指政府被动地回应社会问题，只有等问题出现了或者被发现了，才匆匆地采取应对措施。服务型政府不一样，它不会等问题累积出现后再去回应，而是会主动地处理前景无法准确预测的事件，不仅创造性地发现问题并解决问题，甚至在许多情况下，在问题还未出现甚至还没来得及发生的情况下，就已经被创造性地解决了。当服务型政府前瞻性、创造性地解决问题时，回应性就已经包含其中了。[19]服务型政府的这种处理问题的前瞻性理念与大数据的预测理念不谋而合。因此，服务型政府会主动寻求大数据技术的支持，在开放、共享理念的基础上实现不同领域之间的数据整合，与其他治理主体共同合作开发大数据的价值，为政府开展社会治理活动提供前瞻性的预测与科学指导。因此，如果说工业社会的数据标准化应用是建立在被动响应基础之上的话，那么后工业社会大数据的到来与应用必是建立在前瞻性预测基础之上的。从“被动回应”到“前瞻性预测”是大数据时代政府思维方式转变的根本要求，也是政府模式从管理型政府走向服务型政府的必然要求。
大数据与服务型政府建设理念的契合详见图1。
三、结 语
综上所述，传统管理型政府因其固有的封闭性、控制性特征，是不可能主动向社会开放，与大众共享资源的，因其固有的回应性特征，也是不可能主动地前瞻性地处理问题的，这些特征决定了传统管理型政府与大数据的发展理念是无法融合的。而服务型政府是适应全球化与后工业化发展要求提出来的，是由中国学者基于中国政府改革实践提出的一项新的理论自觉，它不仅表明了中国政府改革的决心和勇气，也预示着中国政府能充分把握社会治理变革的趋势，在回应全球化与后工业化时代大数据的冲击中找寻到了正确的道路。它是以社会公众为中心，通过实现政务公开，不断提高政府工作的透明度，推动政府与公众的广泛互动，以不断提升公众满意度为目标进行管理创新与变革，在提高行政效率和降低行政成本的同时，形成政府引导下的公众广泛参与的全新的政府职能模式。大数据所倡导的开放性、共享性、前瞻性理念正是服务型政府建设的题中之义，这也决定了服务型政府的建设理念与大数据的发展理念是不谋而合的。未来，随着大数据的深入发展，服务型政府的建設理念将会与大数据的开放性、共享性、前瞻性的理念越来越融合，服务型政府不仅可以有效地驾驭大数据，并灵活地应对大数据的挑战与冲击，服务型政府还可以充分利用大数据的机遇和价值，为更加有效地开展社会治理活动提供指导和依据。
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Resonance of Big Data and Service-oriented Government Construction Concept：Openness，Sharing and Forward-looking
GENG Ya-dong
（Henan University，Kaifeng 475004，China）
Abstract：With the development of new technologies such as mobile Internet，Internet of things，and artificial intelligence in the 21st century，human beings have declared a new stage of development — the era of big data. Openness，sharing and forward-looking constitute the basic development philosophy of big data. As a government that keeps pace with the times，the service-oriented government is an open government based on the openness of resources and public participation. Its openness determines that it is a shared government. It will actively build an information sharing platform and guide other governance entities to share information resources and other resources reasonably. Its flexibility determines that it proactively handles events that cannot be accurately predicted in the future，creatively discovers and solves unexpected problems. It means that the open，shared，forward-looking ideas advocated by the service-oriented government coincide with the development of big data. Therefore，the service-oriented government will actively seek the support of big data technology and provide guidance and basis for more effective social governance activities.
Key Words：big data;service-oriented government;openness;sharing;forward-looking
責任编辑：刘 博
收稿日期： 2020-10-27
基金项目： 国家社科基金专项资助项目“服务型政府理论与实践研究”（17VZL016）;河南省哲学社会科学规划项目“我国地方政府大数据治理的困境与对策研究”（2019CSH019）
作者简介： 耿亚东，管理学博士，硕士生导师，河南大学地方政府与社会治理研究所研究员，主要研究方向为大数据与政府治理、服务型政府。
关键词：大数据;服务型政府;开放性;共享性;前瞻性
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2021）01-0053-09
一、引 言
从计算机时代到互联网时代，人类处理信息的能力越来越强，数据存储的功能也越来越强大。如果说自20世纪80年代以来，人类开启了全球化与后工业化进程，在此背景下，世界各国相继走完了计算机时代、互联网时代，那么如今伴随着全球化与后工业化进程的深入推进，移动互联网、物联网、人工智能等新技术的发展，人类进入了一个全新的发展阶段——大数据时代。“大数据”之所以产生，其直接原因在于各种数据之间能够畅通无阻地聚集、利用和比较，而海量数据的收集正是建立在数据的开放和共享基础之上的。因此，大数据时代必将是一个更加开放的社会、一个权力更分散的社会、一个网状的大社会。[1]这也决定了大数据从一开始就要求實现数据的开放与共享。只有实现了数据的开放和共享，才能实现“全样本”数据，只有实现了“全样本”数据，才能为大数据的前瞻性预测提供数据基础。大数据作为21世纪最重要的资源之一，在实现国家治理能力现代化方面发挥着重要作用。习近平强调要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。[2]由此可见，加快运用大数据提高政府治理能力，以大数据助推我国服务型政府建设是当前以及今后的重要战略规划。
二、大数据与服务型政府
建设理念的契合
在大数据时代，数据的开放和共享是实现大数据预测的前提和基础。开放性、共享性与前瞻性构成了大数据的基本发展理念。这些理念给“数据协议”提出了更高的技术要求，同时也对社会规制的整体逻辑提出了更新、更高的要求。[3]2017年，党的十九大报告提出要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。[4]服务型政府的建设与发展不仅表明了中国政府改革的决心和勇气，也预示着中国政府能充分把握大数据时代这一社会治理变革趋势，坚持与时俱进。在这一过程中，政府需要持续地推动组织结构的变革，组织流程的再造，需要不同治理主体之间的合作，而这一切的开展与推动都离不开大数据技术的推动与支持。[5]
（一）开放性
一直以来，政府在社会治理中的垄断地位决定了它是倾向于选择封闭，而拒绝向社会开放的。因此，当我们论及政府是封闭还是开放都是相对而言的。农业社会因地域性特征明显，社会中的流动性较小，社会活动多被限制在一定的地域范围内。[6]在农业社会封闭的系统中，统治型政府通过暴力工具的控制实现了统治者与被统治者的隔离，让被统治者长期处于封闭的、高压的控制之下，以保证自身的权威不受挑战。进入工业社会，社会化大生产使人和物流动起来，传统的地域界限被打破了，社会各个领域和各个行业都呈现出开放的状态。相对于农业社会的统治型政府来讲，伴随着工业化进程中建立起来的管理型政府也呈现出较大的开放性。一方面，在政治与行政二分的前提下，管理型政府不得不对政治部门开放;另一方面，在“民主政治”的原则下，管理型政府又不得不对民众进行开放。[7]但事实上，正如达尔所指出的那样，“虽然政治议题有时候也会由非政治阶层发声而引起统治阶级的关注，但是这种情况毕竟是少数的。通常情况下，非政治阶层的公民只知道或者只关注自己阶层内的问题，他们只有通过媒体或者其他的传播渠道才能知晓其他阶层或者其他圈子的问题。但是他们意识到这些问题并不等于他们想表达某种政治诉求，或者有能力解决这些问题，他们必须诉诸政治阶层的成员去解决。而在政治阶层内，某项议题或者行动方案通常都是由有威望的专家、知识分子或者改革者提出，随后再想尽办法以求吸引专业的政治人员对其观点的支持”[8]（P101）。因此，这种政治系统的开放是有边界的。为此，克罗齐耶指出，按照上述系统的逻辑进程，“当前的西方民主国家，尤其是欧洲的国家从来都不能算是完全开放的国家。因为，它们从来都是通过各种规则过滤或者屏蔽参与者，把他们排除在政治系统之外，以保证精英人士采取行动的时间和保密性。但是，目前，这种模式混乱不堪，效能尽失”[9]（P18-19）。克罗齐耶的这一论述是有一定道理的。因为在这一过程中，信息在经过层层过滤后，非政治阶层所关注的问题早已不是他们所要申诉的问题，问题早已演化为政治阶层内部相关利益集团的政治诉求。因此，从根本上来说，管理型政府并未完全改变其封闭的特性，在面向公众、面向社会时仍是一个封闭的系统，公众在获取信息方面仍处于劣势地位，它的有限度开放只不过是为了维护自身的统治利益。尽管如此，在工业社会低度复杂性与低度不确定性的时代，这种介于封闭和开放之间的有限度开放还是保证了管理型政府的治理活力，不仅可以有效地消除社会矛盾，还能满足公众表达政治诉求的愿望。
但是，我们也必须认识到，一个封闭的系统迟早会因缺少与外界的资源交换而变得日趋贫乏，并很快失去生存的能力。正如一个生态系统必须从外界获得能量以保持其最低的调节机制一样，如果该系统不能保持平衡的调节，它就会变得退化而被其他的优越的生态系统侵占。这是一条适用于任何系统的普遍法则。因此，为了维持系统的持续生存，系统就需要对外界进行开放，进行能量的交换与吸收。对现实中的政治系统来讲也是如此，它需要不断地开放并从社会汲取有用的资源，进行制度创新，这样才能保证政治系统的稳定与平衡。在外界环境不复杂的情况下，系统只需对外进行微小的有限度的开放就能较好地满足系统的运行需求。但是，当外界环境变得复杂多变的情况下，微小的有限度的开放就无法再满足系统内部的运行需求。正如到了工业社会发展后期，全球化与后工业化时代的到来使社会的流动性增强，社会呈现出了高度复杂性与高度不确定性的状况，管理型政府的有限度和有节制的开放常常因缺乏与外界的深度交换而显得步履蹒跚，活力尽失，行动迟缓。反之，与这种封闭的系统相比，开放的系统却显示出更高的效能与优越性，而且更加具有活力。为了弥补这种缺陷，管理型政府不得不做出建立“开放政府”“透明政府”的姿态以骗取公众的信任。与此同时，非政府组织等其他自治力量的出现与成长也对政府的治理形成了压力，迫使政府在某些方面进行开放。这一切都说明，开放越来越成为政府发展的趋势和方向。进入21世纪，互联网、大数据的发展更是进一步加速了社会的流动性。大数据的流动性注定了它的开放性特征，流动性与开放性是连在一起的。大数据时代呈现给我们的是一个开放的时代，它要求在社会治理的一切方面都体现出开放性的特征。比如，它要求打破政府的控制导向，打破社会治理体系的中心——边缘结构，打破信息孤岛现象，它要求政府开放数据，实现数据的共享，要求政府成为开放性的政府……这一切都说明一个全面开放的时代已经到来。任何封闭的力量都将受到开放性的冲击，以至于在社会总体上是不可能造成历史进步趋势逆转之结果的。[10] 大数据时代的到来使以互联网为载体的新型社交媒体平台的建构变得越来越坚实，匿名化、模糊化，使活跃于这一平台上的人们以各种各样的陌生人身份交往，并扮演着多重角色。虽然工业社会的开放性也使人们之间以陌生人的身份交往，但是这种陌生人的身份还不能完全消解人的身份标识。而大数据的出现却不一样，它的虚拟性所造就的陌生人社会因具有充分的开放性而使人的身份标识彻底地被摘除了。它不仅使人摆脱了真实身份的限制，而且还使人摆脱了各自的传统文化、道德规范的约束。[11]人们可以随时跨越时空的界限依据亚文化、兴趣爱好、相互的魅力等走到一起……所有的人聚合在一起，数不胜数的专业化群体以及同等专业化的语言游戏都有可能出现。这种跨地区、跨国界、跨文化、跨民族的互动与交往，实现了人们之间平等的交流与对话。精英与大众的鸿沟逐渐被填平，传统的权威逐渐被摧毁，世界不再有中心与边缘的区分，人们处于一种真正平等的地位。[11]这一切变化使人们都不再拘泥于公民身份的限制。本来，公共领域仅面向本国公民或者在公民之间进行开放，现在大数据时代的到来使公共领域的性质发生了彻底的改变，它不再仅仅局限于对公民开放，而是向所有愿意参与其中的人开放。每一个有意愿的人，不论他是哪国的公民，只要他深处大数据时代的浪潮，都可以自由地参与，自由地进出。大数据时代所具有的充分开放性使公共领域遭受了前所未有的挑战，不仅公私领域的边界在逐渐消融，公共领域的性质也将发生彻底的改变。
随着公私领域边界的逐渐拆除，一个开放的政府和开放的政治系统也即将到来。为适應大数据时代的发展要求，各国政府都纷纷发起了数据开放运动，以求建立更加开放、透明以及具有回应性的政府。其中，美国、英国、挪威、墨西哥、印度尼西亚、菲律宾、南非等先后有超过50个国家和地区建立并参与到“开放政府联盟”（OGP）之中。[12]这种数据开放运动虽然可以使管理型政府因开放性的增强而一时焕发活力，但并不能使这种相对封闭的治理模式长久地延续生命。它们只不过是管理型政府的临时变通和对漏洞的修修补补，并不是真正意义上的开放政府。而我们需要做的是借助大数据这一东风，把社会治理的信息公开和政府行为的透明作为社会治理模式变革的切入点，建立真正开放意义上的政府。这种开放的政府，正如达尔所指出的那样，“一个开放多元的政治系统的政治阶层是较容易进入的，而且它的价值和目标也是被社会诸多认可和接受的。因此，流行的政治观念也正是政治阶层体现和反映的观念。比如，务实的价值观念是当前流行的，那么政治阶层也会表现为务实的。如果流行的价值观念要求尊崇传统，尊重个人成就或者强调政治、社会或经济的平等，那么政治阶层就有可能反映这些价值观念”[8]（P100）。也就是说，只有当政治系统表现出充分开放性的时候，社会价值观念对政治系统的影响也才较为明显，此时，它也更能接受社会中的积极效应，表现出更多的正能量形态。按照达尔所描述的，当前大数据时代流向的价值观念即是开放性，一个开放式的政府要以资源的开放为前提，以公众的参与为基础。既要能促进政府部门内部、政府部门之间以及政府与社会、市场、公众之间的合作，又要能充分抓住时代的发展机遇提升自身的治理水平，实现政府内部不同层级间，不同部门以及机构之间的无缝隙运作，又要善于借助大数据这一时代工具和社会的力量应对来自各方面的挑战，发现解决问题的创新性策略。而能实现这种充分开放的政治系统唯有服务型政府。服务型政府是适应全球化与后工业化发展要求建立起来的具有充分开放性的政府[7]，是管理型政府在开放性的道路上发展的一个新的阶段。大数据时代的到来使社会的一切层面都变得越来越开放，在社会治理的一切领域也越来越需要合作。开放是走向合作的前提条件，只有开放的社会才有走向合作的需求。因此，开放的社会也就是合作的社会。服务型政府作为合作治理体系中的组成部分决定了它具有充分的开放性。它的建设理念与大数据开放性的要求不谋而合，因此，它也是唯一能适应大数据时代开放性要求的新型政府。
（二）共享性
大数据时代是一个数据共享的时代，共享单车、共享经济、共享消费、共享金融……这些词语的频繁出现与流行无不是得益于大数据技术的发展。可以说，正是大数据推动了共享时代的到来。为顺应此趋势，党的十八届五中全会已明确提出把“共享”列为我国五大发展理念之一，并强调要坚持共享发展，发展成果由人民共享。可见共享对于我国政府治理的意义之重大。而事实上，共享不仅对于中国政府治理，对于世界上其他任何国家政府的治理都有着重大的指导意义。
“共享”从表面字义来看即为分享，英语为“share”，通常被解释为将某样东西或者信息等的使用权、产权或者知情权等与他人分享。在我国历史上，“共享”一词早在《东周列国志》中就有出现，书中描写齐景公与相国的一段对话“金石之声，不敢独乐，愿与相国共享”。罗贯中在其小说《三国演义》中亦有“共享”一词的出现，曹操曰，“收服江南以后，天下无事，与诸公共享富贵”。由此可见，在农业社会，共享一词已被使用。只不过农业社会“共享”的使用范围仍较窄，多限于熟人、朋友之间或者一定地域范围内的资源分享。进入工业社会，工业革命的发展使传统社交媒体兴起，报纸、杂志、广播、电视等的广泛应用使“共享”的外延逐步扩大，更多的信息和更多的剩余资源在传统媒体的传播下被拿来分享，人们可以分享各地新发生的趣闻，了解世界其他地方发生的人和事;人们可以分享自己多余的资源，通过报纸或者广播向其他人告知……总之，工业社会的这种分享已不再局限于熟人之间，也不再局限于某一地域范围内，共享的范围和内容得到了进一步的扩大。
其实，在工业社会的很长一段时间人们是不敢去轻易分享的。大部分情况下，人们总是采取谨慎的态度，小心翼翼地分享自己的资源，生怕一不留神就会损害自身的财产、隐私或者其他权利。这种小心翼翼的状态直到互联网时代的到来。到了工业社会发展后期，电脑的发明与普及以及互联网技术的发展使“共享”的范围有了新的拓展，只要有网络和电脑的地方，人们就可以了解世界任何地方发生的事情，查找到自己所需要的信息。这个时候，人们借助于电脑，通过个人社交软件分享信息和传递感情。如果说这个时候被称为web1.0时代，共享扩散还受电脑限制，共享在很多情况下都因缺少电脑而被迫终止的话，那么移动互联网智能手机的普及则为共享时代的真正到来打开了通路。大概自2008年之后，智能手机的普及以及移动互联网的快速发展，大大改变了人们使用互联网的方式。信息的发布不再受电脑的限制，人与人之间的联系变得更加紧密也更加容易起来。只要你拥有一部智能手机，你就可以几乎不受时间、地点的限制，信息的传播更加即时并随处可为，人们开始习惯于随时随地分享自己的快乐与悲伤，分享对问题的看法，分享某篇好的文章或者好玩的去处……随时在线，随时沟通，随时分享所思、所想、所看，已经成为大数据时代一种生活常态和生活方式。 共享理念的兴起是大数据技术的发展、社会关系的变革、文化价值的重塑等共同作用的结果。这种分享的力量在传统社交媒体时代是不可能实现的。至此，虚拟与现实，线上与线下的界限开始变得模糊起来，人们像被“钉”在网络上的器件，无时无刻不在互联网的流水线上工作。[13]（P7）商业和社交、社会生活，还有个人的生活环境越来越难以分离开。这些源源不断的信息犹如滔滔江海汇聚成了一串又一串的数据，使基于移動互联网和大数据的共享经济平台开始出现。它们的出现不仅影响到了传统的文化，还影响到了政治、经济甚至整个社会机制，并彻底改变了人们传统的生活方式。我们的工作方式、经济发展方式、生活方式都因此而发生了改变。从目前的发展趋势来看，共享理念越来越深入社会生活的每一个角落。从最初的汽车、自行车、房屋领域逐渐蔓延到餐饮、金融、教育、知识技能、能源设备等领域。人们外出的时候不再因为叫不到出租车而浪费时间，因为叫车软件可以提供随叫随到的服务;共享单车遍布大城市的大街小巷，人们不再因为交通拥堵或远离地铁口而烦恼;一些住宿网站可以帮助外出的人们住上既便宜又有特色的民宿，人们不再因出游订不到合适酒店而烦心……
渐渐地，网络上涌现出了许许多多的社群组织，他们因共同的价值诉求集合在一起，这些虚拟组织是现实世界组织在网络空间的思维体现，这在当下是非常流行的一个现象。现实中的组织涉及许多领域，关乎着每一个人的行为举动，组织与人的互动促进了社会制度的诞生。但是限于地域、时间等问题，组织与组织间的交往是比较少的，已发生的交往也多是在社会制度的框架下进行的，比较正式，也比较死板。而网络空间的虚拟组织则不一样，网络系统为这些组织间正式、非正式的交往提供了一个平台，在这个平台中，组织的交往更加灵活、放松，系统中的成员也能够更加自由、充分地分享他们的价值观、喜好等。[14]（P84）他们来自世界各地，这种社群组织既有产品型社群、兴趣型社群、品牌型社群，又有知识型社群、工具型社群，他们聚集在一起或分享某项产品的创意，或对话新知识的创造，或合作某项目的开发，这种聚合对集体行动具有重要的价值意义。[15]克莱·舍基曾指出，“分享是创造新群体的基点”，因为“渴望成为群体的一员，在群体中与他人共享、合作、协调一致地行动，是人的基础本能，而此前它一直受到交易成本的抑制”。[16]（P43）大数据时代的到来不仅降低了集体行动的交易成本，还推动了分享行为的前进，激发了集体行动的参与精神和参与热情。这种集体行动的分享、合作与协调行为，既是顺应大数据发展趋势的重要体现，也是应对大数据挑战的正确选择。政府的任务在于丰富集体行动的生活，并将之应用于政策建议、执行和计划协调之中。[14]（P84）但是长期以来，受工业社会控制思维的影响，让管理型政府积极主动调节虚拟组织的集体行动生活，和他们一同分享建议和计划是根本不可能的。
在工业社会市场经济条件下，管理型政府作为最大的资源占有主体，一直处于资源的垄断地位，它不仅掌握着诸如工厂、设备、工人、土地、商铺等社会的一切生产资料，还拥有一切物品的占有权。虽然它为了维持社会秩序，也会修建公路、公园、学校这样的公共资源供大家共享，但是一旦涉及管理型政府的切身利益，它就会明显地划出界限，收紧自身的资源，更不用说去分享了。大数据时代的到来使资本家独占生产资料的现实被一步步地推翻。互联网的运作机制使市场经济的一切占有权都失去了存在的意义，物品属于谁将变得不再重要，重要的是每一个人都可以使用它。人们通过各种App实现了物品和时间、地点和技能的匹配，使资源得到了最大化的利用。在此情况下，管理型政府过往的中心——边缘结构治理模式被打破，虽然它也会假装顺应时代趋势在部分领域做出共享的样子，而其实质只不过是为了应付暂时的社会冲击，一旦有任何控制资源的机会，它都不会主动与社会分享。但是，不论时代的好坏，我们必须要承认当今的世界正在被共享这一新的生产力全天候地改变着，许多的不可能成为了可能，许多的资源进行了快速的组合连接，它们无时无刻不焕发着新的生命力，旧模式要么被摧枯拉朽地摧毁，要么迎来凤凰涅槃般的重生。[13]（P7）
如今，共享不仅是一种潮流，更是一种理念，已经深深地植入大数据时代的发展洪流中，不论个人还是组织，不管你愿不愿意，你已经身处共享的中心，成为共享时代的一员。共享不仅是一种模式，一种理念，更是一种新型的社会生产关系，一种新的社会模式，它的到来意味着一个新的无中心的时代到来，将推动社会治理模式的重大变革。因此，共享从更深层意义来讲即为规模化合作，成千上万的人通过合作的方式进行互动，通过资源、技术、设备等的分享促进社会的变革。为此，我们需要重新审视共享的社会价值。可以说，资源共享是在人类历史的变革中实现的，亦是在大数据促使的社会变革中实现的。资源共享体制的自觉建构，将促进大数据变革的进一步发展，促进人类历史的变革运动的早一日到来。政府作为最大的资源占有主体，这种自觉建构将首先从政治系统开始，从消除政府内部的数据鸿沟、信息孤岛，实现政府内部的信息共享开始，并逐渐波及整个社会治理系统，到那时，不仅政府之间、政府与企业之间、政府与其他社会组织之间逐步走向开放共享，社会治理的一切领域都将实现资源的共享，直至社会一切领域边界的消融，进而引发社会治理模式的变革。当信息资源被社会的每一个成员都均等地占有时，社会治理的状况将会发生翻天覆地的变化。这意味着“协同共享”作为21世纪的一种新型经济模式，很有可能会取代资本主义，成为21世纪下半叶主导人类的经济形态。到那个时候，生产率在新技术的推动下将变得极高，物联网也将变得越来越发达，边际成本几乎趋于零。每一个人都是生产者又同时是消费者。他们不仅能在互联网上共享资源，还能共享信息、实物以及其他东西。人们不再关注某个物件属于谁，而只需要关注它的使用权，“共享价值”将取代“交换价值”，这一切都预示着人类的发展进入新纪元。[17]（P19）这个时候政治资源虽然还会被一些具有较强影响力的人占有，但是并不会再像以前一样公众没有任何决定权。而今，最有利于公共利益的意见才具有最大的影响力，才能够获得公众的认同。[18]（P268）管理型政府因拒绝分享资源终将在大数据的分享洪流中被淘汰，而服务型政府是提倡共享性的政府，是与大数据共享理念发展相一致的政府。它作为一种引导型的政府，不仅会引导其他治理主体合理地分享信息资源及其他资源，它还会有效地化解资源分享过程中的矛盾。服务型政府也是合作型的政府，它不仅会主动寻求与其他治理主体之间开展信息资源以及其他方面资源的合作，以共同应对大数据的挑战，开发大数据的价值，它还会主动地搭建信息共享平台，引导公众以及其他治理主体合理有序地参与进来。因此，服务型治理模式与大数据要求的在信息共享、资源共享的基础上去自觉建构的治理模式的要求是一致的。服务型政府会在社会治理体系及其运作的过程中真正体现信息共享、资源共享的原则，让公众真正地参与到社会治理的过程中来。这既是服务型政府建设的要求，也是服务型政府建设的理念。 （三）前瞻性
维克托·迈尔·舍恩伯格指出，21世纪大数据的核心内容即为预测。所谓预测，即前瞻性地预知未来所要发生的事情。通过大数据分析，我们可以将过去被忽略的毫不相关的数据整合起来，对各种事件未来的运行情况进行前瞻性预测，以掌握大数据发展的主动权。通常来说，“前瞻性”是与“回应性”相对应的一组词语。所谓前瞻性正如“前饋控制”所描述的一样，指通过观察收集整理信息、总结规律，预测未来可能出现的问题，并在问题出现的临界点之前提前采取纠偏措施，以防止或者避免问题的发生。这种建立在科学预测基础上的控制方式也被称为预先控制或者事前控制。所谓回应性即如“反馈控制”所描述的一样，是在问题发生后才进行处理，这种方式的弊端是一旦损失发生就无法挽回。因此，相对于反馈控制来说，前馈控制不仅可以避免反馈控制带来的损失，还可以避免反馈控制的时滞效应。[19]大数据的前瞻性不仅体现为预测能力，还体现在在事件发生前、发生后处理事件问题的“弹性”能力。
在农业社会，人类也会进行预测，比如对气象、节气、地壳运行等规律的总结，但是，这个时候的预测多数是基于经验展开的分析。虽然这些预测也是建立在数据规律基础之上，具有一定的“科学性”，但是适用的范围比较窄。进入工业社会，社会调查研究方法的兴起使数据的收集具有了一定的规模。但因时间、空间以及人的有限理性等因素的制约，在数据收集的过程中根本无法获得总体数据。为此，人们就不得不通过选取样本数据去分析验证总体的情况。为了更好地判断总体的情况，就需要选取的样本越大越好。而事实上，传统的社会调查研究方法是无法覆盖所有地区不同样本的情况的。为此，在数据分析的过程中，就不得不先控制一些变量，进而再去分析其他自变量对因变量的影响情况，这样得出的数据分析结果常常引起争议。因此，这些在“小样本”数据时代做出的预测存在很大的局限性，也只能在小范围内使用。大数据时代的预测则不一样，海量数据的记录虽然容易引爆个人的隐私危机，给社会治理带来了各种各样的挑战，但是它却也为各种实验和预测提供了新的工具与帮助。它第一次毫无偏见地对成千上万的数据进行记录，海量数据丰富多样，它们的实时更新，避免了传统数据采集的局限性和滞后性;它关注相关关系，这种思维方式的转变不仅降低了传统数据因果关系分析判断的时间成本，还提升了问题判断的准确性。此外，大数据技术的创新也大大提升了人们处理海量数据的速度和能力。[20]一方面，数据存储器的不断更新换代使数据的收集与存储越来越便利，并且成本也会越来越低;另一方面，物联网、云计算等技术的发明也将为分析数据规律提供越来越多的支持。
大数据的这些优势可以突破传统的社会调查研究方法的弊端，跨越时间、空间的限制，实现“全样本”数据，从过往一些表面看起来毫不相关的原始数据背后发现规律，为计算机学家、物理学家、数学家、心理学家、社会学家、经济学家等进行科学研究和计算提供了重要支持，并可以成功地在任何领域指导人们的实践活动。研究发现，93%的人类行为是可以预测的，可以用规律、模型等原理法则进行重现和预测。当我们将生活数字化、公式化以及模型化的时候，我们会发现其实大家都非常相似。[21]（P2）这些模型和原理已被众多互联网巨头公司以及发现大数据预测价值的组织运用，成为他们追踪人类行为和开拓商业模式的重要工具[21]，也成为政府开展各种社会治理活动的指导依据。比如被誉为“核代码”的美国数据分析团队根据选民的特点预测选区选情;“谷歌根据用户查阅药品、药店的情况分析不同地区的人们患流感的情况，并据此预测流感发展的地区和趋势”[22];美国麻省理工学院研究团队利用大数据发明的新算法提前预测推特上的热门话题;“滴滴打车根据每天产生的订单数据，对城市及周边道路行驶状况、人群流动情况等进行准确检测，以便对车辆的分布进行合理配置”[22]。前瞻性预测将越来越成为大数据时代社会治理的重要内容。
行政生态学理论认为，随着行政生态环境的变化，行政管理的模式及社会治理模式也应随环境发生变化，即行政管理模式与社会治理模式必须与行政生态环境相适应。在高度复杂性与高度不确定性的大数据时代，大数据不仅要求自身具有前瞻性的预测能力，也要求这一生态环境中最重要的社会治理主体——政府具有前瞻性。然而，一直以来，政府的思维惯性都是在问题出现之后，采取回应性的方式处理问题。这一方面是由于农业社会与工业社会数据收集能力的局限性，尚无法实现科学的预测以指导社会治理活动的实践;另一方面也是因为在农业社会简单确定和工业社会低度复杂性与低度不确定性的环境下，政府采用回应性的问题处理方式可以很好地处理社会问题。因此，二十世纪出现了许多经典的回应模式，其中，政治—行政二分原则、官僚制组织形式和科学管理为代表的经典时期、行为主义时期、公共政策运动、新公共管理运动、新公共行政运动、新公共服务运动被誉为政府回应性的六大基本模式。[23]但是，进入20世纪70年代以来，全球化与后工业化时代的到来使社会不稳定因素凸显，世界各国政府面临着各种各样的治理危机。暴力冲突事件、恐怖袭击活动、金融危机等等，种种突发事件给国家和人民带来了巨大的灾难，不仅破坏了正常的社会秩序，也一次次考验着政府应对突发事件的能力。进入21世纪，大数据带来的不确定性问题更是加剧了社会治理的难度。突发事件一方面要求政府既具有回应能力，即应对突发事件和不确定性事件的速度与力度;另一方面，也要求政府具有前瞻性的预见能力，建立起一个能够根据环境变化情况而随机应变，超越回应性的前瞻性政府。尤其是2008年世界金融危机的出现不仅考验着政府的回应性能力，更考验着政府的前瞻性能力。面对政府失灵的状况，新公共管理理论的代表人物奥斯本和盖布勒提出将政府改革为“有预见性的政府，预防而不是治疗”。表面看来，奥斯本和盖布勒的这种提法预示着“前瞻性政府”的雏形，而事实上，这种有预见的政府只不过是对管理型政府回应性模式的修修补补，其实质仍然是以“回应性”为主导的治理模式，“前瞻性”仍然是服从于“回应性”的。 服务型政府是基于社会的高度复杂性与高度不确定性提出来的，在这一环境下，政府单单满足于回应性的追求注定是无益的。因此，与以往的政府模式不同，服务型政府将是超越回应性的前瞻性政府，但这并不是说既往的政府回应性模式不再发生作用，而是说这种回应性将服从于前瞻性。前瞻性与回应性二者并不矛盾，它们都统一于前瞻性之中。回应性的政府是指政府被动地回应社会问题，只有等问题出现了或者被发现了，才匆匆地采取应对措施。服务型政府不一样，它不会等问题累积出现后再去回应，而是会主动地处理前景无法准确预测的事件，不仅创造性地发现问题并解决问题，甚至在许多情况下，在问题还未出现甚至还没来得及发生的情况下，就已经被创造性地解决了。当服务型政府前瞻性、创造性地解决问题时，回应性就已经包含其中了。[19]服务型政府的这种处理问题的前瞻性理念与大数据的预测理念不谋而合。因此，服务型政府会主动寻求大数据技术的支持，在开放、共享理念的基础上实现不同领域之间的数据整合，与其他治理主体共同合作开发大数据的价值，为政府开展社会治理活动提供前瞻性的预测与科学指导。因此，如果说工业社会的数据标准化应用是建立在被动响应基础之上的话，那么后工业社会大数据的到来与应用必是建立在前瞻性预测基础之上的。从“被动回应”到“前瞻性预测”是大数据时代政府思维方式转变的根本要求，也是政府模式从管理型政府走向服务型政府的必然要求。
大数据与服务型政府建设理念的契合详见图1。
三、结 语
综上所述，传统管理型政府因其固有的封闭性、控制性特征，是不可能主动向社会开放，与大众共享资源的，因其固有的回应性特征，也是不可能主动地前瞻性地处理问题的，这些特征决定了传统管理型政府与大数据的发展理念是无法融合的。而服务型政府是适应全球化与后工业化发展要求提出来的，是由中国学者基于中国政府改革实践提出的一项新的理论自觉，它不仅表明了中国政府改革的决心和勇气，也预示着中国政府能充分把握社会治理变革的趋势，在回应全球化与后工业化时代大数据的冲击中找寻到了正确的道路。它是以社会公众为中心，通过实现政务公开，不断提高政府工作的透明度，推动政府与公众的广泛互动，以不断提升公众满意度为目标进行管理创新与变革，在提高行政效率和降低行政成本的同时，形成政府引导下的公众广泛参与的全新的政府职能模式。大数据所倡导的开放性、共享性、前瞻性理念正是服务型政府建设的题中之义，这也决定了服务型政府的建设理念与大数据的发展理念是不谋而合的。未来，随着大数据的深入发展，服务型政府的建設理念将会与大数据的开放性、共享性、前瞻性的理念越来越融合，服务型政府不仅可以有效地驾驭大数据，并灵活地应对大数据的挑战与冲击，服务型政府还可以充分利用大数据的机遇和价值，为更加有效地开展社会治理活动提供指导和依据。
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Resonance of Big Data and Service-oriented Government Construction Concept：Openness，Sharing and Forward-looking
GENG Ya-dong
（Henan University，Kaifeng 475004，China）
Abstract：With the development of new technologies such as mobile Internet，Internet of things，and artificial intelligence in the 21st century，human beings have declared a new stage of development — the era of big data. Openness，sharing and forward-looking constitute the basic development philosophy of big data. As a government that keeps pace with the times，the service-oriented government is an open government based on the openness of resources and public participation. Its openness determines that it is a shared government. It will actively build an information sharing platform and guide other governance entities to share information resources and other resources reasonably. Its flexibility determines that it proactively handles events that cannot be accurately predicted in the future，creatively discovers and solves unexpected problems. It means that the open，shared，forward-looking ideas advocated by the service-oriented government coincide with the development of big data. Therefore，the service-oriented government will actively seek the support of big data technology and provide guidance and basis for more effective social governance activities.
Key Words：big data;service-oriented government;openness;sharing;forward-looking
責任编辑：刘 博
收稿日期： 2020-10-27
基金项目： 国家社科基金专项资助项目“服务型政府理论与实践研究”（17VZL016）;河南省哲学社会科学规划项目“我国地方政府大数据治理的困境与对策研究”（2019CSH019）
作者简介： 耿亚东，管理学博士，硕士生导师，河南大学地方政府与社会治理研究所研究员，主要研究方向为大数据与政府治理、服务型政府。