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摘 要：
中国城市经济的飞速发展和社会结构的改变带来了城市管理模式的变迁。传统的由政府主导的单中心、一元化的管制模式被多中心、合作型的城市治理模式所取代。城市管理模式的这一重大转型必然对政府能力建设提出挑战和新的要求。因此，明确在城市治理对于政府能力建设的方向和任务则显得尤为重要。
关键词：城市治理；政府能力建设；绩效
一、 问题的提出
在当今经济全球化和国际竞争激烈的背景下，中国城市面临着前所未有的发展机遇和挑战。资本的快速流动、市场的成熟与完善、人口在城市空间的快速集聚、城市社会结构的分化引起了城市空间的变化。然而以单一科层制为基础由政府采取行政命令式全面管理和供给公共服务的传统城市管理模式已经严重滞后于城市经济、社会发展的需求。城市内出现的交通拥堵、住宅紧张、公共基础设施承载压力过大、生态环境恶化等问题的出现推动人们对传统城市管理模式的反思。对公共事务的最佳管理和控制已不再是集中的，而是多元、分散、网络型以及多样性的，这就涉及中央、地方、非政府组织、个人等多层次的权利和利益协调——这种由各级政府、机构、社会组织、个人管理城市共同事务的诸多方式的总合就是城市治理。
城市治理运行机制是政府、市场、社会的互动、协调与整合的过程，在这一过程中，城市政府作为城市治理的组织者和引导者，其功能和核心作用是其他行为主体难以替代的。而政府功能和作用的发挥取决于政府的有效程度，政府的有效程度就是政府能力的体现。因全球化所带来的人才、信息、资本、技术在城市之间的流动引发城市间竞争的加剧，使得政府能力作为推进现代化战略和城市发展的必要条件和战略资源成为这场竞争的关键要素。所以一个高绩效、高回应性的好政府、强政府成为城市政府发展的诉求。缺乏强有能力的政府，城市经济、社会的可持续发展将是不可能的。
二、城市治理中政府能力建设的必要性
（一）城市治理的内在逻辑要求加强政府能力建设
城市治理需要政府，而且城市政府是治理体系的引导者和维护者，具有其他行为主体难以替代的核心作用。城市政府的核心主导地位不会因其他主体的参与而有所动摇。在世界银行学者考夫曼等人设计的衡量良好治理的六项包括发言权和责任、政治稳定和没有暴力、管制体系的质量、政府的有效性、法治以及腐败程度的指标中，几乎每个指标都与政府有关。城市的健康发展不仅需要一个不侵犯公民权利自由的有限政府，更需要一个能维持城市政治经济稳定、公共物品和服务有效供给、实现城市公平的高能力的政府。而且人们也越来越清楚地认识到，除非政府能设计并实施适当的公共政策，能公平、透明、高效地配置资源，并能对社会福利与公民的经济要求做出有效的反应，否则，无论是市场还是民主都不能良好运作或者根本不能运作。
随着我国城市经济的飞速发展、社会利益结构的分化，传统社会中政府能力与行政生态之间的平衡关系被打破，城市管制面临着认同危机、合法性危机、整合危机、参与危机和分配危机，从实质上来看，这些危机背后透露出政府能力的危机。所以在由城市管制向城市治理的转型过程中，需要具有统筹规划、协调运作、效能优化的政府，一个能促进社会发展和保持稳定的政府，能推进社会效能化和民主化发展的政府，因此不仅要解决原有的政府治理能力不足问题，同时还要培育新的适应城市治理需要的合作、沟通、整合能力。
（二）我国公民社会的现状需要加强政府能力建设
城市治理模式的提出是在重新发现公民社会在公共事务中的地位和作用为前提的。没有一个健全和发达的市民社会，就不会有真正的治理。城市治理要求打破政府对公共事务的集中控制与管理，加强公民社会的参与，实现社会的自主治理。公民社会的发展状况在很大程度上是由民间组织（NGO）的发展程度来衡量。改革开放以来，随着我国经济的发展和社群思潮的促动，我国NGO组织迅速发展，中国的NGO的数量经历了爆炸性增长。不仅NGO的数量急剧膨胀，而且其种类、活动范围、自身的能力、所发挥的作用都在与日剧增，但是中国的NGO还是要用“发育不良来形容”，NGO在犯错误，辜负社会的期望，甚至成为犯罪的工具。
三、城市治理过程中政府能力建设的基本方向
（一）加强政府合作能力
城市治理是通过合作的方式来达到最大程度动员资源的方式，它是一种合作关系。罗茨在对治理特征的描述中提到在治理过程中，相互交换资源以及写上共同目的的需要导致的网络成员之间的持续互动，治理主体之间存在着权力依赖。在公共服务的供给中需要治理主体的合作，公共服务中的合作主要指的是多元主体的服务提供机制，其实质就是倡导建立合作性的多元主体治理机制。过去曾经完全属于政府的责任，现在已经有许多组织和机构承担，政府通过签约外包、公私合营等方式与其他治理主体联手合作。合作即是关系，也是能力的体现。在具体项目建设中，政府如何选择正确的合作伙伴，合作机制的构建、合作过程中政府对于公共服务的监督和控制等都影响城市治理的效果。然而由于传统官僚制的行政模式和僵化的组织文化的影响，政府部门似乎并不太擅长与其他组织进行合作，所以提升政府的合作能力成为当前亟待解决的问题之一。
（二）提高政府沟通、协调能力
城市治理是涉及城市地区不同机构层—地方政府、市民社会和私营部门的关系，是诸类部门之间持续沟通、协调的互动过程。由于多元主体的价值观和利益诉求的不同，因此彼此之间就会产生利益冲突。城市治理目标的实现过程也就是利益主体之间不断冲突和相互协商的过程。因此在实现治理目标的过程中，如何在多元化的利益博弈、冲突的过程中进行沟通协调，则需要政府提高沟通、协调能力。沟通首先是信息的交换，不仅限于政府组织内部，而是在多元治理主体之间进行。通过有效的沟通能够使多元主体对公共利益达成共识。沟通也意味着协调，沟通的过程也是权益协调的过程。通过沟通，可以使政府及时掌握信息，并通过一定的沟通手段将政府的指示传达出去，从而能够实现资源的协调以及政策的执行。 （三）完善政府监管能力
政府在治理模式中，不论公共服务的市场化抑或公共服务的合同化，其背后都暗含着政府越来越多地依赖私人部门和民间团体做事情。在城市治理过程中，权力的分散化和职能的稀释化并不意味着责任的削减，政府在与私人部门和民间团体之间的项目合作，更需要加强对私人组织承接的项目进行监管。许多政府错误地将公私伙伴关系和对外承包看成是解决服务管理头痛问题的途径，而忽略了对其进行充分的监督和管理。这些做法所带来的必然结果是成本的超支，服务失败，甚至是丑闻。在公私合营项目上出现的豆腐渣工程以及NGO在公共服务供给中存在的信任危机等不良现象已经说明了政府监管能力不高所付出的巨大的社会代价。影响政府监管能力的重要因素之一在于政府内部缺乏相应的项目管理人才，从而使得其在大型复杂承包项目因缺乏相应的管理技能而受到质疑。在公共产品和服务的供给过程中，良好合作伙伴关系的形成需要政府强有力的监管。因此，进一步完善和加强公共部门人力资源管理制度，培育适应城市治理需要的监管人才，对于提升政府监管能力大有裨益。
（四）提升政府自我治理能力
在城市治理过程中，政府不仅要对社会事务进行管理，同时也要加强自身的治理，自我治理能力是治理社会的前提和基础。根据黄建洪的分析，政府的自我治理能力包括自我管理能力、自我约束能力、自我适应能力、自我发展能力和自我创新能力五个方面。然而我国政府目前在这五个方面的能力仍不甚乐观。政府行政成本的居高不下，政府行为的透明性、规范性、公开性程度不高，官员的腐败，电子政务建设仍处于起步阶段，制度不健全和不完善，以及中国加入WTO后在与国际接轨的过程中仍存在的不适应等问题都成为阻碍治理目标实现的重要障碍。因此必须从政府机构改革、制度创新、技术创新等角度进行政府能力建设以提升政府的自我治理能力。
（五）提升政府决策制定—执行能力
科学合理的政策如何从文件变成现实，需要政府拥有强大的执行能力来实现。政策执行是整个公共政策过程中不可缺少的重要环节，政策的目标的实现不仅依赖于公共政策本身制定的科学合理性，而且更依赖于政策执行者的良好有效地执行。政策执行对于公共政策目标的实现具有决定性的意义，缺乏有效的执行，再好的政策也只是空中楼阁。目前已经有许多迹象表明，政策执行力低下已经成为中国各方面进步的最大阻碍，出现了很大问题。政府政策执行力的弱化会严重削弱政府的公信力，影响城市治理目标的实现。因此必须严格落实行政责任制，以责任来约束执行人员依法执行从而提升政府的决策执行能力。
[参考文献]
[1]顾朝林.发展中国家的城市治理研究及其对我国的启发[J].城市规划，2001（9）.
[2]石楠，姚鑫.中国城市管治研究回顾与展望[J].城市管治[M].东南大学出版社，2003，12.
[3]王绍光、胡鞍钢.中国国家能力报告[M].沈阳：辽宁人民出版社，1993.3.
[4] [美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德等.比较政治学：体系、过程和政策[M].上海：上海译文出版社，1987.633.
（作者单位：洛阳师范学院，河南 洛阳 471022）
中国城市经济的飞速发展和社会结构的改变带来了城市管理模式的变迁。传统的由政府主导的单中心、一元化的管制模式被多中心、合作型的城市治理模式所取代。城市管理模式的这一重大转型必然对政府能力建设提出挑战和新的要求。因此，明确在城市治理对于政府能力建设的方向和任务则显得尤为重要。
关键词：城市治理；政府能力建设；绩效
一、 问题的提出
在当今经济全球化和国际竞争激烈的背景下，中国城市面临着前所未有的发展机遇和挑战。资本的快速流动、市场的成熟与完善、人口在城市空间的快速集聚、城市社会结构的分化引起了城市空间的变化。然而以单一科层制为基础由政府采取行政命令式全面管理和供给公共服务的传统城市管理模式已经严重滞后于城市经济、社会发展的需求。城市内出现的交通拥堵、住宅紧张、公共基础设施承载压力过大、生态环境恶化等问题的出现推动人们对传统城市管理模式的反思。对公共事务的最佳管理和控制已不再是集中的，而是多元、分散、网络型以及多样性的，这就涉及中央、地方、非政府组织、个人等多层次的权利和利益协调——这种由各级政府、机构、社会组织、个人管理城市共同事务的诸多方式的总合就是城市治理。
城市治理运行机制是政府、市场、社会的互动、协调与整合的过程，在这一过程中，城市政府作为城市治理的组织者和引导者，其功能和核心作用是其他行为主体难以替代的。而政府功能和作用的发挥取决于政府的有效程度，政府的有效程度就是政府能力的体现。因全球化所带来的人才、信息、资本、技术在城市之间的流动引发城市间竞争的加剧，使得政府能力作为推进现代化战略和城市发展的必要条件和战略资源成为这场竞争的关键要素。所以一个高绩效、高回应性的好政府、强政府成为城市政府发展的诉求。缺乏强有能力的政府，城市经济、社会的可持续发展将是不可能的。
二、城市治理中政府能力建设的必要性
（一）城市治理的内在逻辑要求加强政府能力建设
城市治理需要政府，而且城市政府是治理体系的引导者和维护者，具有其他行为主体难以替代的核心作用。城市政府的核心主导地位不会因其他主体的参与而有所动摇。在世界银行学者考夫曼等人设计的衡量良好治理的六项包括发言权和责任、政治稳定和没有暴力、管制体系的质量、政府的有效性、法治以及腐败程度的指标中，几乎每个指标都与政府有关。城市的健康发展不仅需要一个不侵犯公民权利自由的有限政府，更需要一个能维持城市政治经济稳定、公共物品和服务有效供给、实现城市公平的高能力的政府。而且人们也越来越清楚地认识到，除非政府能设计并实施适当的公共政策，能公平、透明、高效地配置资源，并能对社会福利与公民的经济要求做出有效的反应，否则，无论是市场还是民主都不能良好运作或者根本不能运作。
随着我国城市经济的飞速发展、社会利益结构的分化，传统社会中政府能力与行政生态之间的平衡关系被打破，城市管制面临着认同危机、合法性危机、整合危机、参与危机和分配危机，从实质上来看，这些危机背后透露出政府能力的危机。所以在由城市管制向城市治理的转型过程中，需要具有统筹规划、协调运作、效能优化的政府，一个能促进社会发展和保持稳定的政府，能推进社会效能化和民主化发展的政府，因此不仅要解决原有的政府治理能力不足问题，同时还要培育新的适应城市治理需要的合作、沟通、整合能力。
（二）我国公民社会的现状需要加强政府能力建设
城市治理模式的提出是在重新发现公民社会在公共事务中的地位和作用为前提的。没有一个健全和发达的市民社会，就不会有真正的治理。城市治理要求打破政府对公共事务的集中控制与管理，加强公民社会的参与，实现社会的自主治理。公民社会的发展状况在很大程度上是由民间组织（NGO）的发展程度来衡量。改革开放以来，随着我国经济的发展和社群思潮的促动，我国NGO组织迅速发展，中国的NGO的数量经历了爆炸性增长。不仅NGO的数量急剧膨胀，而且其种类、活动范围、自身的能力、所发挥的作用都在与日剧增，但是中国的NGO还是要用“发育不良来形容”，NGO在犯错误，辜负社会的期望，甚至成为犯罪的工具。
三、城市治理过程中政府能力建设的基本方向
（一）加强政府合作能力
城市治理是通过合作的方式来达到最大程度动员资源的方式，它是一种合作关系。罗茨在对治理特征的描述中提到在治理过程中，相互交换资源以及写上共同目的的需要导致的网络成员之间的持续互动，治理主体之间存在着权力依赖。在公共服务的供给中需要治理主体的合作，公共服务中的合作主要指的是多元主体的服务提供机制，其实质就是倡导建立合作性的多元主体治理机制。过去曾经完全属于政府的责任，现在已经有许多组织和机构承担，政府通过签约外包、公私合营等方式与其他治理主体联手合作。合作即是关系，也是能力的体现。在具体项目建设中，政府如何选择正确的合作伙伴，合作机制的构建、合作过程中政府对于公共服务的监督和控制等都影响城市治理的效果。然而由于传统官僚制的行政模式和僵化的组织文化的影响，政府部门似乎并不太擅长与其他组织进行合作，所以提升政府的合作能力成为当前亟待解决的问题之一。
（二）提高政府沟通、协调能力
城市治理是涉及城市地区不同机构层—地方政府、市民社会和私营部门的关系，是诸类部门之间持续沟通、协调的互动过程。由于多元主体的价值观和利益诉求的不同，因此彼此之间就会产生利益冲突。城市治理目标的实现过程也就是利益主体之间不断冲突和相互协商的过程。因此在实现治理目标的过程中，如何在多元化的利益博弈、冲突的过程中进行沟通协调，则需要政府提高沟通、协调能力。沟通首先是信息的交换，不仅限于政府组织内部，而是在多元治理主体之间进行。通过有效的沟通能够使多元主体对公共利益达成共识。沟通也意味着协调，沟通的过程也是权益协调的过程。通过沟通，可以使政府及时掌握信息，并通过一定的沟通手段将政府的指示传达出去，从而能够实现资源的协调以及政策的执行。 （三）完善政府监管能力
政府在治理模式中，不论公共服务的市场化抑或公共服务的合同化，其背后都暗含着政府越来越多地依赖私人部门和民间团体做事情。在城市治理过程中，权力的分散化和职能的稀释化并不意味着责任的削减，政府在与私人部门和民间团体之间的项目合作，更需要加强对私人组织承接的项目进行监管。许多政府错误地将公私伙伴关系和对外承包看成是解决服务管理头痛问题的途径，而忽略了对其进行充分的监督和管理。这些做法所带来的必然结果是成本的超支，服务失败，甚至是丑闻。在公私合营项目上出现的豆腐渣工程以及NGO在公共服务供给中存在的信任危机等不良现象已经说明了政府监管能力不高所付出的巨大的社会代价。影响政府监管能力的重要因素之一在于政府内部缺乏相应的项目管理人才，从而使得其在大型复杂承包项目因缺乏相应的管理技能而受到质疑。在公共产品和服务的供给过程中，良好合作伙伴关系的形成需要政府强有力的监管。因此，进一步完善和加强公共部门人力资源管理制度，培育适应城市治理需要的监管人才，对于提升政府监管能力大有裨益。
（四）提升政府自我治理能力
在城市治理过程中，政府不仅要对社会事务进行管理，同时也要加强自身的治理，自我治理能力是治理社会的前提和基础。根据黄建洪的分析，政府的自我治理能力包括自我管理能力、自我约束能力、自我适应能力、自我发展能力和自我创新能力五个方面。然而我国政府目前在这五个方面的能力仍不甚乐观。政府行政成本的居高不下，政府行为的透明性、规范性、公开性程度不高，官员的腐败，电子政务建设仍处于起步阶段，制度不健全和不完善，以及中国加入WTO后在与国际接轨的过程中仍存在的不适应等问题都成为阻碍治理目标实现的重要障碍。因此必须从政府机构改革、制度创新、技术创新等角度进行政府能力建设以提升政府的自我治理能力。
（五）提升政府决策制定—执行能力
科学合理的政策如何从文件变成现实，需要政府拥有强大的执行能力来实现。政策执行是整个公共政策过程中不可缺少的重要环节，政策的目标的实现不仅依赖于公共政策本身制定的科学合理性，而且更依赖于政策执行者的良好有效地执行。政策执行对于公共政策目标的实现具有决定性的意义，缺乏有效的执行，再好的政策也只是空中楼阁。目前已经有许多迹象表明，政策执行力低下已经成为中国各方面进步的最大阻碍，出现了很大问题。政府政策执行力的弱化会严重削弱政府的公信力，影响城市治理目标的实现。因此必须严格落实行政责任制，以责任来约束执行人员依法执行从而提升政府的决策执行能力。
[参考文献]
[1]顾朝林.发展中国家的城市治理研究及其对我国的启发[J].城市规划，2001（9）.
[2]石楠，姚鑫.中国城市管治研究回顾与展望[J].城市管治[M].东南大学出版社，2003，12.
[3]王绍光、胡鞍钢.中国国家能力报告[M].沈阳：辽宁人民出版社，1993.3.
[4] [美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德等.比较政治学：体系、过程和政策[M].上海：上海译文出版社，1987.633.
（作者单位：洛阳师范学院，河南 洛阳 471022）