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摘 要：随着我国社会主义市场经济的逐步完善，土地作为一种极具价值的资源也进入了市场进行流通以供社会再分配。土地储备制度应运而生，它对国有企业的改革、防止土地投机、规范土地市场、保障城市化稳步前行、保护城市规划和土地利用总体规划的顺利进行、增加政府财政收入等方面做出了很大的贡献。在分析土地储备制度的深刻内涵基础上，结合当前中小城市土地储备制度的实际情况，分析了中小城市土地储备制度存在的主要问题。以提高土地储备制度的完善性与合理性为目的，提出了对应的应对策略，为中小城市土地储备制度的完善提供对应的参考。
关键词：中小城市；土地储备；土地流转
城市土地储备制度的建立就是政府规划土地市场，盘活存量土地资产，使存量土地顺畅进入市场，优化土地资源配置。土地储备的最初是源于1896年荷兰政府为了缓解城市人口增长对住房严重紧缺造成的压力，而购买大量土地并在开发前期进行改造，将“毛地”变成“净地”，再将“生地”变成“熟地”，储存起来以被政府进行宏观调控，解决城市建设发展问题。之后瑞典、法国、英国等众多国家都相继开始建立土地收购储备制度，欧洲国家将这种机制称为“土地银行”。我国城市土地储备的建立相对较晚，在20世纪80年代，香港成为我国第一个构建土地储备制度的地区。90年代中期，在上海、深圳、杭州、青岛、南通等城市作为改革试点率先进行土地储备的实行 。1996年8月，中国第一家土地储备机构——“上海市土地交易中心”在上海成立；接着，1997年8月，杭州市也成立了杭州土地储备中心 。随后，杭州市的这种合理供应土地方式被推广并得到了全国很多城市政府和土地主管部门的好评，于是，到2004年，全国土地储备机构数量已达到1700多家。由于我国的土地储备制度起步较晚，在土地的储备的外部环境以及内在运作机制和机理尚未理清，各地对制度的事实上处于摸索阶段，特别是当前在政府的职能性质定位，土地储备融资形式，土地储备资金规模如何确定等问题都将影响着我国城市土地储备制度的发展；如何在保障土地权益人的相关利益，维护社会稳定的前提下，促使我国土地市场化提高，是我国土地市场化改革的重要问题。因此本文针对我国土地储备制度中存在的问题加以深入剖析，并提出相应的合理化建议。
一、土地储备制度的深刻内涵
广义的土地储备制度，是指当前我国土地管理方式从计划经济体制向市场经济体制转变的情况下，土地的使用方式从之前的外延粗放方式向内涵集约型的方向发展，以经营城市、发展城市为基本出发点，将提高城市土地利用率、优化土地的资源配置作为基本目标，采取社会主义市场经济的宏观调控作为基本手段，实现土地资产的保值、增值。
狭义的土地储备制度，是指由城市当地政府授权或者委托的对应机构通过征用、收购、置换、回收、整理等方式，将规划用地或者分散在其他用地者受众的土地集中起来，通过政府授权的一系列前期开发之后，结合当地城市的实际发展规划和要求，采取招标、拍卖、协议等方式将土地再次投入到市场中，其主要目的在于调控城市建设用地的实际需求，具有一定的经营性、微利性特点。
二、中小城市土地储备制度存在的主要问题
（一）思想观念滞后。中小城市当前大多只是构建了形式上的土地储备制度，在土地储备实际操作过程中并没有对土地使用机制予以足够重视。还没有构建一个以招标、拍卖、挂牌等方式为一体的完善的中小城市土地储备制度体系。部分中小城市在土地出让过程中依然以眼前利益或者小集体利益为主，不愿意完全推行土地储备制度，部分城市甚至还采取传统方式供地。
（二）市场化运行机制没有完全建立起来。从属性上来讲，土地是一种具有明显的异质性的特殊商品，其价格只有在完全的市场竞争当中才能够得到较为公正、合理的确定。但是，在部分中小城市，依然还存在着“规划选址、先行定价”的现象，政府行政科室替代执行机构的情况还存在，导致土地经营市场化成为空话，城市存量土地盘活工作依然不能够正常进行，导致城市土地规划、使用不能得到完全落实。
（三）城市规划与土地功能规划较为落后。部分中小城市在推行土地储备制度的过程中还没有完全做好土地的功能规划工作，因为准备工作不到位，使得土地储备在推行的过程中出现了一些问题。因为没有扎实的土地规划设计作为依据，导致土地储备对象主体不够清晰，开发商对土地的开发投资方向不能够很好的把握，使得其投资意愿不清晰，造成招投标效果不佳等问题。
三、中小城市土地储备制度问题应对策略
（一）灵活采取土地出租运作方式。当前，土地出租在我国的实际应用还较少，而从土地出租的操作方式上来讲，土地出租是一种相对较好的土地出让方式，通过这种方式能够有效的抑制国有资产的流失，使得政府能够从中获得一定的收益。例如，在土地出租一段时间后，收回再出租时的价格就是以土地新的市场价格为标准制定的，使得政府能够从中获得一定的收益。通常使用的土地招标、拍卖、挂牌等方式还不能实现该目的，在该种模式之下，土地增值的收益都被房地产商得到。
在做好前期的土地建设项目规划工作支持，中小城市通常就能够将之作为建设项目标的物进行出让。短期经营或者“出租”的方式在任何中小城市中都较为适应。但是，对于预定房价与土地使用权招标方式相结合的中小城市、经济发展状况不佳的城市，该种方式则应该谨慎处理。
（二）合理拓展土地储备融资渠道。当前，中小城市土地储备融资中大多以商业贷款为主，需要继续予以保留。但是，当土地储备部门从商业银行获得贷款时，政府此时还没有向土地储备机构发放对应的使用权证。因此，可以在征地文件完整、贷后资金监控合理的情况下，联合土地部门签订监管合作协议，并出具合法的承诺书、承认贷款行抵押权利的基础上，贷款商业银行可以预先发放贷款，在土地征用环节完成之后再办理对应的抵押手续，确保土地出让之后能够及时的收回贷款。在当前既有条件还不十分成熟的情况下，中小城市必须克服困难，对土地储备的融资模式进行创新，实现土地融资主体的多元化，通过成立土地银行、土地证券公司等方式，构建起土地储备机构的融资框架，达到抵消因为主观操作失误造成的融资风险。
（三）加强土地规划及经营管理工作。城市土地的经营工作就是根据市场经济的发展规律，将城市土地所蕴含的巨大产能释放出来，使得城市土地的资产得到持续增长，能够为城市的持续发展及建设提供足够的支撑，带动城市的持续增值和发展。但是，要注意到，城市土地经营不是单一的“卖地”，而是通过科学规划、完善管理、精心组织等方式逐步培育市场，实现资源投入到产出的良性循环。在具体的实施过程中，积极贯彻实施国发15号文件，切实保证政府垄断土地一级市场。对于新增的建设用地，要采取统一规划、征用、开发、出让、监管的方式进行管理。对于存量建设用地，则应该积极推动土地的合法、公开流转。对于城乡结合部位的农村集体土地，则应该鼓励其中的部分土地依法流转，使得其能够得到充分利用，但是又要防止出现新的供地源头，从而影响城市土地的整体规划和经营，保证供地的有计划性。
参考文献：
[1]冯四清.城市土地储备制度探析[N].合肥工業大学学报（社会科学版），2014， （4）.
[2]张毅，申海建.我国城市土地储备投资风险分析及对策浅探[J].土资源科技管理，2012.
[3]谢钊，李炳新，罗彩云.城市土地储备制度发展的制度分析[N].湖南财经高等专科学校学报， 2006，（10）.
[4] 刘明皓.土地储备经济分析[D].重庆：西南大学，2008.
关键词：中小城市；土地储备；土地流转
城市土地储备制度的建立就是政府规划土地市场，盘活存量土地资产，使存量土地顺畅进入市场，优化土地资源配置。土地储备的最初是源于1896年荷兰政府为了缓解城市人口增长对住房严重紧缺造成的压力，而购买大量土地并在开发前期进行改造，将“毛地”变成“净地”，再将“生地”变成“熟地”，储存起来以被政府进行宏观调控，解决城市建设发展问题。之后瑞典、法国、英国等众多国家都相继开始建立土地收购储备制度，欧洲国家将这种机制称为“土地银行”。我国城市土地储备的建立相对较晚，在20世纪80年代，香港成为我国第一个构建土地储备制度的地区。90年代中期，在上海、深圳、杭州、青岛、南通等城市作为改革试点率先进行土地储备的实行 。1996年8月，中国第一家土地储备机构——“上海市土地交易中心”在上海成立；接着，1997年8月，杭州市也成立了杭州土地储备中心 。随后，杭州市的这种合理供应土地方式被推广并得到了全国很多城市政府和土地主管部门的好评，于是，到2004年，全国土地储备机构数量已达到1700多家。由于我国的土地储备制度起步较晚，在土地的储备的外部环境以及内在运作机制和机理尚未理清，各地对制度的事实上处于摸索阶段，特别是当前在政府的职能性质定位，土地储备融资形式，土地储备资金规模如何确定等问题都将影响着我国城市土地储备制度的发展；如何在保障土地权益人的相关利益，维护社会稳定的前提下，促使我国土地市场化提高，是我国土地市场化改革的重要问题。因此本文针对我国土地储备制度中存在的问题加以深入剖析，并提出相应的合理化建议。
一、土地储备制度的深刻内涵
广义的土地储备制度，是指当前我国土地管理方式从计划经济体制向市场经济体制转变的情况下，土地的使用方式从之前的外延粗放方式向内涵集约型的方向发展，以经营城市、发展城市为基本出发点，将提高城市土地利用率、优化土地的资源配置作为基本目标，采取社会主义市场经济的宏观调控作为基本手段，实现土地资产的保值、增值。
狭义的土地储备制度，是指由城市当地政府授权或者委托的对应机构通过征用、收购、置换、回收、整理等方式，将规划用地或者分散在其他用地者受众的土地集中起来，通过政府授权的一系列前期开发之后，结合当地城市的实际发展规划和要求，采取招标、拍卖、协议等方式将土地再次投入到市场中，其主要目的在于调控城市建设用地的实际需求，具有一定的经营性、微利性特点。
二、中小城市土地储备制度存在的主要问题
（一）思想观念滞后。中小城市当前大多只是构建了形式上的土地储备制度，在土地储备实际操作过程中并没有对土地使用机制予以足够重视。还没有构建一个以招标、拍卖、挂牌等方式为一体的完善的中小城市土地储备制度体系。部分中小城市在土地出让过程中依然以眼前利益或者小集体利益为主，不愿意完全推行土地储备制度，部分城市甚至还采取传统方式供地。
（二）市场化运行机制没有完全建立起来。从属性上来讲，土地是一种具有明显的异质性的特殊商品，其价格只有在完全的市场竞争当中才能够得到较为公正、合理的确定。但是，在部分中小城市，依然还存在着“规划选址、先行定价”的现象，政府行政科室替代执行机构的情况还存在，导致土地经营市场化成为空话，城市存量土地盘活工作依然不能够正常进行，导致城市土地规划、使用不能得到完全落实。
（三）城市规划与土地功能规划较为落后。部分中小城市在推行土地储备制度的过程中还没有完全做好土地的功能规划工作，因为准备工作不到位，使得土地储备在推行的过程中出现了一些问题。因为没有扎实的土地规划设计作为依据，导致土地储备对象主体不够清晰，开发商对土地的开发投资方向不能够很好的把握，使得其投资意愿不清晰，造成招投标效果不佳等问题。
三、中小城市土地储备制度问题应对策略
（一）灵活采取土地出租运作方式。当前，土地出租在我国的实际应用还较少，而从土地出租的操作方式上来讲，土地出租是一种相对较好的土地出让方式，通过这种方式能够有效的抑制国有资产的流失，使得政府能够从中获得一定的收益。例如，在土地出租一段时间后，收回再出租时的价格就是以土地新的市场价格为标准制定的，使得政府能够从中获得一定的收益。通常使用的土地招标、拍卖、挂牌等方式还不能实现该目的，在该种模式之下，土地增值的收益都被房地产商得到。
在做好前期的土地建设项目规划工作支持，中小城市通常就能够将之作为建设项目标的物进行出让。短期经营或者“出租”的方式在任何中小城市中都较为适应。但是，对于预定房价与土地使用权招标方式相结合的中小城市、经济发展状况不佳的城市，该种方式则应该谨慎处理。
（二）合理拓展土地储备融资渠道。当前，中小城市土地储备融资中大多以商业贷款为主，需要继续予以保留。但是，当土地储备部门从商业银行获得贷款时，政府此时还没有向土地储备机构发放对应的使用权证。因此，可以在征地文件完整、贷后资金监控合理的情况下，联合土地部门签订监管合作协议，并出具合法的承诺书、承认贷款行抵押权利的基础上，贷款商业银行可以预先发放贷款，在土地征用环节完成之后再办理对应的抵押手续，确保土地出让之后能够及时的收回贷款。在当前既有条件还不十分成熟的情况下，中小城市必须克服困难，对土地储备的融资模式进行创新，实现土地融资主体的多元化，通过成立土地银行、土地证券公司等方式，构建起土地储备机构的融资框架，达到抵消因为主观操作失误造成的融资风险。
（三）加强土地规划及经营管理工作。城市土地的经营工作就是根据市场经济的发展规律，将城市土地所蕴含的巨大产能释放出来，使得城市土地的资产得到持续增长，能够为城市的持续发展及建设提供足够的支撑，带动城市的持续增值和发展。但是，要注意到，城市土地经营不是单一的“卖地”，而是通过科学规划、完善管理、精心组织等方式逐步培育市场，实现资源投入到产出的良性循环。在具体的实施过程中，积极贯彻实施国发15号文件，切实保证政府垄断土地一级市场。对于新增的建设用地，要采取统一规划、征用、开发、出让、监管的方式进行管理。对于存量建设用地，则应该积极推动土地的合法、公开流转。对于城乡结合部位的农村集体土地，则应该鼓励其中的部分土地依法流转，使得其能够得到充分利用，但是又要防止出现新的供地源头，从而影响城市土地的整体规划和经营，保证供地的有计划性。
参考文献：
[1]冯四清.城市土地储备制度探析[N].合肥工業大学学报（社会科学版），2014， （4）.
[2]张毅，申海建.我国城市土地储备投资风险分析及对策浅探[J].土资源科技管理，2012.
[3]谢钊，李炳新，罗彩云.城市土地储备制度发展的制度分析[N].湖南财经高等专科学校学报， 2006，（10）.
[4] 刘明皓.土地储备经济分析[D].重庆：西南大学，2008.