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摘要：我国目前正处在快速的工业化和城镇化进程中，伴随这一进程，城市住房和非农业用地的需求也随之增加，大量的农业土地转化为城市用地。失地农民——这个新的社会群体迅速形成并扩大。据估计，目前我国完全失去土地或部分失去土地的农民高达4000万人——5000万人，而且每年还以300万的速度增加。他们的特点是：务农无地、上班无岗、低保无份，由此引发的社会矛盾不断加剧。它不仅会制约农村经济的发展，而且会影响到整个国民经济的增长，影响农村的稳定与进步，关系到全社会稳定发展的大局。因此，我们很有必要对此进行深入的研究，对解决失地农民的社会保障问题具有重要的意义。本文通过对我国社会保障现状进行分析，深入剖析了我国社会保障制度存在的问题，提出了进一步完善我国社会保障制度的对策建议。
关键词：失地农民；社会保障；问题；对策
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）01-0080-02
一、相关概念的界定
（一） 社会保障。
在中国，社会保障是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人福利、医疗保障、福利服务以及各种政府或企业补助、社会补助等社会措施的總称。①因此，社会保障是社会政治经济发展到一定时期的产物，也是发展市场经济的客观需要，具有一定的实际效能与功用，包括稳定、调节、促进发展、互助等功能，帮助国民摆脱生存危机，满足国民的生活保障需求，不断改进与提高国民福利，促进物质文明与精神文明建设，实现社会的和谐发展。
（二）失地农民。
对失地农民概念的界定，国内学者存在不同的看法，其具体指在城镇化进程中，因服从公共利益或经济发展的需要，失去农用、林用等农村土地，但却未能转变为城市人口，享受城市的社会保障，逐渐处在社会边缘的群体。
（三）失地农民的社会保障。
它是指国家、政府及社会对由于直接或者间接原因（尤其是因公共利益征地）引起的失去土地的农民，特别是暂时或永久丧失劳动能力、在城市中无法就业与生存，且未有享受城市居民待遇的农民，在基本生产与生活上提供救助，调节社会关系，促进社会公平、效率与正义的社会制度。
二、失地农民的现状分析
目前，失地农民的处境相当艰难，随之产生的失地农民问题已引起全社会的广泛关注。他们面临的难题主要有以下几个方面。
（一） 出路问题——就业难。
失地农民在激烈的就业市场竞争中明显处于劣势。这集中表现在年龄偏大，文化程度不高和缺乏非农劳动技能3个方面。再加上农村就业信息服务渠道不畅等因素，严重制约了失地农民向二、三产业的转移。
（二） 退路问题——保障低。
养老保障是失地农民普遍担心的问题。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。一旦土地被征用，他们的养老保障便成了后顾之忧。而安置补助费用远远不能取代以往土地所具有的“最后保障”的社会功能，在市场经济条件下，有限的资金难以为失地农民再造一个可持续生计。
（三） 生活问题——顾虑多。
“上楼”对失地农民来说应该是件好事，但存在以下问题：一是农民收入低，担心“上得起楼，住不起楼”。二是由于缺乏资金，基础设施建设难以配套，有的地方楼房水暖无法供应。三是许多地区盖了楼却解决不了房屋产权问题，无法长期维护业主利益。四是社会上对农民取得房产租赁收入存在不正确的观念，过去斥之为“吃瓦片”认为它是不正当行为。
三、失地农民问题产生的原因。
中国失地农民社会保障存在的主要问题表现在就业难、保障低、顾虑多，而产生这些问题的原因主要表现在以下几个方面。
（一）城乡二元的经济结构不合理。
国家政府在大量不断征收农村土地和占用征收土地的土地增值收益用作城镇化建设的同时， 不愿增加对于被征地农民的长时期持续的资金政策投入，也不愿意主动明显地改变城乡之间的户籍变动，使得失地农民无法获得由政府资金、政策支持的城市社会保险、社会福利等基本社会保障制度。，
（二）土地权益的政策和制度存在缺陷。
首先，征地补偿费用标准不统一，造成个别单位片面强调“投资环境”，以较低的征地补偿费吸引企业落户，减少建设投资成本，亏了农民。其次，补偿程序不规范。对于国家补偿金，有的村采用“人地对应”的做法，把征地补偿金全额发给农户；有的村将其收归集体经济所有；有的村在集体经济和农民之间进行按比例分配，集体得大头，农户得小头；有的以发展区域经济和公益事业为由，层层截留克扣。再次，配套政策和措施不健全。社会保障制度不完善，大多数失地农民游离于社保之外，综合素质偏低，不能实现充分就业，生存现状和前景令人担忧。
（三）失地农民自身素质不高
很多失地农民都是小学或者初中水平，文化素质不高，劳动技能差，非农业就业能力差。这些农民失去土地就意味着失去了基本的生活保障。加上当前知识经济时代，企业更加重视员工的文化素质，有些失地农民除了农业生产方面的技能之外再无其他技术，这使得失地农民很难融入到现代化的城市生产生活中，不能适应高技术水平的工作，使其在就业市场缺乏竞争性。
另外，由于我国人多地少，可耕地更少，目前“三农”问题凸显，有的地区农业比较效益低，农民难，主动弃田外出，也增加了失地农民。
四、解决失地农民问题的有效途径
由于失地农民问题事关改革发展和社会稳定大局，所以我们应从统筹城乡经济和社会发展的角度，高度重视并积极探索城镇化过程中的失地农民问题，逐步建立起“经济补偿、社会保障、就业服务、政府监管”四位一体的失地农民权益保护机制，让广大失地农民充分分享城镇化带来的文明成果。
（一）健全政府保护机制。
对政府来说，不仅要修改土地征用制度，加强土地管理，做好科学规划，遏止占用农村集体土地过多、过快的现象，还要建立失地农民社会保障体系，合理补偿、妥善安置、配套改革。一方面要从法律和行政手段上加大控制力度，特别是加强惩治腐败。另一方面要充分运用市场经济的各种手段，大大提升不合理占用土地的成本。从失地补偿、社会保障和救助、就业及培训等多方面，考虑解决失地农民问题。 （二）建设合理的征地补偿和安置保障机制
首先，合理确定土地补偿标准。以土地综合产值确立补偿标准，不仅考虑农用地的实际产值，同时还考虑当地经济发展水平，被征用土地所在地段等因素，综合年产值标准已经明显高于实际产值；其次，规范土地补偿款的分配。鉴于在土地补偿款分配中失地农民所得比例偏低的现象，要科学规范分配比例，让失地农民真正从中得到实惠。最后，完善土地征收补偿程序。农民作为主要的当事人和利益枚关的一方，应该积极参与征地补偿金额及补偿方式等具体问题的讨论，充分表达自己的意见和要求，通过农民和政府协商的形式，最终制定出合理的征地补偿方案。
（三）实现失地农民的多渠道就业
首先，大力发展乡镇企业，拓展失地农民就业空间。乡镇企业是解决失地农民就业的最大出路；其次，加快农村第三产业发展，完善发展农村第三产业的利益协调机制，优化农村第三产业的空间布局；转变失地农民就业观念，从被动就业到主动就业。一方面必须加强就业观念的转变教育，开展有针对性的职业指导，在就业培训中要开设专门的职业指导课，帮助失地农民认清就业形势，更新就业观念，树立自主就业的意识，并为他们提供职业需求信息和介绍求职方法，指导他们制定个人就业计划和措施，积极引导他们实现就业。
（四）完善失地农民社会保障的相关法律法规
我国《律师法》和《农业法》虽然在法律层面对失地农民的援助做了规定，但都比较范范，在实际工作难以作为依据解决问题。所以，现阶段我国应该加大力度建设农村土地法律援助机制，尽快将失地农民作为法律援助的对象通过具体立法确定下来，为失地农民提供快捷的渠道，保证农民在遇到失地问题时得到及时的帮助。
四、结语
在城镇化的快速发展中，许多农民从土地中脱离之后，不仅失去了土地本身，而且生活得不到任何保障，变成了失地农民。失地农民面临着一系列生活保障、就业保障以及社会保障问题，在这种背景下，解决好失地农民社会保障问题成为社会稳定和经济发展的重点。失地农民问题不仅仅关系到人民群众根本利益的实现，同时也关系到经济的发展和社会的稳定。我们相信，通过各级政府和社会各界的一致努力，中国失地农民问题一定会得到解决。
注解：
①[35]郑功成著：《中国社会保障论》，第5一6页，湖北人民出版社，1994
参考文献：
[1]云梅，骆云中.失地农民补偿中情感资本补偿的缺失[J].中国农学通报，2010（02）.
[2]林乐芬，葛扬.基于福利经济学视角的失地农民补偿问题研究[J].经济学家，2010（01）.孙光德、董克用：《社会保障概论》，北京：中国人民大学出版社，2012。
[3]金丽国、刘灵伟：《城市化快速發展过程中土地的节约集约利用问题研究》，天津：南 大学出版社，2012.
[4]郭喜：《当代中国被征地农民养老保障问题研究》，北京：中国社会科学出版社，2012。
[5]张永红.新农村建设的失地农民问题.才智，2011，（6）： 297
[6]丛旭文.中国失地农民社会保障问题研究：[吉林大学博士学位论文].长春：吉林大学马克思主义学院，2013，56-62
[7]苏海涛.湖北失地农民社会保障问题探析——基于宜昌、随州、十堰三地的调研数据.社会保障研究，2013，（5）： 7
[8]李亚利.失地农民社会保障模式比较研究：[山西大学硕士学位论文].太原：山西财经大学经济金融管理学院，2012，14、37、37
[9]李亚利.失地农民社会保障模式比较研究：[山西大学硕士学位论文].太原：山西财经大学经济金融管理学院，2012，37
[10]裴志伟.城市化进程中失地农民社会保障体系建设：[兰州商学院硕士学位论文].兰州：兰州商学院经济管理学院，2013，32-33
[11]张铁军.困境与突破：失地农民城市适应问题研究.理论研究，2010， （5）： 65
[12]林乐芬，葛扬.基于福利经济学视角的失地农民补偿问题研究[J].经济学家，2010（1）：49-56.
[13]刘样琪，陈制.程序公正先丁.货币补偿：农民征地满意度的决定m.管理世界，2012（2）：44-51.
[14]李永友，徐楠.个体特征、制度性因素与失地农W市民化——基于浙江省富等地调杏数据的实证考察[J].管理世界，2011（1）：62-70
[15]刘海云，刘吉云.失地农民安置模式选择研究[J].商业研究，2013（10）：11-15.
作者简介：李品端（1991-），女，汉族，河南，研究生，新疆大学政治与公共管理学院，行政管理专业，公共部门人力资源管理。
李良玉（1989-），女，汉族，河南，研究生，新疆大学政治与公共管理学院，行政管理专业，公共部门人力资源管理。
关键词：失地农民；社会保障；问题；对策
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）01-0080-02
一、相关概念的界定
（一） 社会保障。
在中国，社会保障是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人福利、医疗保障、福利服务以及各种政府或企业补助、社会补助等社会措施的總称。①因此，社会保障是社会政治经济发展到一定时期的产物，也是发展市场经济的客观需要，具有一定的实际效能与功用，包括稳定、调节、促进发展、互助等功能，帮助国民摆脱生存危机，满足国民的生活保障需求，不断改进与提高国民福利，促进物质文明与精神文明建设，实现社会的和谐发展。
（二）失地农民。
对失地农民概念的界定，国内学者存在不同的看法，其具体指在城镇化进程中，因服从公共利益或经济发展的需要，失去农用、林用等农村土地，但却未能转变为城市人口，享受城市的社会保障，逐渐处在社会边缘的群体。
（三）失地农民的社会保障。
它是指国家、政府及社会对由于直接或者间接原因（尤其是因公共利益征地）引起的失去土地的农民，特别是暂时或永久丧失劳动能力、在城市中无法就业与生存，且未有享受城市居民待遇的农民，在基本生产与生活上提供救助，调节社会关系，促进社会公平、效率与正义的社会制度。
二、失地农民的现状分析
目前，失地农民的处境相当艰难，随之产生的失地农民问题已引起全社会的广泛关注。他们面临的难题主要有以下几个方面。
（一） 出路问题——就业难。
失地农民在激烈的就业市场竞争中明显处于劣势。这集中表现在年龄偏大，文化程度不高和缺乏非农劳动技能3个方面。再加上农村就业信息服务渠道不畅等因素，严重制约了失地农民向二、三产业的转移。
（二） 退路问题——保障低。
养老保障是失地农民普遍担心的问题。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。一旦土地被征用，他们的养老保障便成了后顾之忧。而安置补助费用远远不能取代以往土地所具有的“最后保障”的社会功能，在市场经济条件下，有限的资金难以为失地农民再造一个可持续生计。
（三） 生活问题——顾虑多。
“上楼”对失地农民来说应该是件好事，但存在以下问题：一是农民收入低，担心“上得起楼，住不起楼”。二是由于缺乏资金，基础设施建设难以配套，有的地方楼房水暖无法供应。三是许多地区盖了楼却解决不了房屋产权问题，无法长期维护业主利益。四是社会上对农民取得房产租赁收入存在不正确的观念，过去斥之为“吃瓦片”认为它是不正当行为。
三、失地农民问题产生的原因。
中国失地农民社会保障存在的主要问题表现在就业难、保障低、顾虑多，而产生这些问题的原因主要表现在以下几个方面。
（一）城乡二元的经济结构不合理。
国家政府在大量不断征收农村土地和占用征收土地的土地增值收益用作城镇化建设的同时， 不愿增加对于被征地农民的长时期持续的资金政策投入，也不愿意主动明显地改变城乡之间的户籍变动，使得失地农民无法获得由政府资金、政策支持的城市社会保险、社会福利等基本社会保障制度。，
（二）土地权益的政策和制度存在缺陷。
首先，征地补偿费用标准不统一，造成个别单位片面强调“投资环境”，以较低的征地补偿费吸引企业落户，减少建设投资成本，亏了农民。其次，补偿程序不规范。对于国家补偿金，有的村采用“人地对应”的做法，把征地补偿金全额发给农户；有的村将其收归集体经济所有；有的村在集体经济和农民之间进行按比例分配，集体得大头，农户得小头；有的以发展区域经济和公益事业为由，层层截留克扣。再次，配套政策和措施不健全。社会保障制度不完善，大多数失地农民游离于社保之外，综合素质偏低，不能实现充分就业，生存现状和前景令人担忧。
（三）失地农民自身素质不高
很多失地农民都是小学或者初中水平，文化素质不高，劳动技能差，非农业就业能力差。这些农民失去土地就意味着失去了基本的生活保障。加上当前知识经济时代，企业更加重视员工的文化素质，有些失地农民除了农业生产方面的技能之外再无其他技术，这使得失地农民很难融入到现代化的城市生产生活中，不能适应高技术水平的工作，使其在就业市场缺乏竞争性。
另外，由于我国人多地少，可耕地更少，目前“三农”问题凸显，有的地区农业比较效益低，农民难，主动弃田外出，也增加了失地农民。
四、解决失地农民问题的有效途径
由于失地农民问题事关改革发展和社会稳定大局，所以我们应从统筹城乡经济和社会发展的角度，高度重视并积极探索城镇化过程中的失地农民问题，逐步建立起“经济补偿、社会保障、就业服务、政府监管”四位一体的失地农民权益保护机制，让广大失地农民充分分享城镇化带来的文明成果。
（一）健全政府保护机制。
对政府来说，不仅要修改土地征用制度，加强土地管理，做好科学规划，遏止占用农村集体土地过多、过快的现象，还要建立失地农民社会保障体系，合理补偿、妥善安置、配套改革。一方面要从法律和行政手段上加大控制力度，特别是加强惩治腐败。另一方面要充分运用市场经济的各种手段，大大提升不合理占用土地的成本。从失地补偿、社会保障和救助、就业及培训等多方面，考虑解决失地农民问题。 （二）建设合理的征地补偿和安置保障机制
首先，合理确定土地补偿标准。以土地综合产值确立补偿标准，不仅考虑农用地的实际产值，同时还考虑当地经济发展水平，被征用土地所在地段等因素，综合年产值标准已经明显高于实际产值；其次，规范土地补偿款的分配。鉴于在土地补偿款分配中失地农民所得比例偏低的现象，要科学规范分配比例，让失地农民真正从中得到实惠。最后，完善土地征收补偿程序。农民作为主要的当事人和利益枚关的一方，应该积极参与征地补偿金额及补偿方式等具体问题的讨论，充分表达自己的意见和要求，通过农民和政府协商的形式，最终制定出合理的征地补偿方案。
（三）实现失地农民的多渠道就业
首先，大力发展乡镇企业，拓展失地农民就业空间。乡镇企业是解决失地农民就业的最大出路；其次，加快农村第三产业发展，完善发展农村第三产业的利益协调机制，优化农村第三产业的空间布局；转变失地农民就业观念，从被动就业到主动就业。一方面必须加强就业观念的转变教育，开展有针对性的职业指导，在就业培训中要开设专门的职业指导课，帮助失地农民认清就业形势，更新就业观念，树立自主就业的意识，并为他们提供职业需求信息和介绍求职方法，指导他们制定个人就业计划和措施，积极引导他们实现就业。
（四）完善失地农民社会保障的相关法律法规
我国《律师法》和《农业法》虽然在法律层面对失地农民的援助做了规定，但都比较范范，在实际工作难以作为依据解决问题。所以，现阶段我国应该加大力度建设农村土地法律援助机制，尽快将失地农民作为法律援助的对象通过具体立法确定下来，为失地农民提供快捷的渠道，保证农民在遇到失地问题时得到及时的帮助。
四、结语
在城镇化的快速发展中，许多农民从土地中脱离之后，不仅失去了土地本身，而且生活得不到任何保障，变成了失地农民。失地农民面临着一系列生活保障、就业保障以及社会保障问题，在这种背景下，解决好失地农民社会保障问题成为社会稳定和经济发展的重点。失地农民问题不仅仅关系到人民群众根本利益的实现，同时也关系到经济的发展和社会的稳定。我们相信，通过各级政府和社会各界的一致努力，中国失地农民问题一定会得到解决。
注解：
①[35]郑功成著：《中国社会保障论》，第5一6页，湖北人民出版社，1994
参考文献：
[1]云梅，骆云中.失地农民补偿中情感资本补偿的缺失[J].中国农学通报，2010（02）.
[2]林乐芬，葛扬.基于福利经济学视角的失地农民补偿问题研究[J].经济学家，2010（01）.孙光德、董克用：《社会保障概论》，北京：中国人民大学出版社，2012。
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[5]张永红.新农村建设的失地农民问题.才智，2011，（6）： 297
[6]丛旭文.中国失地农民社会保障问题研究：[吉林大学博士学位论文].长春：吉林大学马克思主义学院，2013，56-62
[7]苏海涛.湖北失地农民社会保障问题探析——基于宜昌、随州、十堰三地的调研数据.社会保障研究，2013，（5）： 7
[8]李亚利.失地农民社会保障模式比较研究：[山西大学硕士学位论文].太原：山西财经大学经济金融管理学院，2012，14、37、37
[9]李亚利.失地农民社会保障模式比较研究：[山西大学硕士学位论文].太原：山西财经大学经济金融管理学院，2012，37
[10]裴志伟.城市化进程中失地农民社会保障体系建设：[兰州商学院硕士学位论文].兰州：兰州商学院经济管理学院，2013，32-33
[11]张铁军.困境与突破：失地农民城市适应问题研究.理论研究，2010， （5）： 65
[12]林乐芬，葛扬.基于福利经济学视角的失地农民补偿问题研究[J].经济学家，2010（1）：49-56.
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[15]刘海云，刘吉云.失地农民安置模式选择研究[J].商业研究，2013（10）：11-15.
作者简介：李品端（1991-），女，汉族，河南，研究生，新疆大学政治与公共管理学院，行政管理专业，公共部门人力资源管理。
李良玉（1989-），女，汉族，河南，研究生，新疆大学政治与公共管理学院，行政管理专业，公共部门人力资源管理。