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近几年来，在我国经济快速发展，人民生活水平显著提高的情况下，全国环境质量总体保持稳定，环境保护工作力度之大前所未有，也取得了一定成效，但我们必须清醒地看到，环境形势依然十分严峻，环境保护压力越来越大。
一、我国环境现状及存在的问题
（一）实现科学发展与环境承载力的矛盾日益突出
我国现实的环境状况是污染物排放总量大大超过环境承载能力。如根据污水综合排放标准，化学需氧量（COD）排放量应在1074万吨以下，而2006年全国的排放总量为1428万吨。平均而言，几乎所有企业（包括城市污水处理厂）废水排放不能达二级标准。
另外，生态破坏严重，水土流失量大面广，荒漠化、草原退化加剧，生态系统功能退化。
（二）人民群众对环境质量要求提高与环境质量改善程度低的矛盾日益突出
实现小康社会，环境质量也应达到一定的目标，通俗一点讲，小康社会的环境质量至少是人民群众喝的水是干净的，呼吸的空气是清洁的，吃的食物是安全的，生产生活的环境是良好的。但现实是1/3的农村人口饮用不合格的水，2/5的城市空气质量达不到二级标准（也就是大气环境对身体健康有损坏作用的），土壤污染不断加大，农产品安全受到严重威胁，噪声扰民现象十分普遍。全国环境质量恶化的趋势还没有得到根本遏制。
（三）构建和谐社会与环境引发的不稳定因素矛盾日益突出
由于对自然资源的过度索取，对生态环境的严重破坏，目前，每年都将发生几百起污染事件，严重损害了广大人民群众的利益，影响社会稳定，影响社会主义和谐社会建设。中央纪委已将环境污染作为损害群众利益的突出问题之一，各地、有关部门也已将环境污染问题作为保障人民群众权益的重点工作之一，充分说明了环境引发的不稳定因素已成为社会不稳定的主要因素之一。
（四）履行国际公约与国内环境压力增大矛盾日益突出
履行国际公约，要求控制温室气体排放，生物多样性保护、荒漠化防治、湿地保护、臭氧层保护、持久有机污染物控制、核安全等。但目前我国二氧化碳排放已居世界第二，与第一名的美国差距很小。虽没有减排温室气体的义务，但面临的国际压力越来越大，处理不好将对经济的持续快速发展产生严重影响。生物多样性减少，荒漠化不断扩大，湿地面积越来越小，核安全面临严峻考验。所有这些增大了履行国际公约的难度。
（五）环境形势愈来愈严峻与环境管理不适应的矛盾日益突出
面对严峻的环境形势，管理上存在严重的不适应，一是环境保护法制不够健全，环境立法未能完全适应形势需要，有法不依、执法不严现象十分突出；二是环境管理体制未完全理顺，环境管理效率低下，监管能力薄弱，而且监管错位、越位；三是对污染防治的规律性缺乏深入研究，污染治理效果差，如淮河、太湖、滇池治了这么多年，投入了大量的资金，污染仍很严重，而且局部有加重的趋势；四是缺乏预警、应急机制，太湖、松花江等特重大事件充分暴露了上述问题。
二、环境保护工作总体思路
总体思路：按照全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，依靠发展解决环境问题。积极推进经济结构调整和经济发展方式的根本性转变。依靠科技进步加快污染治理，提高效率。加强监管，建立长效机制。
（一）坚持以科学发展观统领环境保护
1. 将环境保护摆在重要战略位置。须用科学发展观统领环境保护工作，痛下决心解决环境问题。
2. 在发展中解决环境问题。解决环境问题同样要靠发展，只有经济发展了，才能增强环境保护的物质基础。
3.协调发展。发展必须是协调、科学的发展，不能以浪费资源、破坏环境为代价。否则，资源难以为继，环境将不堪重负，人与自然的严重失调必将危及社会的稳定和谐。
（二）坚持“预防为主、综合治理”的方针
1.发达国家工业化的一个重要教训是“先污染后治理”。国外的经验教训是我们做好工作的宝贵财富，建设小康社会，走新型工业化道路必须坚持“预防为主、综合治理”的方针，预防是前提，治理是关键，综合措施是保障。
2.预防。就是要积极推进经济结构调整、转变增长方式、倡导可持续的发展方式和消费方式，从源头减少污染物排放。在空间布局上，根据资源环境状况划分不同的功能区。在优化开发区内着力提高产业的技术水平，化解资源环境瓶颈制约；在重点开发区内充实基础设施，加快工业化、城市化进程；在限制开发区内实行保护优先，适度开发的方针；在禁止开发区内严禁不符合功能定位的开发活动。
3.综合治理。一方面要以工程措施带动污染治理，根据“十一五”规划组织实施一大批重点污染治理工程，目前要加快城市污水处理设施、重点流域水污染防治设施及烟气脱硫设施建设，力争完成和超额完成“十一五”规划纲要确定的约束性减排目标；另一方面要综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段推进污染治理并确保污染治理的效果。
（三）坚持以人为本，把解决关系人民群众切身利益的环境问题作为环境保护的重点
1. 饮用水安全。禁止有毒有害物质进入饮用水水源保护区，强化水污染事故的预防和应急处理，确保群众饮用水安全。
2. 改善城市大气环境质量。一是加强二氧化硫污染防治，降低二氧化硫排放总量，“十五”期间没有完成二氧化硫减排10%的目标，“十一五”必须采取一切可能的措施，实现减排目标，实行严格的问责制，否则，无法向老百姓交代。二是加大城市汽车尾气、颗粒物的污染防治。
3. 有毒有害污染物处理处置。加快有毒有害危险废物处理设施和处置场所建设，加强监管和监测，制定应急预案。吸取“非典”经验，加快医疗废弃物的处理。加强对危险化学品的监管，加快汞、砷、铬、镉等有毒污染物治理进程。
4. 防治土壤污染，保证农产品安全。开展全国土壤污染状况调查和超标耕地综合治理，科学、合理使用农药、化肥、农用薄膜等，加大土壤污染防治力度，保证农产品安全。
（四）坚持标本兼治，重在建立长效机制
1. 法律、法规、标准要切合实际。过高不利于经济发展，过低不利于环境保护；同时要解决“违法成本低、守法成本高”的问题。
2. 监管要到位，不错位。各部门必须各负其责，做好本职工作。环境保护部门要切实发挥好监管职能，当好“裁判”，彻底解决既当“运动员”，又当“裁判员”的问题。环保部门绝不能参与企业的污染治理，组织实施、安排污染治理项目，指定企业污染治理的技术工艺路线和设备。
3. 建立健全投融资机制。首先是各级政府的投入要保证；第二是政府要引导金融机构，加大污染治理投资力度，要建立环保政策性贷款；第三是多渠道筹集社会资金，鼓励各类所有制经济参与污染治理设施投资和运营。
4. 经济政策，主要是价格政策、税收政策和收费政策。建立能够反映资源稀缺程度和环境治理成本的价格形成机制，对市场调节的价格也要进行有利于环保的指导和监管。使环境保护成本内部化，如电厂烟气脱硫成本能在电价中有所反映那样，其它污染治理成本都应在产品价格中有所体现。建立生态补偿机制，增设环境税、生态税，对环境污染严重的产品征收消费税等。对综合利用废弃物的企业、产品要给予税收优惠。收费政策要有利于调动企业治污积极性，有利于减少污染物排放，应考虑累积制，或指数递增方式收费。改革排污收费目的，进一步研究零起点收费的合理性和科学性。
5. 采用市场机制治理污染。将污染治理设施建设和运行推向市场，引入竞争机制，由专业化治污企业承担污染治理设施的建设、运行和维护，确保污染治理设施高效、稳定运行。
（五）政府、企业、公众共同努力推进环境保护
政府：搞好管理，责任到位、措施到位、投入到位。
企业：首先要守法经营，污染物必须达标排放，根据有关法律法规，承担污染治理的责任，公布企业污染物排放情况和环境保护工作情况，争创资源节约型、环境友好型企业。
公众：要提高环境意识，参与和支持环境保护事业。
三、环境保护工作建议
（一）强化环境管理
1. 严格标准。标准的确定要与目标相一致，不能脱离实际。
2. 把好环评关。控制新的污染物产生，今天的老污染，就是昨天的新项目。如果环评把不好关，今天的新项目，就是明天的老污染，也就不可能改变“先污染后治理，边污染边治理”的现状。
3. 总量控制。科学合理地分配总量指标并及时调整，及时有效地监控完成情况。对超过污染物排放总量控制指标的地区、企业，暂停审批新增污染物排放总量的建设项目。
4.目标考核。地方政府对环境质量负责，将“十一五”总量控制指标和环境质量作为考核的主要内容，建立目标考核制度，实行年终“一小考”，三年“一中考”，五年到期“一大考”，并将考核结果向党中央、国务院报告，向社会公布。
5.责任追究。建立健全责任追究制度，将考核结果作为奖惩、问责的重要依据，完不成环境目标的不得提拔、重用，并要承担相关责任。
（二）加大执法监督
1. 监测、预警。对污染物排放、环境质量要加强监测、预警，防止重大事故发生。
2.执法监督。加强日常的执法监督，对污染物超标排放企业必须采取停产整顿、限期治理措施。加强对污染防治设施的监督检查，要采取高科技、无线远程监控方式监控企业的排污情况。彻底改变目前污染治理设施“晒太阳”的现状，发挥投资和环保效益。
3.公众监督。企业要向社会公布环境状况，接受公众监督。重大项目、重大开发计划要听取公众的意见，建立健全鼓励公众举报环境问题的机制。
（三）健全管理体制
1.建立国家监察体制。加大国家对地方政府及有关部门执行环保法律法规情况的检查力度，强化中央政府协调跨省界环境问题的能力，督促检查突出的环境问题。
2.完善地方监管体制。地方政府对本辖区环境质量负责，要加强监管力量，完善监管体制和机制。落实各级政府的环境保护目标责任制，实行严格的考核和问责制。上一级政府要监督下一级政府和有关部门环境保护工作落实情况，查处各种环境违法行为。加强基层环保队伍建设，配备必要的执法人员，明确执法地位，规范执法行为。
3.企业建立健全环境管理体制。按照ISO14000标准管理体系的要求，建立健全环境管理体系，以健全的管理体系确保各项环境法律、政策落到实处。
（作者单位：国家发展改革委环资司）
一、我国环境现状及存在的问题
（一）实现科学发展与环境承载力的矛盾日益突出
我国现实的环境状况是污染物排放总量大大超过环境承载能力。如根据污水综合排放标准，化学需氧量（COD）排放量应在1074万吨以下，而2006年全国的排放总量为1428万吨。平均而言，几乎所有企业（包括城市污水处理厂）废水排放不能达二级标准。
另外，生态破坏严重，水土流失量大面广，荒漠化、草原退化加剧，生态系统功能退化。
（二）人民群众对环境质量要求提高与环境质量改善程度低的矛盾日益突出
实现小康社会，环境质量也应达到一定的目标，通俗一点讲，小康社会的环境质量至少是人民群众喝的水是干净的，呼吸的空气是清洁的，吃的食物是安全的，生产生活的环境是良好的。但现实是1/3的农村人口饮用不合格的水，2/5的城市空气质量达不到二级标准（也就是大气环境对身体健康有损坏作用的），土壤污染不断加大，农产品安全受到严重威胁，噪声扰民现象十分普遍。全国环境质量恶化的趋势还没有得到根本遏制。
（三）构建和谐社会与环境引发的不稳定因素矛盾日益突出
由于对自然资源的过度索取，对生态环境的严重破坏，目前，每年都将发生几百起污染事件，严重损害了广大人民群众的利益，影响社会稳定，影响社会主义和谐社会建设。中央纪委已将环境污染作为损害群众利益的突出问题之一，各地、有关部门也已将环境污染问题作为保障人民群众权益的重点工作之一，充分说明了环境引发的不稳定因素已成为社会不稳定的主要因素之一。
（四）履行国际公约与国内环境压力增大矛盾日益突出
履行国际公约，要求控制温室气体排放，生物多样性保护、荒漠化防治、湿地保护、臭氧层保护、持久有机污染物控制、核安全等。但目前我国二氧化碳排放已居世界第二，与第一名的美国差距很小。虽没有减排温室气体的义务，但面临的国际压力越来越大，处理不好将对经济的持续快速发展产生严重影响。生物多样性减少，荒漠化不断扩大，湿地面积越来越小，核安全面临严峻考验。所有这些增大了履行国际公约的难度。
（五）环境形势愈来愈严峻与环境管理不适应的矛盾日益突出
面对严峻的环境形势，管理上存在严重的不适应，一是环境保护法制不够健全，环境立法未能完全适应形势需要，有法不依、执法不严现象十分突出；二是环境管理体制未完全理顺，环境管理效率低下，监管能力薄弱，而且监管错位、越位；三是对污染防治的规律性缺乏深入研究，污染治理效果差，如淮河、太湖、滇池治了这么多年，投入了大量的资金，污染仍很严重，而且局部有加重的趋势；四是缺乏预警、应急机制，太湖、松花江等特重大事件充分暴露了上述问题。
二、环境保护工作总体思路
总体思路：按照全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，依靠发展解决环境问题。积极推进经济结构调整和经济发展方式的根本性转变。依靠科技进步加快污染治理，提高效率。加强监管，建立长效机制。
（一）坚持以科学发展观统领环境保护
1. 将环境保护摆在重要战略位置。须用科学发展观统领环境保护工作，痛下决心解决环境问题。
2. 在发展中解决环境问题。解决环境问题同样要靠发展，只有经济发展了，才能增强环境保护的物质基础。
3.协调发展。发展必须是协调、科学的发展，不能以浪费资源、破坏环境为代价。否则，资源难以为继，环境将不堪重负，人与自然的严重失调必将危及社会的稳定和谐。
（二）坚持“预防为主、综合治理”的方针
1.发达国家工业化的一个重要教训是“先污染后治理”。国外的经验教训是我们做好工作的宝贵财富，建设小康社会，走新型工业化道路必须坚持“预防为主、综合治理”的方针，预防是前提，治理是关键，综合措施是保障。
2.预防。就是要积极推进经济结构调整、转变增长方式、倡导可持续的发展方式和消费方式，从源头减少污染物排放。在空间布局上，根据资源环境状况划分不同的功能区。在优化开发区内着力提高产业的技术水平，化解资源环境瓶颈制约；在重点开发区内充实基础设施，加快工业化、城市化进程；在限制开发区内实行保护优先，适度开发的方针；在禁止开发区内严禁不符合功能定位的开发活动。
3.综合治理。一方面要以工程措施带动污染治理，根据“十一五”规划组织实施一大批重点污染治理工程，目前要加快城市污水处理设施、重点流域水污染防治设施及烟气脱硫设施建设，力争完成和超额完成“十一五”规划纲要确定的约束性减排目标；另一方面要综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段推进污染治理并确保污染治理的效果。
（三）坚持以人为本，把解决关系人民群众切身利益的环境问题作为环境保护的重点
1. 饮用水安全。禁止有毒有害物质进入饮用水水源保护区，强化水污染事故的预防和应急处理，确保群众饮用水安全。
2. 改善城市大气环境质量。一是加强二氧化硫污染防治，降低二氧化硫排放总量，“十五”期间没有完成二氧化硫减排10%的目标，“十一五”必须采取一切可能的措施，实现减排目标，实行严格的问责制，否则，无法向老百姓交代。二是加大城市汽车尾气、颗粒物的污染防治。
3. 有毒有害污染物处理处置。加快有毒有害危险废物处理设施和处置场所建设，加强监管和监测，制定应急预案。吸取“非典”经验，加快医疗废弃物的处理。加强对危险化学品的监管，加快汞、砷、铬、镉等有毒污染物治理进程。
4. 防治土壤污染，保证农产品安全。开展全国土壤污染状况调查和超标耕地综合治理，科学、合理使用农药、化肥、农用薄膜等，加大土壤污染防治力度，保证农产品安全。
（四）坚持标本兼治，重在建立长效机制
1. 法律、法规、标准要切合实际。过高不利于经济发展，过低不利于环境保护；同时要解决“违法成本低、守法成本高”的问题。
2. 监管要到位，不错位。各部门必须各负其责，做好本职工作。环境保护部门要切实发挥好监管职能，当好“裁判”，彻底解决既当“运动员”，又当“裁判员”的问题。环保部门绝不能参与企业的污染治理，组织实施、安排污染治理项目，指定企业污染治理的技术工艺路线和设备。
3. 建立健全投融资机制。首先是各级政府的投入要保证；第二是政府要引导金融机构，加大污染治理投资力度，要建立环保政策性贷款；第三是多渠道筹集社会资金，鼓励各类所有制经济参与污染治理设施投资和运营。
4. 经济政策，主要是价格政策、税收政策和收费政策。建立能够反映资源稀缺程度和环境治理成本的价格形成机制，对市场调节的价格也要进行有利于环保的指导和监管。使环境保护成本内部化，如电厂烟气脱硫成本能在电价中有所反映那样，其它污染治理成本都应在产品价格中有所体现。建立生态补偿机制，增设环境税、生态税，对环境污染严重的产品征收消费税等。对综合利用废弃物的企业、产品要给予税收优惠。收费政策要有利于调动企业治污积极性，有利于减少污染物排放，应考虑累积制，或指数递增方式收费。改革排污收费目的，进一步研究零起点收费的合理性和科学性。
5. 采用市场机制治理污染。将污染治理设施建设和运行推向市场，引入竞争机制，由专业化治污企业承担污染治理设施的建设、运行和维护，确保污染治理设施高效、稳定运行。
（五）政府、企业、公众共同努力推进环境保护
政府：搞好管理，责任到位、措施到位、投入到位。
企业：首先要守法经营，污染物必须达标排放，根据有关法律法规，承担污染治理的责任，公布企业污染物排放情况和环境保护工作情况，争创资源节约型、环境友好型企业。
公众：要提高环境意识，参与和支持环境保护事业。
三、环境保护工作建议
（一）强化环境管理
1. 严格标准。标准的确定要与目标相一致，不能脱离实际。
2. 把好环评关。控制新的污染物产生，今天的老污染，就是昨天的新项目。如果环评把不好关，今天的新项目，就是明天的老污染，也就不可能改变“先污染后治理，边污染边治理”的现状。
3. 总量控制。科学合理地分配总量指标并及时调整，及时有效地监控完成情况。对超过污染物排放总量控制指标的地区、企业，暂停审批新增污染物排放总量的建设项目。
4.目标考核。地方政府对环境质量负责，将“十一五”总量控制指标和环境质量作为考核的主要内容，建立目标考核制度，实行年终“一小考”，三年“一中考”，五年到期“一大考”，并将考核结果向党中央、国务院报告，向社会公布。
5.责任追究。建立健全责任追究制度，将考核结果作为奖惩、问责的重要依据，完不成环境目标的不得提拔、重用，并要承担相关责任。
（二）加大执法监督
1. 监测、预警。对污染物排放、环境质量要加强监测、预警，防止重大事故发生。
2.执法监督。加强日常的执法监督，对污染物超标排放企业必须采取停产整顿、限期治理措施。加强对污染防治设施的监督检查，要采取高科技、无线远程监控方式监控企业的排污情况。彻底改变目前污染治理设施“晒太阳”的现状，发挥投资和环保效益。
3.公众监督。企业要向社会公布环境状况，接受公众监督。重大项目、重大开发计划要听取公众的意见，建立健全鼓励公众举报环境问题的机制。
（三）健全管理体制
1.建立国家监察体制。加大国家对地方政府及有关部门执行环保法律法规情况的检查力度，强化中央政府协调跨省界环境问题的能力，督促检查突出的环境问题。
2.完善地方监管体制。地方政府对本辖区环境质量负责，要加强监管力量，完善监管体制和机制。落实各级政府的环境保护目标责任制，实行严格的考核和问责制。上一级政府要监督下一级政府和有关部门环境保护工作落实情况，查处各种环境违法行为。加强基层环保队伍建设，配备必要的执法人员，明确执法地位，规范执法行为。
3.企业建立健全环境管理体制。按照ISO14000标准管理体系的要求，建立健全环境管理体系，以健全的管理体系确保各项环境法律、政策落到实处。
（作者单位：国家发展改革委环资司）