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目前，谁来当教育局长这个话题，颇受大家的关注。2008年3月，我在一次学术论坛上发布了一项有关我国教育局长状况的研究成果。研究显示，目前在全国随机抽样获得的122位教育局长(正职)中，来自教育系统外的人占到60％以上。《中小学管理》第6期以《教育局长的角色困境》为题发表了这项研究的过程及基本结论。研究成果公开后，引起了有关专家和媒体的高度关注。《中国教师报》和《北京青年报》等媒体纷纷约我就这个问题做深度访谈，有关专家学者也纷纷撰文对此发表议论。大家关注的焦点在于：60％的教育局长来自教育系统外部，这些所谓外行能够领导内行吗?大家对这种现状表示出了普遍的忧虑。
实际上这个话题在国际上也是一个热门话题。如早在20世纪末，随着美国教育改革的不断深入和绩效责任制的推行，学校校长和学区教育局长越来越需要对教育的结果负责。这使得“谁最适合做教育领导”成为美国教育改革和讨论中的一个热点问题。美国著名的《教育周刊》从1999年11月到2000年1月曾以此为题作了系列的专题报道。他们探讨的思路也是外行和内行的争论，最后实际上是不了了之，没有取得什么共识。2006年，我曾经在一次参与式教学活动中组织来自全国地市和县市近300位教育局长集中探讨过这个问题，大家开始也是沿着外行和内行的思路探讨，但虽然讨论气氛热烈，也没有取得什么共识。
为什么会出现这种情况呢?我在反思过程中体会到，如果只用所谓内行和外行这种简单的二分思维来探讨谁来当教育局长这个问题，混乱是必然的，因为这实际上是一个假问题，前提中有很多含混不清的概念，比如说何谓内行，何谓外行，来自系统外的是否就是外行，教育局长应是什么角色等。而真问题应该是教育局长应该具备什么样的素质和能力，而这些素质与能力又直接与教育局长具体的角色定位和职责要求相关。
一、教育局长是谁?是政府人还是教育人?
从现实工作情境来看，教育局长不是单纯地扮演一种角色，而是处于角色丛中，至少承担着三种基本的角色。其一，在政府体系内，教育局长是公务员系列科级行政干部，是一种官员的角色。教育局是作为地方政府的职能部门而设的。教育局长是教育局的行政首长，由政府任命授权，服从政府的领导，对政府领导负责。其二，在教育行政管理体制中，教育局长扮演上情下达的基层执行者的角色。在我国5级行政管理体制中，县级政府属于基层政府，县教育局长所要履行的主要职责是对国家宏观教育方针、政策、法律法规的贯彻执行。其三，教育局长在本区域的教育事业发展中，又是一个领导者和指挥官的角色。教育局长是教育局的第一负责人，负责本区域内教育事业的改革与发展，往往成为区域教育改革与发展的设计师和指挥官。
角色丛的存在必然带来角色冲突。有关研究也显示，教育局长在政府人与教育人的角色之间出现认知困境，在现实与理想之间存在角色冲突，在政府人的职责定位与教育人的素质要求之间困惑彷徨，在内行与外行的质疑之间压力重重。
教育局长是谁?他的本位角色到底应该是什么?如何处理本位角色与派生角色的关系?这些问题是解决“谁来做教育局长”问题的关键，也是帮助教育局长正确进行角色定位、缓解角色冲突的重要前提。
我个人认为，从目前我国的制度环境分析，教育局长的本位角色应该定位在政府人。首先，从教育局的从属关系来看，教育局是政府的职能部门，从属于政府，直接受政府领导。其次，从教育局的职能任务来看，教育局是受政府委托，代表政府承担着贯彻执行党和国家的教育方针、政策和法律法规及管理本区域教育的主要职能。第三，从教育局长任命、考核和管理方式来看，教育局长由本级政府任命，接受政府关于国家公务员管理的统一的考核和管理。
当然，把教育局长定位在政府人的本位角色并不意味着什么人都可以做教育局长。教育局长毕竟是管理区域教育的政府人，是区域教育发展的第一负责人，因此，教育局长也必须承担教育人的角色，努力成为政治家和教育家应该是教育局长理想的角色追求。
二、谁来做教育局长?是内行还是外行?
如前文所述，将探讨局限在是内行还是外行来当教育局长，实际上是讨论不清楚的。那么为什么人们还总是要陷入这样的思路内?这是因为人们都意识到，与政府主管的其他社会事务相比较，教育系统具有特殊性。这种组织特性主要体现在：一方面，教育系统是专业性比较强的领域，从事教育工作的基本群体——校长、教师以及教育管理人员一般都具有专业背景，工作独立性比较强。另一方面，教育系统是价值文化领域，是为未来世界培养人才，为追求人的完善、完美而努力工作的系统，这里没有“硬”的指标，却有很多“软”的任务，理想、使命与责任是这个领域最常见的词汇。
人们通常认为，长期在教育系统内工作的人一般对教育组织特性有很好的认识和把握，因此，这类人做教育局长，容易让教师和校长信服。的确，很多教师、校长出身的教育局长能够经常深入课堂，具体指导学校的教育教学工作，对教育工作的指导很专业，被当做行内人、教育专家，得到教育系统内人员的认可和尊重。而有些从教育系统外进来的教育局长很难了解和把握教育系统的组织特性，往往会把政府的官僚作风带过来，习惯于揽权，给教育工作带来被动局面，这种情况也确实存在。
但是以上情况不是必然的，反例大量存在。如某县教育局长，当了8年教师、8年校长、8年副局长之后开始担任正局长。一步一个脚印走上来之后，他本打算大干一场，却突然发现“做一把手不像想象的那样容易，需要平衡、协调的事情太多，需要不断为局里开拓工作空间”。因此，他面临重新思考“如何做好教育局长”这个问题，最后他的选择是转换工作思路，重点抓工作空间拓展。这个例子反映出，单纯教育人的身份也未必就能做好教育局长工作，幸而这位局长进行了积极、及时的调整。但是很多教育系统内出身的教育局长无法做到主动调整，因此，困惑、压力非常大。一位教育局长说：“我只管做我教育内的事情，大不了我还回去做教师，反正我不去跑关系，左右协调、上下汇报，我学不会。”教育系统是资源依赖系统，很多资源的支持需要教育人主动争取、沟通协调。如果教育局长“只管做教育内的事情”，该区域内教育工作的局面可想而知。
一些所谓的外行做教育局长也能够把本区域内的教育工作做得非常好，得到教育系统内外的好评。一方面，这类人能够给教育系统带来很多资源。很多从政府其他部门比如政府办公室、财政局、组织部、人事局、政法委、乡镇党委书记、镇长等岗位上转 过来的教育局长能够相应地把其他部门的资源带入教育系统，凭借他们的人脉关系和较强的沟通协调能力，在一定程度上为解决困扰区域教育发展的难点问题，如教师编制问题、经费问题、薄弱校改造问题、学校布局调整问题等开拓新的空间；另一方面，正因为他们意识到自己是外行，所以他们能够充分发挥副手和教育专家的作用，更加清楚地意识到制度建设的作用，把教育发展的主动权交给学校校长、教师、学生群体乃至利益相关群体，自己则回归到公共服务提供者和公共教育保障者的地位。他们“有所为有所不为”的领导行为也得到了大家的认可和尊重。
如此看来，我们所谓的内行、外行实际上是各有特色，各有不足，也都各有优势的。关键是如何发挥优势、弥补不足。
三、如何胜任——教育局长胜任力探究
教育局长应具备什么样的素质和能力，即教育局长具备何种胜任特征，应该是“谁来当教育局长”问题的核心。有感于此，我于2006年在国家教育行政学院申请了一个重点课题“教育局长能力建设研究”，以教育局长胜任力模型建构为基础，探索如何提升教育局长的能力。根据哈佛大学教授麦克·里兰提出的胜任力理论，胜任力是指能够胜任某项岗位工作所必须具备的态度、知识和技能的总和，具体胜任特征包括6个层次，即知识、技能、社会角色、自我概念、特质和动机。其中，知识与技能属于显性能力层次，社会角色、自我概念、特质和动机属于隐性能力层次。
那么具体到教育局长，如何胜任工作需要，应该具有怎样的胜任力模型呢?首先我们先来看一下美国教育局长的职业标准。美国基础教育管理采用学区制，学区的学监类似于我国的教育局长，但是美国教育局长不是当地政府体系内的官员，而是作为被学区董事会聘任的专家来管理本学区的教育工作。因此，在美国，对教育局长的任职有明确的教育管理专业的要求，基本上要求接受过系统的教育行政管理课程的学习，具有教育管理学硕士或博士学位。同时在职业标准上也有明确的履责标准。美国学校管理者协会标准委员会早在1993年就制定了有关教育局长的8条职业标准，分别在以下方面提出要求：(1)领导能力与学区文化建设。(2)政策与管理。(3)沟通与协调关系。(4)组织管理。(5)课程规划与开发。(6)教学管理。(7)人力资源管理。(8)领导的价值观与道德规范。
可见，美国教育局长是个专业化、职业化群体，他们承担的任务相对单一，因此对他们的专业要求也相对较高。与美国教育局长相比，我国教育局长承担的任务和使命更加艰巨和复杂，又从属于政府体系内，因此研究我国教育局长胜任力的难度相对较大。基于前文中我把教育局长的本位角色定位为管理教育事业的政府人，所以，笔者认为，对于我国教育局长来说，以下5方面的素质是必须的：
其一，首要的素质应该是有政治家的追求。对于基层教育局长来说，不可能都成为政治家，但是需要有政治家的追求。政治家追求的核心是为百姓谋福祉，因此，办好教育，满足人们群众对优质教育和教育公平的追求与渴望，应是教育局长的政治追求。
其二。要有教育家的精神。教育局长不可能都是教育家，但是必须有教育家的精神，要懂得什么是好的教育、优质的教育；也要具有不断追求好的教育、优质教育的渴望。
其三。要有领导者的素质。领导者最重要的素质有二：一是愿景的提出，明确组织的目标、方向与核心追求。二是以人为本，教育领导者的领导哲学不仅关乎效率，更关乎价值，因此教育局长的教育使命感和责任感最为关键，这是胜任特征中的动机特征，是不可见的又是最重要的特征。
其四，要有宣传者的意识。不仅要宣传党的教育方针、政策，宣传素质教育，努力形成发展共识，在社会上积极营造共同促进教育健康发展的良好环境，同时也要自觉树立教育系统代言人的形象，为教育事业和学校的发展积极争取资源和支援。
其五，要有管理者的技能。现在有一种贬低管理而提高领导的倾向，实际上，管理和领导二者不可或缺。对于基层教育局长来说，具体的沟通能力、协调能力、统筹规划能力、组织能力都必须具备，只有这样，才能够真正承担起组织实施素质教育的使命和责任。
(编辑：孙金鑫)
实际上这个话题在国际上也是一个热门话题。如早在20世纪末，随着美国教育改革的不断深入和绩效责任制的推行，学校校长和学区教育局长越来越需要对教育的结果负责。这使得“谁最适合做教育领导”成为美国教育改革和讨论中的一个热点问题。美国著名的《教育周刊》从1999年11月到2000年1月曾以此为题作了系列的专题报道。他们探讨的思路也是外行和内行的争论，最后实际上是不了了之，没有取得什么共识。2006年，我曾经在一次参与式教学活动中组织来自全国地市和县市近300位教育局长集中探讨过这个问题，大家开始也是沿着外行和内行的思路探讨，但虽然讨论气氛热烈，也没有取得什么共识。
为什么会出现这种情况呢?我在反思过程中体会到，如果只用所谓内行和外行这种简单的二分思维来探讨谁来当教育局长这个问题，混乱是必然的，因为这实际上是一个假问题，前提中有很多含混不清的概念，比如说何谓内行，何谓外行，来自系统外的是否就是外行，教育局长应是什么角色等。而真问题应该是教育局长应该具备什么样的素质和能力，而这些素质与能力又直接与教育局长具体的角色定位和职责要求相关。
一、教育局长是谁?是政府人还是教育人?
从现实工作情境来看，教育局长不是单纯地扮演一种角色，而是处于角色丛中，至少承担着三种基本的角色。其一，在政府体系内，教育局长是公务员系列科级行政干部，是一种官员的角色。教育局是作为地方政府的职能部门而设的。教育局长是教育局的行政首长，由政府任命授权，服从政府的领导，对政府领导负责。其二，在教育行政管理体制中，教育局长扮演上情下达的基层执行者的角色。在我国5级行政管理体制中，县级政府属于基层政府，县教育局长所要履行的主要职责是对国家宏观教育方针、政策、法律法规的贯彻执行。其三，教育局长在本区域的教育事业发展中，又是一个领导者和指挥官的角色。教育局长是教育局的第一负责人，负责本区域内教育事业的改革与发展，往往成为区域教育改革与发展的设计师和指挥官。
角色丛的存在必然带来角色冲突。有关研究也显示，教育局长在政府人与教育人的角色之间出现认知困境，在现实与理想之间存在角色冲突，在政府人的职责定位与教育人的素质要求之间困惑彷徨，在内行与外行的质疑之间压力重重。
教育局长是谁?他的本位角色到底应该是什么?如何处理本位角色与派生角色的关系?这些问题是解决“谁来做教育局长”问题的关键，也是帮助教育局长正确进行角色定位、缓解角色冲突的重要前提。
我个人认为，从目前我国的制度环境分析，教育局长的本位角色应该定位在政府人。首先，从教育局的从属关系来看，教育局是政府的职能部门，从属于政府，直接受政府领导。其次，从教育局的职能任务来看，教育局是受政府委托，代表政府承担着贯彻执行党和国家的教育方针、政策和法律法规及管理本区域教育的主要职能。第三，从教育局长任命、考核和管理方式来看，教育局长由本级政府任命，接受政府关于国家公务员管理的统一的考核和管理。
当然，把教育局长定位在政府人的本位角色并不意味着什么人都可以做教育局长。教育局长毕竟是管理区域教育的政府人，是区域教育发展的第一负责人，因此，教育局长也必须承担教育人的角色，努力成为政治家和教育家应该是教育局长理想的角色追求。
二、谁来做教育局长?是内行还是外行?
如前文所述，将探讨局限在是内行还是外行来当教育局长，实际上是讨论不清楚的。那么为什么人们还总是要陷入这样的思路内?这是因为人们都意识到，与政府主管的其他社会事务相比较，教育系统具有特殊性。这种组织特性主要体现在：一方面，教育系统是专业性比较强的领域，从事教育工作的基本群体——校长、教师以及教育管理人员一般都具有专业背景，工作独立性比较强。另一方面，教育系统是价值文化领域，是为未来世界培养人才，为追求人的完善、完美而努力工作的系统，这里没有“硬”的指标，却有很多“软”的任务，理想、使命与责任是这个领域最常见的词汇。
人们通常认为，长期在教育系统内工作的人一般对教育组织特性有很好的认识和把握，因此，这类人做教育局长，容易让教师和校长信服。的确，很多教师、校长出身的教育局长能够经常深入课堂，具体指导学校的教育教学工作，对教育工作的指导很专业，被当做行内人、教育专家，得到教育系统内人员的认可和尊重。而有些从教育系统外进来的教育局长很难了解和把握教育系统的组织特性，往往会把政府的官僚作风带过来，习惯于揽权，给教育工作带来被动局面，这种情况也确实存在。
但是以上情况不是必然的，反例大量存在。如某县教育局长，当了8年教师、8年校长、8年副局长之后开始担任正局长。一步一个脚印走上来之后，他本打算大干一场，却突然发现“做一把手不像想象的那样容易，需要平衡、协调的事情太多，需要不断为局里开拓工作空间”。因此，他面临重新思考“如何做好教育局长”这个问题，最后他的选择是转换工作思路，重点抓工作空间拓展。这个例子反映出，单纯教育人的身份也未必就能做好教育局长工作，幸而这位局长进行了积极、及时的调整。但是很多教育系统内出身的教育局长无法做到主动调整，因此，困惑、压力非常大。一位教育局长说：“我只管做我教育内的事情，大不了我还回去做教师，反正我不去跑关系，左右协调、上下汇报，我学不会。”教育系统是资源依赖系统，很多资源的支持需要教育人主动争取、沟通协调。如果教育局长“只管做教育内的事情”，该区域内教育工作的局面可想而知。
一些所谓的外行做教育局长也能够把本区域内的教育工作做得非常好，得到教育系统内外的好评。一方面，这类人能够给教育系统带来很多资源。很多从政府其他部门比如政府办公室、财政局、组织部、人事局、政法委、乡镇党委书记、镇长等岗位上转 过来的教育局长能够相应地把其他部门的资源带入教育系统，凭借他们的人脉关系和较强的沟通协调能力，在一定程度上为解决困扰区域教育发展的难点问题，如教师编制问题、经费问题、薄弱校改造问题、学校布局调整问题等开拓新的空间；另一方面，正因为他们意识到自己是外行，所以他们能够充分发挥副手和教育专家的作用，更加清楚地意识到制度建设的作用，把教育发展的主动权交给学校校长、教师、学生群体乃至利益相关群体，自己则回归到公共服务提供者和公共教育保障者的地位。他们“有所为有所不为”的领导行为也得到了大家的认可和尊重。
如此看来，我们所谓的内行、外行实际上是各有特色，各有不足，也都各有优势的。关键是如何发挥优势、弥补不足。
三、如何胜任——教育局长胜任力探究
教育局长应具备什么样的素质和能力，即教育局长具备何种胜任特征，应该是“谁来当教育局长”问题的核心。有感于此，我于2006年在国家教育行政学院申请了一个重点课题“教育局长能力建设研究”，以教育局长胜任力模型建构为基础，探索如何提升教育局长的能力。根据哈佛大学教授麦克·里兰提出的胜任力理论，胜任力是指能够胜任某项岗位工作所必须具备的态度、知识和技能的总和，具体胜任特征包括6个层次，即知识、技能、社会角色、自我概念、特质和动机。其中，知识与技能属于显性能力层次，社会角色、自我概念、特质和动机属于隐性能力层次。
那么具体到教育局长，如何胜任工作需要，应该具有怎样的胜任力模型呢?首先我们先来看一下美国教育局长的职业标准。美国基础教育管理采用学区制，学区的学监类似于我国的教育局长，但是美国教育局长不是当地政府体系内的官员，而是作为被学区董事会聘任的专家来管理本学区的教育工作。因此，在美国，对教育局长的任职有明确的教育管理专业的要求，基本上要求接受过系统的教育行政管理课程的学习，具有教育管理学硕士或博士学位。同时在职业标准上也有明确的履责标准。美国学校管理者协会标准委员会早在1993年就制定了有关教育局长的8条职业标准，分别在以下方面提出要求：(1)领导能力与学区文化建设。(2)政策与管理。(3)沟通与协调关系。(4)组织管理。(5)课程规划与开发。(6)教学管理。(7)人力资源管理。(8)领导的价值观与道德规范。
可见，美国教育局长是个专业化、职业化群体，他们承担的任务相对单一，因此对他们的专业要求也相对较高。与美国教育局长相比，我国教育局长承担的任务和使命更加艰巨和复杂，又从属于政府体系内，因此研究我国教育局长胜任力的难度相对较大。基于前文中我把教育局长的本位角色定位为管理教育事业的政府人，所以，笔者认为，对于我国教育局长来说，以下5方面的素质是必须的：
其一，首要的素质应该是有政治家的追求。对于基层教育局长来说，不可能都成为政治家，但是需要有政治家的追求。政治家追求的核心是为百姓谋福祉，因此，办好教育，满足人们群众对优质教育和教育公平的追求与渴望，应是教育局长的政治追求。
其二。要有教育家的精神。教育局长不可能都是教育家，但是必须有教育家的精神，要懂得什么是好的教育、优质的教育；也要具有不断追求好的教育、优质教育的渴望。
其三。要有领导者的素质。领导者最重要的素质有二：一是愿景的提出，明确组织的目标、方向与核心追求。二是以人为本，教育领导者的领导哲学不仅关乎效率，更关乎价值，因此教育局长的教育使命感和责任感最为关键，这是胜任特征中的动机特征，是不可见的又是最重要的特征。
其四，要有宣传者的意识。不仅要宣传党的教育方针、政策，宣传素质教育，努力形成发展共识，在社会上积极营造共同促进教育健康发展的良好环境，同时也要自觉树立教育系统代言人的形象，为教育事业和学校的发展积极争取资源和支援。
其五，要有管理者的技能。现在有一种贬低管理而提高领导的倾向，实际上，管理和领导二者不可或缺。对于基层教育局长来说，具体的沟通能力、协调能力、统筹规划能力、组织能力都必须具备，只有这样，才能够真正承担起组织实施素质教育的使命和责任。
(编辑：孙金鑫)