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摘要：党政主要负责人履行法治建设第一责任人制度是一种政策性制度，包括问责依据、问责主体、责任主体、问责情形、责任形式等实施要素。这一制度目前存在责任主体范围较窄、评价标准不明、监督机制不健全等问题，影响了该制度的实施效果。应扩展责任主体范围、构建法治建设工作成效评估体系、健全制度运行的监督机制等，提高党政主要负责人履行法治建设职责的能力，以健全并保证该制度的贯彻落实。
关键词：党政主要负责人；法治；第一责任人
中图分类号：D920 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）02—0065—09
党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出：“党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。各级党委要领导和支持工会、共青团、妇联等人民团体和社会组织在依法治国中积极发挥作用。”[1]为了贯彻落实这一精神，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》（以下简称《职责规定》），并发出通知，要求各地区各部门遵照执行。2017年8月至9月，各地省（自治区、直辖市）委办公厅、省（自治区、直辖市）政府办公厅联合出台了《〈职责规定〉实施办法》或《〈职责规定〉实施细则》，如河北省委办公厅、省政府办公厅于2017年9月印发了《河北省党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责实施办法》，从而使党政主要负责人履行法治建设第一责任人制度（以下简称“法治建设第一责任人制度”）逐步建立完善并落到实处。但时至今时，由于“法治建设第一责任人制度”实施时间较短，其实施效果尚待进一步评估。目前我们可以结合该制度初步实践状况，在对该制度实施过程中的关键要素分析基础上，从理论层面提出该制度存在的问题及其完善建议，以保证制度应有功效之发挥。
一、法治建设第一责任人制度的定性及现实意义
（一）法治建设第一责任人制度之定性
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《职责规定》和各省党委办公厅、政府办公厅出台的《〈职责规定〉实施办法》共同构成党政主要负责人履行法治建设第一责任人制度体系。那么，该制度应如何定性呢？这要从《职责规定》《〈职责规定〉实施办法》或《〈职责规定〉实施细则》的性质谈起。这应属于党和政府的政策性規定，但并不属于党政机关公文。原因在于，根据2012年7月1日《党政机关公文处理工作条例》的相关规定，党政机关公文的种类包括决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要，曾存在于《中国共产党机关公文处理条例》（已失效）的“规定”并不在其中。而我们访问中国政府网发现，搜索《职责规定》显示的文件路径为“首页—政策—中央有关文件”，若按“公文种类”模式逐一打开“决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要”，并不能找到该文件。可见，上述文件从性质讲，属于政策性规定而非党政机关公文，更非党内法规或政府规范性文件。据此，法治建设第一责任人制度应是一种政策性制度，而不是一种法定制度。
（二）法治建设第一责任人制度的现实意义
党政主要负责人作为新时代全面推进依法治国的重要组织者、推动者和实践者，是“关键少数”中的“关键”。正如习近平指出：“党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，这是推进法治建设的重要组织保证。”[2]（p.126）2015年底，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《纲要》），该《纲要》指出：法治政府建设必须在党的领导下，全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力，落实党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责[3]。继而，2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《职责规定》，对此作了进一步规定，实现了党政主要负责人在新时代全面推进依法治国中第一责任人职责的规范化和制度化，具有重要的现实意义。应该说，党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人制度是党中央、国务院将马克思主义矛盾分析法的重点论运用到实践的体现，属于党中央、国务院对中国特色社会主义法治建设的顶层设计和战略部署，是依法治国、依法执政、依法行政的必然要求，是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的关键一步，该制度有效运行也是我们全面落实依法治国战略的重要举措。
二、法治建设第一责任人制度实施的要素
新时代全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治国家，我们必须进一步贯彻落实法治建设第一责任人制度，以问责倒逼党政主要负责人法治建设责任的落实。但目前法治建设第一责任人制度实施过程中的一些核心要素并不是很清晰，在很大程度上影响了这一制度的实施效果。我们应在正确理解该制度科学内涵前提下，分析制度实施的各个要素，以提出保障制度实施的策略。
（一）问责依据：党内法规、国家法律法规
按照权责相统一原则的要求，有权必有责，因而，对不履行或不正确履行法治建设第一责任人的党政主要负责人必须要追责，但对其追责必须要于法有据，必须要依法依规问责，具体要按照党纪和国法并依照法定程序对党政主要负责人分别实行问责。当前，在党内法规体系建设方面，已经基本形成了以《中国共产党章程》为核心，以《中国共产党问责条例》为主导的党内问责体系。而《职责规定》指出：“党政主要负责人不履行或者不正确履行推进法治建设第一责任人职责的，应当依照《中国共产党问责条例》等有关党内法规和国家法律法规予以问责。”[4]这一规定对党委和政府来说可谓“硬性规定”，因为责任到人，可以有效避免法治建设工作中的相互推诿和逃避责任现象。例如，在甘肃祁连山环保事件中，党中央主要就是根据《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等有关规定，按照党政同责、一岗双责、终身追责、权责一致的原则，对相关责任单位和责任人进行严肃问责的[5]。然而，除上述党内法规之外，现有党内问责方面的党内法规一百余部，但对各级党委和政府主要负责人执行党的政策不力而问责的规定较少，因而需要进一步修改或制定这方面的党内法规。且执行党的政策不力而问责的制度自身还有很多问题，诸如问责主体不明确、问责情形过于原则化、问责方式不统一等，也需要不断完善。 对违反党内法规、法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令的政府主要负责人，应当承担纪律或法律责任，涉嫌犯罪的，还应当移送司法机关依法追究刑事责任，譬如渎职罪。必须指出的是，对于政府主要负责人的追责，还应区分其是否具有中共党员身份，才能援用不同的党内法规或国家法律法规。对于具有党员身份的政府主要负责人要受到党内法规和《国家公务员处分条例》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国监察法》等法律法规的双重约束。对于非中共党员的政府主要负责人，没有履行好相应职责的，应按照《国家公务员处分条例》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国监察法》等法律法规处理。但是，长期以来，我们对党政主要负责人并没有实现同责问责，从实践看，对政府主要负责人的追责力度要普遍强于对党委主要负责人的追责力度。一旦出了问题，被追责的大多为政府主要负责人，而对于党委主要负责人往往难以追责到位。这就严重违反了权责相统一原则的基本要求。值得关注的是，2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过的《中华人民共和国监察法》，明确了其监察职责和监察对象，为对党政主要负责人实现同责问责提供了依据和可能。
（二）主体要素：问责主体、责任主体
法治建设第一责任人制度中的主体要素包括问责主体和责任主体两种，其中，问责主体是指对未能履行或不正确履行法治建设职责的党政主要负责人进行责任追究的主体。一般说来，上级党委是对下级党委（党组）、政府和职能部门推动履行法治建设职责的监督和问责主体，上级党委书记是其中的第一责任人，上级纪委（纪检组）部门起辅助作用，其承担着从中央到地方层层落实、层层监督党政主要负责人履行法治建设第一责任人状况的职责，也就是说，其既要履行好本层级的法治建设职责，又要领导、监督好下级党委、政府及其工作部门的法治建设工作。但上级党委对下级党委（党组）、政府及其工作部门主要负责人的问责决定应该由有管理权限的党组织作出，其中，对省级党委和政府、部委主要负责人的问责决定由中共中央做出①。需要说明的是，对未能履行或不正确履行法治建设第一责任人职责的党政主要负责人进行问责工作，是上级党组织在其权限范围内按照一定的程序追究对党的政策执行不力的党政主要负责人政治或法律责任的活动，是主体责任、监督责任和领导责任的统一。
责任主体是指负有履行法治建设第一责任人职责的党政主要负责人。根据中央的《職责规定》，其适用对象为县级以上地方党委和政府主要负责人，还包括中共中央、国务院工作部门的主要负责人，县级以上地方党委和政府工作部门的主要负责人，乡（镇、街道）党政主要负责人[4]。但是，这一规定存在一定的模糊之处，比如，上述主要负责人的具体范围如何界定？是一个机关正职还是包括该机关分管法治建设职责的副职领导？对此，理论界与实务界均有不少争议。从“立法”原意看，将党政主要负责人界定为党政机关正职为宜，即负有履行法治建设第一责任人职责的党政主要负责人包括县级以上地方党委和政府“一把手”，还包括中共中央、国务院工作部门的“一把手”，县级以上地方党委和政府工作部门的“一把手”，乡（镇、街道）党政“一把手”，这样既有利于明确法治建设中的责任主体，避免相互推诿，也利于发挥“关键少数”在法治建设中的“关键”作用。
（三）结果要素：问责情形、责任形式
习近平指出：“对不认真履行第一责任人职责的党政主要负责人，上级党委要及时告诫和约谈，严肃批评。对一个地方、一个部门接二连三发生重大违法案件、造成严重社会后果的，必须严肃问责、依法追究。”[2]（p.126）那么，何种情形属于上述对党政主要负责人的问责情形呢？一般说来，对党政主要负责人的问责情形具体表现为党政主要负责人在本地区或本部门推进法治建设不力②，处置本地区、本部门、本单位发生的重大执法、司法案件出现重大失误，给党和政府形象造成不良影响，在社会上也产生恶劣影响。党政主要负责人在履行法治建设第一责任人职责过程中更有甚者可能会触犯刑法。需要指出的是，实际上，上述对党政主要负责人追责情形的实质是党的领导弱化，党的理论和路线方针政策、党中央的决策部署没有得到有效贯彻落实，因而，无论从全面推进依法治国的角度，还是从全面从严治党的角度，都应该对不认真履行第一责任人职责的党政主要负责人进行问责。
而对失责的党政主要负责人的问责方式主要有五大类，这五大类又可以依据一定标准细分为很多具体类型。五大类问责方式具体包括通报、诫勉、组织调整或组织处理、纪律处分和刑事处理。其中，通报就是在一定范围内通报批评或者责令其公开道歉；诫勉就是对责任对象及时批评教育；对于失责程度较轻的党政主体的问责方式呈现严厉程度递进的趋势，包括停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职降级、撤职、开除。纪律处分主要依据是《中国共产党纪律处分条例》，可以是警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看甚至开除党籍。这里的问题是，如果某位失责的党政主要负责人同时担任两个以上党内职务时，如果对其进行撤销党内职务处分，是撤销其一切党内职务还是只撤销其某个党内职务？这个应该予以明确。留党察看应直接宣布察看时间，一般是一年或者两年，开除党籍五年内不能再入党。上述责任方式既可以单独使用，也可以合并使用③。刑事处理是对党政主要负责人最严厉的处理方式，对于给党、国家和人民造成严重损失的党政负责人要依照刑法的规定，遵循刑事诉讼程序使之承担刑事责任。
三、保障法治建设第一责任人制度
有效实施的建议
“历史的经验已经反复地证明，理论上很完美的制度并不一定可以付诸实施，而行之有效的制度却未必是事先设计好的。”④之所以如此，是因为每一个制度从其诞生之初就受制于它的历史局限性：一是在该制度被设计时，总有制度设计者所考虑不周全之处，这种不足一般表现在制度实施前期阶段，缺陷也较为明显；二是该制度经过一个较长时间的实践考验，在实践中暴露出缺陷，这种缺陷必须结合实践检验才能发现，表现得也较隐晦，不宜被发觉。然而，法治建设第一责任人制度从中央的顶层设计到地方逐级的具体落实也就仅仅一段时间而已，从实践经验入手，总结法治建设第一责任人制度存在的问题，再寻求解决方法的研究路径是不太现实的。因此，我们将法治建设第一责任人制度置于党和国家对党员、公务员大的问责体系设计中，通盘考虑，分析法治建设第一责任人制度在实施中涉及的关键因素，结合《职责规定》本身的内容，提出了一些保障法治建设第一责任人制度实施的合理化建议。 （一）弥补法治建设第一责任人制度之不足
1.扩展责任主體范围
从《职责规定》的内容看，法治建设第一责任人制度适用的对象是县级以上地方党委和政府主要负责人，还包括中共中央、国务院工作部门的主要负责人，县级以上地方党委和政府工作部门的主要负责人，乡（镇、街道）党政主要负责人[4]。上述规定虽然明确，但就法治建设职责的责任主体而言，存在以下三个问题。
一是从规定的字面出发做的文义解释，结合法治建设第一责任人制度责任到人，避免宽泛导致的不明确化的理念看，党委和政府的主要负责人应是不包括分管法治工作副手的，具体到政府这边就是不包括政府的分管法治建设的副省长、副市长、副县长、副乡长、副局长等副手。但这些主管法治工作的副手是某地或某部门法治建设的直接领导、组织者，而党委、政府的主要负责人，也就是党政“一把手”是主持某一地区或部门全面工作的负责人，这些“一把手”势必在法治建设上精力不足，甚至本身可能欠缺法治建设的专业知识。而分管法治建设工作的副手往往都是法治经验丰富、法治理论水平高的负责人，不让这些副手负担足够的法治建设上的责任，会导致权责不均衡现象，甚至出现有权无责的问题。从实践看，上级部门在追责党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责不力时，并不仅仅追究了党政部门“一把手”责任，也追究了分管法治建设工作副手的责任。例如，在甘肃祁连山环保事件中，因为在立法层面存在为破坏生态行为“放水”的规定⑤，据此，上级部门依据有关党内法规，对分管领导甘肃省政府党组成员、副省长杨子兴给予了党内严重警告处分。因此，我们认为，可以考虑将责任主体范围予以进一步拓宽，包括分管法治建设工作的副手，以真正体现和贯彻权责相统一原则。
二是虽然承担法治建设第一责任人职责的主体已很广泛，但仍不完善。因为除了县级以上地方党委和政府主要负责人，中共中央、国务院工作部门的主要负责人，县级以上地方党委和政府工作部门的主要负责人，乡（镇、街道）党政主要负责人外，广大直属事业单位、派出机构、国有企业主要负责人也承担着法治建设的重要职责，也应被纳入法治建设第一责任人制度适用的对象范围。例如，《河北省党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责实施办法》第十二条规定：“县级以上地方党委和政府工作部门、直属事业单位、派出机构、国有企业主要负责人，乡（镇、街道）党政主要负责人，参照本办法执行。”[6]
三是《职责规定》规定乡（镇、街道）党政主要负责人是最基层的责任主体，但忽略了基层最有活力的法治建设力量——村委会和居委会及其同级党支部。这些组织虽不是一般意义上的党政机关，但也长期辅助基层党政机关，承担一定的法治建设职能，且这些组织的主要负责人往往是中共党员，更重要的是，它们作为最基层的党组织与群众自治组织和群众联系最密切，应当成为法治建设的坚实力量，将其主要负责人纳入《职责规定》适用范围，参照《职责规定》规定执行，更有利于我国当前的法治建设工作，也有利于彻底解决法治建设“最后一公里”问题。
2.构建法治建设工作成效评估体系
《职责规定》关于党政主要负责人在法治建设中具体职责的规定总体上是细致的，具有较强的操作性，然而其并没有对如何衡量某一地区或部门在特定时间内的法治建设工作成效作出规定，严重影响了法治建设第一责任人制度的贯彻落实。因为要保障法治建设第一责任人制度的有效落实，就必然要对没有履行好法治建设第一责任人职责的党政主要负责人追究责任，使其权责相统一，但对党政主要负责人进行追责容不得丝毫随意性，必须有理有据，且程序合规合法。因此，有必要把衡量某一地区或部门法治建设工作成效的工作规范化、制度化、程序化，即构建一套科学合理的法治建设工作成效评估体系，以正确评估某一地区或部门在特定时间内法治建设的总体水平，为有效贯彻落实法治建设第一责任人制度提供参考和依据。
一般说来，法治建设工作成效评估体系应当包括评估主体、评估标准、评估程序等要素。其中，我们设计的法治建设工作评估标准要与法治建设内容相一致，应当包括立法、执法、司法和守法等各个环节，并包含以下要素。一是政治要素。具体包括：公众参与国家和社会管理程度；党委、政府重大决策的民主性、公开性、透明性；村委会、居委会达到的自治程度。二是立法要素。具体包括：法律法规和规章等制定的完备和系统化程度；法规和规章等制定内容和程序的合法性；法规和规章等的稳定性。三是行政要素。具体包括：政府行政行为依法履行程度；治安状况；执法机构设置合理程度和整合机构力度；行政监督状况；违法行政的问责机制；行政复议、行政诉讼案件数。四是司法要素。具体包括：司法独立；司法公正；司法机关的司法事务独立运行而不受政治权力干预的情况；一审案件上诉率；抗诉案件率；二审改判率。五是其他因素。具体包括：公民法律意识和普法教育要素；党政干部法律培训比率；政府普法宣传栏设置数量等[7]。
此外，还要明晰法治建设工作成效评估程序和主体选择，以保障法治评估对象被公平公正对待。其中，评估程序设计的核心思路是多方面结合，避免评估的片面性。一般说来，科学的评估程序应当是内部评估与外部评估相结合、专家评审与公众参与相结合的“两结合”程序机制。对于评估主体的选择，既可以由党政部门进行评估，也可以由第三方主体进行评估。尽管由党政部门进行评估具有权威性和信息掌握丰富等优点，但由党的机构或者政府部门评估有其局限性，特别是有“既当运动员又当裁判员”的嫌疑，容易影响法治建设工作成效评估的公信力。而为了增加公众对评估结果的认可度，我们建议引入独立第三方主体进行法治建设工作成效评估。“独立第三方的评估最大的价值倾向就是评估结果的客观公正性。因为它超然于法律法规制定与执行的公共部门之外，与法律法规没有密切的利益关系，在很大程度上保证能够客观、公正地进行评估。”[8]（p.67）这个第三方主体既要独立于党政部门，又要具备一定的专业性，考虑到我国的实际情况，我们认为，高等院校、科研院所、以中国法学会为首的各级法学会等可以承担这个第三方评估的角色。当然，在必要时也可由第三方主体与党政部门一起作为评估主体，以发挥两者各自优势，保证评估结果的科学性和公正性。 3.加强对法治建设第一责任人制度运行的监督
坚持党的領导，既是中国法治建设的鲜明特征和根本保证，也是实施法治建设第一责任人制度的首要要求，这一要求的基本内涵之一就是上级党委对下级党政领导干部的领导和考核。众所周知，抓落实最好的手段就是对党政领导干部的政绩考核。政绩是党政领导干部执政一方成效的集中体现，是上级党委考察党政领导干部综合能力的重要指标，事关党政领导干部的政治前途。为此，《职责规定》将党政主要负责人履行法治建设情况纳入上级党委考察下级党政主要负责人政绩考核的指标体系。这就意味着上级党委要对下级党政主要负责人履行法治建设第一责任人职责情况进行监督检查，但考察周期安排要合理，两次监督检查的时间间隔长短要适宜，同时，下级党政主要负责人也要积极主动将其职责范围内的法治建设情况汇报给上级党委。也就是说，法治建设工作成效将同经济建设成效一样成为考察领导干部能力、决定领导干部任用的重要依据之一。只有这样，才能发挥考核指挥棒的作用，才能指挥各级党政主要负责人将本地区或本部门的法治建设工作落到实处，才能将法治建设工作成效作为组织部门选人用人的依据。其中，对履行法治建设职责考核不合格的党政主要负责人要依法依规处理，对在法治建设工作中取得优异成绩的党政领导干部要及时奖励，做到奖惩分明。
此外，要切实保障法治建设第一责任人履行职责，保证法治建设第一责任人制度的落实，还必须要加强上级党委对下级党政机关法治建设工作的领导，认真做好对下级党政机关法治建设工作的事前、事中、事后监督。当然，也要强化上级党委对下级某一地区或部门法治建设过程中的监督与考核，做好法治建设工作的事中监督。要明确党的领导是全方位的，具有总揽全局的特点。党要领导法治建设的全过程和各个环节，要领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，确保法治建设第一责任人制度实施的顺利进行。更要做好事后监督，上述对下级党政主要负责人法治建设工作成效的考核就是法治建设的有效事后监督，即将法治建设第一责任人履职的情况以多种方式汇报给上级党委，将法治建设工作成效作为下级党政领导干部年终述职的重要内容。还要强化上级党委对下级党政主要负责人的监督检查，将法治建设工作成效作为领导干部评优和任用的重要依据，对履行法治建设职责不力的党政主要负责人，采取严格的“一票否决制”。
（二）提高党政主要负责人履行法治建设职责的能力
要保证法治建设第一责任人制度的落实，就必须要切实提高党政主要负责人履行法治建设职责的能力，这是关键所在。而要提高党政主要负责人履行法治建设职责的能力，首要的就是要改变党政主要负责人的传统观念，树立法治思维和法治观念，因为思维是行动的先导、行动是思维的外化。
1.培养党政主要负责人的法治观念和法治素养
“法治的根基在于人民发自内心的拥护，法治的权威也来自于人民的全力维护。要营造‘全民信法、全民守法’的社会氛围，关键是全体社会成员信仰法律。”[9]（p.174）党政主要负责人是“关键少数”中的“关键”，其法治观念和法治素养更是直接关乎法治建设的成败。正所谓“依法治国所治之对象，虽然从字面上讲是社会的全体成员，但关键是执政者。”[10]（p.15）习近平多次强调，要紧紧抓住领导干部这个全面依法治国的“关键少数”，把法治观念强不强、法治素养好不好作为衡量干部德才的重要标准。可以说，能否打好提高党政主要负责人的法治素养和依法执政、依法行政能力这套组合拳，是否切实改变以往权大于法、以权压法的传统观念，决定某一地区或部门法治建设的成败。
要改变党政主要负责人传统观念，培养其法治观念，提升其法治素养，关键在于党政主要负责人要善于运用法治思维和法治方式审视工作中遇到的问题，运用法治方式破解遇到的难题。宪法和法律是党政机关开展法治建设工作的首要行为准则，党政主要负责人履行法治建设第一责任人职责要坚持宪法法律至上，要牢记职权法定的理念，把握好权力的边界，坚持法无授权不可为，遵守不能违法的基本底线。尽管如此，但总有不能坚守这些底线的党政干部，说到底，这一现象不外乎是一些党政干部法治观念淡薄造成的。在现实生活中，部分党政领导干部特别是少数党政主要负责人不能充分认识到全面依法治国、加快当地法治建设的重要性、艰巨性及紧迫性，组织领导和推动法治建设工作力度不够；有的法治观念非常淡薄，习惯于运用行政命令的方式管理国家和社会事务，自觉运用法治维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力不强等，严重影响了党和政府在人民群众中的形象，影响了法治建设的进程。因此，培养党政主要负责人法治观念和法治素养，是法治建设第一责任人制度实施的必然要求。
此外，党政主要负责人在履行法治建设第一责任人职责时，还要坚持传统与现代、创新与借鉴、理论与道路、本土化与国际性的统一。要充分认识到，法治是人类文明进步的标志，不再是西方所独有，法治发展程度已然成为衡量一国文明发展程度的重要尺度，法治建设经验是人类共同财富。正如有学者指出：“迄今为止，人类历史经验表明，法治建设是最为成功的治国理政方式。依法治国是人类社会进入现代文明的重要标志，也是国家治理体系和治理能力现代化的基本特征。”[9]（p.10）还要充分认识到，法治尽管在理念上有共通之处，但在制度模式上不能简单照搬照抄，必须要把法治建设的普遍原理与本国的国情相结合，走本国特色的法治建设道路。对于我们而言，全面推进依法治国，必须要走中国特色社会主义法治道路，这一道路最鲜明的特征就是坚持党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一。正如周叶中指出：“中国的法治建设既要遵循法治的普遍要求、价值共性和精神实质，又要尊重中国的文化传统、现实国情和公民诉求，走中国特色社会主义法治道路。”[11]因而，党政主要负责人在履行法治建设第一责任人职责时，必须要自觉践行中国特色社会主义法治道路，坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，这就对党政主要负责人的法治观念和法治素养提出了更高的要求。 2.充分发挥党政机关中法治部门专业特长
要提高党政主要负责人履行法治建設职责的能力，除了要培养党政主要负责人的法治观念和法治素养外，还必须要充分发挥党政机关中法治部门专业特长。党政机关中的法制科（处）是党政领导干部专职的法律智囊机构，是党政主要负责人最得力法治建设助手，其专业特长的发挥，有助于提高党政主要负责人法治建设能力。这是因为，党政机关中的法制科（处）是机关综合性职能部门，是法治宣传、法律规范研究及执法监督的主管部门，是机关法治建设的中坚力量。而党政主要负责人是一个机关的领导者，主持该机关的全面工作，有其专业特长，但并非都擅长法学，特别是理工科背景的党政主要负责人，可能法学知识十分匮乏。所以，党政主要负责人在法治建设工作中很大程度上要依赖法制科（处），法制科（处）工作人员的专业化水平往往影响甚至决定一个机关法治建设水平。因此，要提高党政主要负责人履行法治建设第一责任人职责的能力，就需要进一步强化党政机关中的法制科（处）职责，发挥法制科（处）的辅助作用。特别是近年来中央不断要求加强各机关法治部门建设，明确法治部门职责，强化其在党政主要负责人涉法职责履行中的作用，保证该机关依法执政、依法行政。具体来讲，就是要辅助党政机关主要负责人严格依法依规决策，特别是在党政机关重大决策过程中，要特别注重发挥党政机关中法治机构的法治把关作用，加强对党政机关重大决策的合法合规性审查，进行相应的咨询论证、审核把关，提出相应的建议，保证党政机关重大决策合法合规，没有合宪性和合法性争议。
此外，要充分发挥党政机关中法治部门专业特长，就必须加强对党政机关中法治部门工作人员的法治教育培训，提高其专业知识水平和法治素养，特别是要从法治实践角度提高其法治思维和依法执政、依法行政能力，还要健全党政机关中法治部门工作人员法治能力考查测试制度，并要认真落实“谁执法谁普法”的普法责任制，以培养和造就一支高水平、高素质的法治队伍。
结 语
如上所述，法治建设第一责任人制度的设立目的是为了发挥党政主要负责人这个“关键少数”在中国法治建设中的领导与组织“关键”作用，自上而下地推动中国法治建设进程，这是政府推进型法治模式的必然要求和显著特征。但与此同时，我们也要注重培养全体公民的法治意识和法治观念，增强全体公民的法治素养，使尊法守法用法成为全体公民的共同追求和自觉行动，为全面推进依法治国奠定坚实的社会基础。因为“全面推进依法治国需要全社会共同参与，需要全社会法治观念增强，必须在全社会弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化”[12]。
注释：
①如根据《中国共产党问责条例》第8条的规定，对党的领导干部，纪委（纪检组）有权采取通报和诫勉方式问责，也可以提出组织调整建议或者组织处理建议，只有上级党委可以采取纪律处分方式问责，且要按照党章和有关党内法规规定的权限和程序执行。
②党政主要负责人推进法治建设工作不力的失职失责行为具体包括：没有很好贯彻落实上级机关关于法治建设决策部署，或是在贯彻执行中打折扣；党委法律顾问制度、公职律师制度建设不足，党委文件、重大决策没有依法依规审查；处理公务中以权压法，徇私枉法，不依法律法规办事，干涉具体案件中的执法和司法工作；本区域内或本部门法治宣传力度低，法治氛围不浓厚，工作人员法治素养较低等。
③如《中国共产党纪律处分条例》第121条规定：“工作中不负责任或者疏于管理，贯彻执行、检查督促落实上级决策部署不力，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分；造成重大损失的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。”
④参见季卫东：《法治秩序的构建》，中国政法大学出版社1999年版，第23页。
⑤如《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》虽历经三次修正，但部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致，将国家规定“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”10类活动，缩减为“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”3类活动，而这3类都是近年来发生频次少、基本已得到控制的事项，其他7类恰恰是近年来频繁发生且对生态环境破坏明显的事项。2013年5月修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》，竟然违法允许在国家级自然保护区实验区进行矿产开采。参见《祁连山环境破坏严重，甘肃副省长等多名高官被问责》，http：//news.163.com/17/0720
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[责任编辑：杨 健]
关键词：党政主要负责人；法治；第一责任人
中图分类号：D920 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）02—0065—09
党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出：“党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。各级党委要领导和支持工会、共青团、妇联等人民团体和社会组织在依法治国中积极发挥作用。”[1]为了贯彻落实这一精神，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》（以下简称《职责规定》），并发出通知，要求各地区各部门遵照执行。2017年8月至9月，各地省（自治区、直辖市）委办公厅、省（自治区、直辖市）政府办公厅联合出台了《〈职责规定〉实施办法》或《〈职责规定〉实施细则》，如河北省委办公厅、省政府办公厅于2017年9月印发了《河北省党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责实施办法》，从而使党政主要负责人履行法治建设第一责任人制度（以下简称“法治建设第一责任人制度”）逐步建立完善并落到实处。但时至今时，由于“法治建设第一责任人制度”实施时间较短，其实施效果尚待进一步评估。目前我们可以结合该制度初步实践状况，在对该制度实施过程中的关键要素分析基础上，从理论层面提出该制度存在的问题及其完善建议，以保证制度应有功效之发挥。
一、法治建设第一责任人制度的定性及现实意义
（一）法治建设第一责任人制度之定性
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《职责规定》和各省党委办公厅、政府办公厅出台的《〈职责规定〉实施办法》共同构成党政主要负责人履行法治建设第一责任人制度体系。那么，该制度应如何定性呢？这要从《职责规定》《〈职责规定〉实施办法》或《〈职责规定〉实施细则》的性质谈起。这应属于党和政府的政策性規定，但并不属于党政机关公文。原因在于，根据2012年7月1日《党政机关公文处理工作条例》的相关规定，党政机关公文的种类包括决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要，曾存在于《中国共产党机关公文处理条例》（已失效）的“规定”并不在其中。而我们访问中国政府网发现，搜索《职责规定》显示的文件路径为“首页—政策—中央有关文件”，若按“公文种类”模式逐一打开“决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要”，并不能找到该文件。可见，上述文件从性质讲，属于政策性规定而非党政机关公文，更非党内法规或政府规范性文件。据此，法治建设第一责任人制度应是一种政策性制度，而不是一种法定制度。
（二）法治建设第一责任人制度的现实意义
党政主要负责人作为新时代全面推进依法治国的重要组织者、推动者和实践者，是“关键少数”中的“关键”。正如习近平指出：“党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，这是推进法治建设的重要组织保证。”[2]（p.126）2015年底，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《纲要》），该《纲要》指出：法治政府建设必须在党的领导下，全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力，落实党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责[3]。继而，2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《职责规定》，对此作了进一步规定，实现了党政主要负责人在新时代全面推进依法治国中第一责任人职责的规范化和制度化，具有重要的现实意义。应该说，党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人制度是党中央、国务院将马克思主义矛盾分析法的重点论运用到实践的体现，属于党中央、国务院对中国特色社会主义法治建设的顶层设计和战略部署，是依法治国、依法执政、依法行政的必然要求，是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的关键一步，该制度有效运行也是我们全面落实依法治国战略的重要举措。
二、法治建设第一责任人制度实施的要素
新时代全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治国家，我们必须进一步贯彻落实法治建设第一责任人制度，以问责倒逼党政主要负责人法治建设责任的落实。但目前法治建设第一责任人制度实施过程中的一些核心要素并不是很清晰，在很大程度上影响了这一制度的实施效果。我们应在正确理解该制度科学内涵前提下，分析制度实施的各个要素，以提出保障制度实施的策略。
（一）问责依据：党内法规、国家法律法规
按照权责相统一原则的要求，有权必有责，因而，对不履行或不正确履行法治建设第一责任人的党政主要负责人必须要追责，但对其追责必须要于法有据，必须要依法依规问责，具体要按照党纪和国法并依照法定程序对党政主要负责人分别实行问责。当前，在党内法规体系建设方面，已经基本形成了以《中国共产党章程》为核心，以《中国共产党问责条例》为主导的党内问责体系。而《职责规定》指出：“党政主要负责人不履行或者不正确履行推进法治建设第一责任人职责的，应当依照《中国共产党问责条例》等有关党内法规和国家法律法规予以问责。”[4]这一规定对党委和政府来说可谓“硬性规定”，因为责任到人，可以有效避免法治建设工作中的相互推诿和逃避责任现象。例如，在甘肃祁连山环保事件中，党中央主要就是根据《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等有关规定，按照党政同责、一岗双责、终身追责、权责一致的原则，对相关责任单位和责任人进行严肃问责的[5]。然而，除上述党内法规之外，现有党内问责方面的党内法规一百余部，但对各级党委和政府主要负责人执行党的政策不力而问责的规定较少，因而需要进一步修改或制定这方面的党内法规。且执行党的政策不力而问责的制度自身还有很多问题，诸如问责主体不明确、问责情形过于原则化、问责方式不统一等，也需要不断完善。 对违反党内法规、法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令的政府主要负责人，应当承担纪律或法律责任，涉嫌犯罪的，还应当移送司法机关依法追究刑事责任，譬如渎职罪。必须指出的是，对于政府主要负责人的追责，还应区分其是否具有中共党员身份，才能援用不同的党内法规或国家法律法规。对于具有党员身份的政府主要负责人要受到党内法规和《国家公务员处分条例》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国监察法》等法律法规的双重约束。对于非中共党员的政府主要负责人，没有履行好相应职责的，应按照《国家公务员处分条例》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国监察法》等法律法规处理。但是，长期以来，我们对党政主要负责人并没有实现同责问责，从实践看，对政府主要负责人的追责力度要普遍强于对党委主要负责人的追责力度。一旦出了问题，被追责的大多为政府主要负责人，而对于党委主要负责人往往难以追责到位。这就严重违反了权责相统一原则的基本要求。值得关注的是，2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过的《中华人民共和国监察法》，明确了其监察职责和监察对象，为对党政主要负责人实现同责问责提供了依据和可能。
（二）主体要素：问责主体、责任主体
法治建设第一责任人制度中的主体要素包括问责主体和责任主体两种，其中，问责主体是指对未能履行或不正确履行法治建设职责的党政主要负责人进行责任追究的主体。一般说来，上级党委是对下级党委（党组）、政府和职能部门推动履行法治建设职责的监督和问责主体，上级党委书记是其中的第一责任人，上级纪委（纪检组）部门起辅助作用，其承担着从中央到地方层层落实、层层监督党政主要负责人履行法治建设第一责任人状况的职责，也就是说，其既要履行好本层级的法治建设职责，又要领导、监督好下级党委、政府及其工作部门的法治建设工作。但上级党委对下级党委（党组）、政府及其工作部门主要负责人的问责决定应该由有管理权限的党组织作出，其中，对省级党委和政府、部委主要负责人的问责决定由中共中央做出①。需要说明的是，对未能履行或不正确履行法治建设第一责任人职责的党政主要负责人进行问责工作，是上级党组织在其权限范围内按照一定的程序追究对党的政策执行不力的党政主要负责人政治或法律责任的活动，是主体责任、监督责任和领导责任的统一。
责任主体是指负有履行法治建设第一责任人职责的党政主要负责人。根据中央的《職责规定》，其适用对象为县级以上地方党委和政府主要负责人，还包括中共中央、国务院工作部门的主要负责人，县级以上地方党委和政府工作部门的主要负责人，乡（镇、街道）党政主要负责人[4]。但是，这一规定存在一定的模糊之处，比如，上述主要负责人的具体范围如何界定？是一个机关正职还是包括该机关分管法治建设职责的副职领导？对此，理论界与实务界均有不少争议。从“立法”原意看，将党政主要负责人界定为党政机关正职为宜，即负有履行法治建设第一责任人职责的党政主要负责人包括县级以上地方党委和政府“一把手”，还包括中共中央、国务院工作部门的“一把手”，县级以上地方党委和政府工作部门的“一把手”，乡（镇、街道）党政“一把手”，这样既有利于明确法治建设中的责任主体，避免相互推诿，也利于发挥“关键少数”在法治建设中的“关键”作用。
（三）结果要素：问责情形、责任形式
习近平指出：“对不认真履行第一责任人职责的党政主要负责人，上级党委要及时告诫和约谈，严肃批评。对一个地方、一个部门接二连三发生重大违法案件、造成严重社会后果的，必须严肃问责、依法追究。”[2]（p.126）那么，何种情形属于上述对党政主要负责人的问责情形呢？一般说来，对党政主要负责人的问责情形具体表现为党政主要负责人在本地区或本部门推进法治建设不力②，处置本地区、本部门、本单位发生的重大执法、司法案件出现重大失误，给党和政府形象造成不良影响，在社会上也产生恶劣影响。党政主要负责人在履行法治建设第一责任人职责过程中更有甚者可能会触犯刑法。需要指出的是，实际上，上述对党政主要负责人追责情形的实质是党的领导弱化，党的理论和路线方针政策、党中央的决策部署没有得到有效贯彻落实，因而，无论从全面推进依法治国的角度，还是从全面从严治党的角度，都应该对不认真履行第一责任人职责的党政主要负责人进行问责。
而对失责的党政主要负责人的问责方式主要有五大类，这五大类又可以依据一定标准细分为很多具体类型。五大类问责方式具体包括通报、诫勉、组织调整或组织处理、纪律处分和刑事处理。其中，通报就是在一定范围内通报批评或者责令其公开道歉；诫勉就是对责任对象及时批评教育；对于失责程度较轻的党政主体的问责方式呈现严厉程度递进的趋势，包括停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职降级、撤职、开除。纪律处分主要依据是《中国共产党纪律处分条例》，可以是警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看甚至开除党籍。这里的问题是，如果某位失责的党政主要负责人同时担任两个以上党内职务时，如果对其进行撤销党内职务处分，是撤销其一切党内职务还是只撤销其某个党内职务？这个应该予以明确。留党察看应直接宣布察看时间，一般是一年或者两年，开除党籍五年内不能再入党。上述责任方式既可以单独使用，也可以合并使用③。刑事处理是对党政主要负责人最严厉的处理方式，对于给党、国家和人民造成严重损失的党政负责人要依照刑法的规定，遵循刑事诉讼程序使之承担刑事责任。
三、保障法治建设第一责任人制度
有效实施的建议
“历史的经验已经反复地证明，理论上很完美的制度并不一定可以付诸实施，而行之有效的制度却未必是事先设计好的。”④之所以如此，是因为每一个制度从其诞生之初就受制于它的历史局限性：一是在该制度被设计时，总有制度设计者所考虑不周全之处，这种不足一般表现在制度实施前期阶段，缺陷也较为明显；二是该制度经过一个较长时间的实践考验，在实践中暴露出缺陷，这种缺陷必须结合实践检验才能发现，表现得也较隐晦，不宜被发觉。然而，法治建设第一责任人制度从中央的顶层设计到地方逐级的具体落实也就仅仅一段时间而已，从实践经验入手，总结法治建设第一责任人制度存在的问题，再寻求解决方法的研究路径是不太现实的。因此，我们将法治建设第一责任人制度置于党和国家对党员、公务员大的问责体系设计中，通盘考虑，分析法治建设第一责任人制度在实施中涉及的关键因素，结合《职责规定》本身的内容，提出了一些保障法治建设第一责任人制度实施的合理化建议。 （一）弥补法治建设第一责任人制度之不足
1.扩展责任主體范围
从《职责规定》的内容看，法治建设第一责任人制度适用的对象是县级以上地方党委和政府主要负责人，还包括中共中央、国务院工作部门的主要负责人，县级以上地方党委和政府工作部门的主要负责人，乡（镇、街道）党政主要负责人[4]。上述规定虽然明确，但就法治建设职责的责任主体而言，存在以下三个问题。
一是从规定的字面出发做的文义解释，结合法治建设第一责任人制度责任到人，避免宽泛导致的不明确化的理念看，党委和政府的主要负责人应是不包括分管法治工作副手的，具体到政府这边就是不包括政府的分管法治建设的副省长、副市长、副县长、副乡长、副局长等副手。但这些主管法治工作的副手是某地或某部门法治建设的直接领导、组织者，而党委、政府的主要负责人，也就是党政“一把手”是主持某一地区或部门全面工作的负责人，这些“一把手”势必在法治建设上精力不足，甚至本身可能欠缺法治建设的专业知识。而分管法治建设工作的副手往往都是法治经验丰富、法治理论水平高的负责人，不让这些副手负担足够的法治建设上的责任，会导致权责不均衡现象，甚至出现有权无责的问题。从实践看，上级部门在追责党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责不力时，并不仅仅追究了党政部门“一把手”责任，也追究了分管法治建设工作副手的责任。例如，在甘肃祁连山环保事件中，因为在立法层面存在为破坏生态行为“放水”的规定⑤，据此，上级部门依据有关党内法规，对分管领导甘肃省政府党组成员、副省长杨子兴给予了党内严重警告处分。因此，我们认为，可以考虑将责任主体范围予以进一步拓宽，包括分管法治建设工作的副手，以真正体现和贯彻权责相统一原则。
二是虽然承担法治建设第一责任人职责的主体已很广泛，但仍不完善。因为除了县级以上地方党委和政府主要负责人，中共中央、国务院工作部门的主要负责人，县级以上地方党委和政府工作部门的主要负责人，乡（镇、街道）党政主要负责人外，广大直属事业单位、派出机构、国有企业主要负责人也承担着法治建设的重要职责，也应被纳入法治建设第一责任人制度适用的对象范围。例如，《河北省党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责实施办法》第十二条规定：“县级以上地方党委和政府工作部门、直属事业单位、派出机构、国有企业主要负责人，乡（镇、街道）党政主要负责人，参照本办法执行。”[6]
三是《职责规定》规定乡（镇、街道）党政主要负责人是最基层的责任主体，但忽略了基层最有活力的法治建设力量——村委会和居委会及其同级党支部。这些组织虽不是一般意义上的党政机关，但也长期辅助基层党政机关，承担一定的法治建设职能，且这些组织的主要负责人往往是中共党员，更重要的是，它们作为最基层的党组织与群众自治组织和群众联系最密切，应当成为法治建设的坚实力量，将其主要负责人纳入《职责规定》适用范围，参照《职责规定》规定执行，更有利于我国当前的法治建设工作，也有利于彻底解决法治建设“最后一公里”问题。
2.构建法治建设工作成效评估体系
《职责规定》关于党政主要负责人在法治建设中具体职责的规定总体上是细致的，具有较强的操作性，然而其并没有对如何衡量某一地区或部门在特定时间内的法治建设工作成效作出规定，严重影响了法治建设第一责任人制度的贯彻落实。因为要保障法治建设第一责任人制度的有效落实，就必然要对没有履行好法治建设第一责任人职责的党政主要负责人追究责任，使其权责相统一，但对党政主要负责人进行追责容不得丝毫随意性，必须有理有据，且程序合规合法。因此，有必要把衡量某一地区或部门法治建设工作成效的工作规范化、制度化、程序化，即构建一套科学合理的法治建设工作成效评估体系，以正确评估某一地区或部门在特定时间内法治建设的总体水平，为有效贯彻落实法治建设第一责任人制度提供参考和依据。
一般说来，法治建设工作成效评估体系应当包括评估主体、评估标准、评估程序等要素。其中，我们设计的法治建设工作评估标准要与法治建设内容相一致，应当包括立法、执法、司法和守法等各个环节，并包含以下要素。一是政治要素。具体包括：公众参与国家和社会管理程度；党委、政府重大决策的民主性、公开性、透明性；村委会、居委会达到的自治程度。二是立法要素。具体包括：法律法规和规章等制定的完备和系统化程度；法规和规章等制定内容和程序的合法性；法规和规章等的稳定性。三是行政要素。具体包括：政府行政行为依法履行程度；治安状况；执法机构设置合理程度和整合机构力度；行政监督状况；违法行政的问责机制；行政复议、行政诉讼案件数。四是司法要素。具体包括：司法独立；司法公正；司法机关的司法事务独立运行而不受政治权力干预的情况；一审案件上诉率；抗诉案件率；二审改判率。五是其他因素。具体包括：公民法律意识和普法教育要素；党政干部法律培训比率；政府普法宣传栏设置数量等[7]。
此外，还要明晰法治建设工作成效评估程序和主体选择，以保障法治评估对象被公平公正对待。其中，评估程序设计的核心思路是多方面结合，避免评估的片面性。一般说来，科学的评估程序应当是内部评估与外部评估相结合、专家评审与公众参与相结合的“两结合”程序机制。对于评估主体的选择，既可以由党政部门进行评估，也可以由第三方主体进行评估。尽管由党政部门进行评估具有权威性和信息掌握丰富等优点，但由党的机构或者政府部门评估有其局限性，特别是有“既当运动员又当裁判员”的嫌疑，容易影响法治建设工作成效评估的公信力。而为了增加公众对评估结果的认可度，我们建议引入独立第三方主体进行法治建设工作成效评估。“独立第三方的评估最大的价值倾向就是评估结果的客观公正性。因为它超然于法律法规制定与执行的公共部门之外，与法律法规没有密切的利益关系，在很大程度上保证能够客观、公正地进行评估。”[8]（p.67）这个第三方主体既要独立于党政部门，又要具备一定的专业性，考虑到我国的实际情况，我们认为，高等院校、科研院所、以中国法学会为首的各级法学会等可以承担这个第三方评估的角色。当然，在必要时也可由第三方主体与党政部门一起作为评估主体，以发挥两者各自优势，保证评估结果的科学性和公正性。 3.加强对法治建设第一责任人制度运行的监督
坚持党的領导，既是中国法治建设的鲜明特征和根本保证，也是实施法治建设第一责任人制度的首要要求，这一要求的基本内涵之一就是上级党委对下级党政领导干部的领导和考核。众所周知，抓落实最好的手段就是对党政领导干部的政绩考核。政绩是党政领导干部执政一方成效的集中体现，是上级党委考察党政领导干部综合能力的重要指标，事关党政领导干部的政治前途。为此，《职责规定》将党政主要负责人履行法治建设情况纳入上级党委考察下级党政主要负责人政绩考核的指标体系。这就意味着上级党委要对下级党政主要负责人履行法治建设第一责任人职责情况进行监督检查，但考察周期安排要合理，两次监督检查的时间间隔长短要适宜，同时，下级党政主要负责人也要积极主动将其职责范围内的法治建设情况汇报给上级党委。也就是说，法治建设工作成效将同经济建设成效一样成为考察领导干部能力、决定领导干部任用的重要依据之一。只有这样，才能发挥考核指挥棒的作用，才能指挥各级党政主要负责人将本地区或本部门的法治建设工作落到实处，才能将法治建设工作成效作为组织部门选人用人的依据。其中，对履行法治建设职责考核不合格的党政主要负责人要依法依规处理，对在法治建设工作中取得优异成绩的党政领导干部要及时奖励，做到奖惩分明。
此外，要切实保障法治建设第一责任人履行职责，保证法治建设第一责任人制度的落实，还必须要加强上级党委对下级党政机关法治建设工作的领导，认真做好对下级党政机关法治建设工作的事前、事中、事后监督。当然，也要强化上级党委对下级某一地区或部门法治建设过程中的监督与考核，做好法治建设工作的事中监督。要明确党的领导是全方位的，具有总揽全局的特点。党要领导法治建设的全过程和各个环节，要领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，确保法治建设第一责任人制度实施的顺利进行。更要做好事后监督，上述对下级党政主要负责人法治建设工作成效的考核就是法治建设的有效事后监督，即将法治建设第一责任人履职的情况以多种方式汇报给上级党委，将法治建设工作成效作为下级党政领导干部年终述职的重要内容。还要强化上级党委对下级党政主要负责人的监督检查，将法治建设工作成效作为领导干部评优和任用的重要依据，对履行法治建设职责不力的党政主要负责人，采取严格的“一票否决制”。
（二）提高党政主要负责人履行法治建设职责的能力
要保证法治建设第一责任人制度的落实，就必须要切实提高党政主要负责人履行法治建设职责的能力，这是关键所在。而要提高党政主要负责人履行法治建设职责的能力，首要的就是要改变党政主要负责人的传统观念，树立法治思维和法治观念，因为思维是行动的先导、行动是思维的外化。
1.培养党政主要负责人的法治观念和法治素养
“法治的根基在于人民发自内心的拥护，法治的权威也来自于人民的全力维护。要营造‘全民信法、全民守法’的社会氛围，关键是全体社会成员信仰法律。”[9]（p.174）党政主要负责人是“关键少数”中的“关键”，其法治观念和法治素养更是直接关乎法治建设的成败。正所谓“依法治国所治之对象，虽然从字面上讲是社会的全体成员，但关键是执政者。”[10]（p.15）习近平多次强调，要紧紧抓住领导干部这个全面依法治国的“关键少数”，把法治观念强不强、法治素养好不好作为衡量干部德才的重要标准。可以说，能否打好提高党政主要负责人的法治素养和依法执政、依法行政能力这套组合拳，是否切实改变以往权大于法、以权压法的传统观念，决定某一地区或部门法治建设的成败。
要改变党政主要负责人传统观念，培养其法治观念，提升其法治素养，关键在于党政主要负责人要善于运用法治思维和法治方式审视工作中遇到的问题，运用法治方式破解遇到的难题。宪法和法律是党政机关开展法治建设工作的首要行为准则，党政主要负责人履行法治建设第一责任人职责要坚持宪法法律至上，要牢记职权法定的理念，把握好权力的边界，坚持法无授权不可为，遵守不能违法的基本底线。尽管如此，但总有不能坚守这些底线的党政干部，说到底，这一现象不外乎是一些党政干部法治观念淡薄造成的。在现实生活中，部分党政领导干部特别是少数党政主要负责人不能充分认识到全面依法治国、加快当地法治建设的重要性、艰巨性及紧迫性，组织领导和推动法治建设工作力度不够；有的法治观念非常淡薄，习惯于运用行政命令的方式管理国家和社会事务，自觉运用法治维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力不强等，严重影响了党和政府在人民群众中的形象，影响了法治建设的进程。因此，培养党政主要负责人法治观念和法治素养，是法治建设第一责任人制度实施的必然要求。
此外，党政主要负责人在履行法治建设第一责任人职责时，还要坚持传统与现代、创新与借鉴、理论与道路、本土化与国际性的统一。要充分认识到，法治是人类文明进步的标志，不再是西方所独有，法治发展程度已然成为衡量一国文明发展程度的重要尺度，法治建设经验是人类共同财富。正如有学者指出：“迄今为止，人类历史经验表明，法治建设是最为成功的治国理政方式。依法治国是人类社会进入现代文明的重要标志，也是国家治理体系和治理能力现代化的基本特征。”[9]（p.10）还要充分认识到，法治尽管在理念上有共通之处，但在制度模式上不能简单照搬照抄，必须要把法治建设的普遍原理与本国的国情相结合，走本国特色的法治建设道路。对于我们而言，全面推进依法治国，必须要走中国特色社会主义法治道路，这一道路最鲜明的特征就是坚持党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一。正如周叶中指出：“中国的法治建设既要遵循法治的普遍要求、价值共性和精神实质，又要尊重中国的文化传统、现实国情和公民诉求，走中国特色社会主义法治道路。”[11]因而，党政主要负责人在履行法治建设第一责任人职责时，必须要自觉践行中国特色社会主义法治道路，坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，这就对党政主要负责人的法治观念和法治素养提出了更高的要求。 2.充分发挥党政机关中法治部门专业特长
要提高党政主要负责人履行法治建設职责的能力，除了要培养党政主要负责人的法治观念和法治素养外，还必须要充分发挥党政机关中法治部门专业特长。党政机关中的法制科（处）是党政领导干部专职的法律智囊机构，是党政主要负责人最得力法治建设助手，其专业特长的发挥，有助于提高党政主要负责人法治建设能力。这是因为，党政机关中的法制科（处）是机关综合性职能部门，是法治宣传、法律规范研究及执法监督的主管部门，是机关法治建设的中坚力量。而党政主要负责人是一个机关的领导者，主持该机关的全面工作，有其专业特长，但并非都擅长法学，特别是理工科背景的党政主要负责人，可能法学知识十分匮乏。所以，党政主要负责人在法治建设工作中很大程度上要依赖法制科（处），法制科（处）工作人员的专业化水平往往影响甚至决定一个机关法治建设水平。因此，要提高党政主要负责人履行法治建设第一责任人职责的能力，就需要进一步强化党政机关中的法制科（处）职责，发挥法制科（处）的辅助作用。特别是近年来中央不断要求加强各机关法治部门建设，明确法治部门职责，强化其在党政主要负责人涉法职责履行中的作用，保证该机关依法执政、依法行政。具体来讲，就是要辅助党政机关主要负责人严格依法依规决策，特别是在党政机关重大决策过程中，要特别注重发挥党政机关中法治机构的法治把关作用，加强对党政机关重大决策的合法合规性审查，进行相应的咨询论证、审核把关，提出相应的建议，保证党政机关重大决策合法合规，没有合宪性和合法性争议。
此外，要充分发挥党政机关中法治部门专业特长，就必须加强对党政机关中法治部门工作人员的法治教育培训，提高其专业知识水平和法治素养，特别是要从法治实践角度提高其法治思维和依法执政、依法行政能力，还要健全党政机关中法治部门工作人员法治能力考查测试制度，并要认真落实“谁执法谁普法”的普法责任制，以培养和造就一支高水平、高素质的法治队伍。
结 语
如上所述，法治建设第一责任人制度的设立目的是为了发挥党政主要负责人这个“关键少数”在中国法治建设中的领导与组织“关键”作用，自上而下地推动中国法治建设进程，这是政府推进型法治模式的必然要求和显著特征。但与此同时，我们也要注重培养全体公民的法治意识和法治观念，增强全体公民的法治素养，使尊法守法用法成为全体公民的共同追求和自觉行动，为全面推进依法治国奠定坚实的社会基础。因为“全面推进依法治国需要全社会共同参与，需要全社会法治观念增强，必须在全社会弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化”[12]。
注释：
①如根据《中国共产党问责条例》第8条的规定，对党的领导干部，纪委（纪检组）有权采取通报和诫勉方式问责，也可以提出组织调整建议或者组织处理建议，只有上级党委可以采取纪律处分方式问责，且要按照党章和有关党内法规规定的权限和程序执行。
②党政主要负责人推进法治建设工作不力的失职失责行为具体包括：没有很好贯彻落实上级机关关于法治建设决策部署，或是在贯彻执行中打折扣；党委法律顾问制度、公职律师制度建设不足，党委文件、重大决策没有依法依规审查；处理公务中以权压法，徇私枉法，不依法律法规办事，干涉具体案件中的执法和司法工作；本区域内或本部门法治宣传力度低，法治氛围不浓厚，工作人员法治素养较低等。
③如《中国共产党纪律处分条例》第121条规定：“工作中不负责任或者疏于管理，贯彻执行、检查督促落实上级决策部署不力，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分；造成重大损失的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。”
④参见季卫东：《法治秩序的构建》，中国政法大学出版社1999年版，第23页。
⑤如《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》虽历经三次修正，但部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致，将国家规定“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”10类活动，缩减为“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”3类活动，而这3类都是近年来发生频次少、基本已得到控制的事项，其他7类恰恰是近年来频繁发生且对生态环境破坏明显的事项。2013年5月修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》，竟然违法允许在国家级自然保护区实验区进行矿产开采。参见《祁连山环境破坏严重，甘肃副省长等多名高官被问责》，http：//news.163.com/17/0720
/19/CPQFBHKN00018AOQ.html，2017年12月20日。
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[3]法治政府建设实施纲要（2015—2020年）[DB/OL].
http：//politics.people.com.cn/n1/2015/1228/c10012798
-2511.html，2017-11-23.
[4]中共中央办公厅 国务院办公厅印发《党政主要 负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》
[DB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2016-12/14/c-
ontent_5148026.htm，2017-11-23.
[5]祁连山生态环境破坏问题突出，甘肃省多名相关责任人被问责[N].新快报，2017-07-21.
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[8]汪全胜，等.立法后评估研究[M].北京：人民出版社，2012.
[9]王利明.迈向法治——从法律体系到法治体系[M].北京：中国人民大学出版社，2015.
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[12]习近平.加快建设社会主义法治国家[J].求是，2015，（1）.
[责任编辑：杨 健]