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摘要：随着现代信息与数据技术的发展，政府大数据的共享与应用为法治政府建设评估提供了技术上的支撑，可以实现评估数据信息的输入收集、筛选运算、模块分类等功能。法治政府评估是对政府数据的价值性衡量与评价，但由于当前政府自我评估与第三方机构评估之间存在政府数据信息与法治政府建设理论的人为割裂，阻碍了我国法治政府评估的发展。建议将法治政府评估作为人大监督政府的重要方式与手段，明确评估数据的法律属性，建立具有公共属性的法治政府评估信息系统，将评估功能从单一性评价拓展到复合性监督，从而促进法治政府的良性建设。
关键词：大数据时代；法治政府评估；人大监督；法治政府评估信息系统
中图分类号：D920 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）02—0026—08
一、问题的提出
法治政府评估一直以来受到世界各国及国际社会的普遍关注。因法治政府运作的机理复杂性、行政行为的多元性、违法行为发生的隐蔽性以及不同制度和文化背景下法治政府运作规律所具有的差异性等，通过对政府行为的外部性观察来揭示法治政府的程度与规律是一个世界性的难题。我国法治政府建设已经进入了新时代，一方面充分利用现代信息技术依法行政，另一方面也要同时应用大数据评估法治政府建设情况。法治政府评估的兴起和发展，主要形成了以政府为主导和第三方机构评估为主导的两种评估方式①。法治政府评估活动利用数据与指标对法治进行量化，在此基础上形成评估性报告，反馈法治政府建设存在的问题，并加以监督与改善。现实中，法治政府评估主体对客观性法治评估数据的收集过程会面临隐蔽性信息不对称及敏感性信息不对称的问题。虽然我国《政府信息公开条例》规定了基于科研需要可以申请信息公开，但通过申请公开或者已主动公开的政府信息进行逐个收集的做法是比较费时费力的。部分政府机关也会以信息涉及国家秘密、个人隐私等为由而拒绝公开，所以更多真实全面的政府信息无法实现共享与收集。
政府主导的法治政府评估依据已有政绩考核体系，采取加分或者减分的方式，形成对职能部门或者下辖区域的排名。毫无疑问，这种法治政府评估是一种行政系统内部自报评估数据、上级组织评估的自我评价体系。第三方机构主导的评估大多是对已在政府网站公开或者宣传报道的信息数据中进行筛选应用，利用法治政府评估指标进行主客观结合评价，如公众满意度测评、专家打分评价等，但过于依赖专家公众形成的主观性指标，难以真实揭示法治政府在具体实施过程中的实际效果。因此，当前的法治政府评估并不能全面、客观地反映法治政府的真实形态，从而导致评估效果大打折扣。
二、政府大数据在法治政府
评估中的创新应用
近年来，我国政府信息化建设高速发展，政务信息系统储存了大量法治政府建设以及权力运行的相关数据。政务大数据是由公共机构为履行其法定职能而产生或者委托的所有数据与信息，是各个行业和各个政府部门数据的集合。法治政府评估是对行政权力的法治运行中各项指标和数据进行综合性处理分析，这不仅要以政务数据为基础，还需要政府所有行政行为与活动形成的大数据，即政府大数据。在这些海量的政府大数据面前，构建科学客观的法治政府评估，应从政府大数据实证应用、基础制度创新、建立法治政府评估信息系统方面创新发展。
（一）行政活动数据是法治政府评估的实证 基础
周祖成认为开展法治评估需要依托大量的数据信息，按照数据提供主体的不同，可将法治评估涉及的相关性数据分为政府数据与民间数据[1]。其中，政府数据包括统计数据与考评数据。但该说法忽视了政府活动与行为本身所产生的信息数据，这些数据更具有真实性，应当纳入评估数据。钱弘道指出，“法治政府建设的核心环节是行政行为规范。行政决策、行政执法、行政监督、政务公开、社会矛盾防范化解作为政府的具体行政行为，都应被纳入法治层面来审视与考核”[2]。笔者赞同上述说法，应当将政府行为与活动的全过程纳入评估对象。可以说，行政行为活动所产生的数据具有的客观性、测度性与监督性，是法治政府评估实证应用的基础。
一是客观性。法治政府评估是对政府行政行为与活动的法治性评估。但按照现代行政法上定义的行政行为范畴不能完全涵盖政府所有的行政活动，因此应当从所有行政活动来研究法治政府的评估与建设。行政活动过程中会客观地形成法治政府的相关信息数据，无论是内部行政活动还是外部行政活动，都可以实现复杂的数据收集、存储或者应用。譬如，违法性行政行为是具有直观性的，通过类型化的归纳分类与实证分析，可以得出一定行政活动的数据性结果，而非主观性判断的实施效果。
二是測度性。评估重在测度，即对已有的目标进行事后性质的考核，达到一个测试性的结果。政府在各种行政行为与活动中必定会产生大量的数据与信息，应对此类数据采用统一数据单位、格式加以标准化处理，以便数据直接输入与运算。同时，以符合中国特色的新时代法治政府为评估指标加以测度。在测评时正面性的行政行为与活动会加分，负面性的违法违规行为则会减分。这样一来，可以对当前法治政府建设情况与风险予以鉴别。
三是监督性。法治政府评估并非仅停留在评价测试层面，而应通过一系列的措施去遏制或者纠正存在的问题。关保英认为，目前我国法治评估指标没有法律上的约束力，这直接导致浪费了“存在于民间的测评指标，存在于学术机构的测评指标，以及存在于政权体系中的测评指标”[3]。法治政府需对权力运行过程进行有效的控制与监督，法治政府的评估则是对行政权力的法律监督。实际上，政府主导开展的法治政府评估是一种行政系统内的自我监督模式，第三方机构组织主导的评估是一种社会监督模式。所以，将法治政府评估功能从单一性评价拓展到复合性监督。
（二）法治政府评估数据共享
政府大数据的收集与应用有别于一般性的业务数据处理。政府大数据是体制内政府行为与活动的信息，并非科学数据或者个人信息。政府数据涉及公共数据的安全、个人数据隐私、涉密信息的保密以及行政各领域平台等。所以，法治政府评估的数据收集与共享并非易事。 政府自我监督与社会监督模式决定了两种法治政府评估的目标与内容设定有所不同，也意味着政府大数据应用上的区别。政府主导的法治评估是政府绩效评估的一种②。政府主导的法治评估数据采用的是其政府职能部门自己报送的数据，这其中的“水分”可想而知。当前，第三方机构独立评估因尚未得到官方的正式授权，即使采取委托评估方式，也是通过已经公开的政府信息进行评估与评价。因此，第三方机构无法获得第一手的数据与信息，这种情况下进行的法治政府评估的真实性值得商榷。政府占有直接性的海量数据，第三方机构具有专业型的分析技术，两者之间却是互相割裂，无法实现优势互补。打破政府部门之间、政府与第三方机构之间的评估数据割据局面是当务之急，应当实现多方的数据共享。因此，需要通过建立连续性、有实际应用价值的法治政府评估信息数据库，健全系统化、结构化、有明确数据源对接的法治政府评估指标体系，在此基础上形成科学的法治政府评估报告[4]。
法治政府评估应当由谁主导，应当定位在何处，才能发挥其有效的监督作用？一方面是第三方机构基于何种理由或者授权才能够获得政府行为和活动的信息数据；另一方面是政府大数据是在政府职能部门履行职务的基础上形成的，具有分散性、封闭性特征，大数据的共享受到体制本身的制约。法治政府评估是全面性的评估，需要综合多方真实数据，才能完成对具体的行政行为与活动的综合性实证分析。最为关键的本质还在于，谁主导评估则决定了评估的性质与监督方式。政府与第三方机构之间进行的合作性评估一般是由第三方机构主导。例如，“法治余杭”是余杭区委区政府与浙江大学光华法学院合作的建设工程，双方共同探索建立“法治量化考核评估体系”，但从已有的数据与材料看，主要是钱弘道教授等法学界学者组成的课题研究小组起着主导作用[5]（p.98）。当然对于余杭区委区政府而言，法治政府评估是一种“治理政绩”。
政府是人大选举产生，应当对人大负责并报告工作，故笔者认为应将法治政府评估定位在人大监督的位置上③。人大有监管政府的职责，建设法治政府也应当是人大监督的应有内容之一。从人大监督的角度上阐释和授权法治政府评估，相应的法治政府评估也就具有法律的效力性、监督性与权威性。人大监督可以委托第三方机构进行法治政府评估，第三方机构获得人大委托授权可以对政府大数据进行公开收集与应用，从而开展有效的法律评估，最终形成有针对性的评估报告，报送人大及其常委会。那么，法治政府评估活动就成了人大监督工作的方式之一，人大常委会可以根据实际情况启动具体法律监督工作。通过法治政府评估人大监督政府的难点与重点就会凸显出来，这可以提高人大及其常委会监督政府法治建设的能力与水平。当然，这并不意味着否定其他监督政府的方式，也不否定其他监督主体也可以采用法治政府评估这种监督方式。将法治政府评估作为人大监督政府的方式，可以解决当前法治政府评估定位“空白”的问题，明确了法治政府评估的法律地位，开启了法治政府评估的新时代。
（三）建立法治政府评估信息系统
解决了体制上制约，政府大数据与第三方机构的专业性评估技术就可以实现相互结合，从而建立一个以法治政府评估指标体系和信息为依托的评估大数据平台。法治政府评估信息系统采用的是综合性的实证分析方法，因而需要以成熟的信息系统建设为基础。该系统吸纳行政行为的过程性信息、行政活动的制度信息，以及对政府行使监督职能的部门和领域的数据信息，再借助有效的信息数据流转与处理分析技术以法治政府标准化模式对比评测，形成客观的实证数据结果。
法治政府评估信息系统是建立在现有政务数据平台基础之上的，并非是另起炉灶。经过多年的政府信息化工程建设，我国大部分政府及其职能部门建立了比较完备的信息化操作平台，可以对具体行政活动行为进行数字化输入，逐渐积累了丰富巨量的政府数据信息。尤其是工商、税务、公安等行政执法部门都建立了业务处理信息平台，这为法治政府评估信息系统的数据收集、功能扩展、信息共享等提供了技术支持和相关经验。因此，不需要浪费人力物力再重新建立一个信息系统，只需要在现有基础上加以升级改造，就可以建立一个全面的法治政府评估信息系统。
数据库是信息处理的前提。没有海量数据，即使利用非常先进的分析技术，也无法分析出可靠的结果。所以，法治政府评估信息系统并非重新建立新的数据库，而是利用新的科学技术，如“区块链”等技术，实现跨部门之间的数据库共享。由于当前政府大数据共享的法律法规不健全，在政府各级各部门数据系统又是相对独立的现实情况下，应当采取“物理分散、逻辑集中”的方式，以统一平台开放数据交换接口的方式推动数据共享和开放。无论是政府机关行政行为与活动基础上形成的信息数据，还是监督政府过程中形成的信息数据，均应当采取常态化报送机制，全面导入到数据库，从而构建跨部门、全过程的法治政府评估信息收集与处理系统。另外，还要收集行政权力运行中出现的违法违规行为，因为这有助于及时发现和纠正法治政府建设中存在的制度性问题。
三、法治政府評估的数据类型
及其指标设计
实践中，可以被测量、被验证的法治政府评估指标涉及政府大数据获取的方式和途径[6]。建立法治政府评估信息系统有助于实现数据收集的制度化、数据传递的标准化、数据内容的标准化，能够最大限度地避免信息失真。法治政府评估对象的数据类型可以分为行政业务类数据、纠纷案件类数据、主观评价类数据、机构测评类数据、违法违规类数据等。在此基础上还需要设计法治政府评估指标体系对上述各类型数据进行专项性和全面性的评估。
（一）法治政府评估对象的数据类型
一是行政业务类数据。政府及其职能部门形成的数据是庞大的，主要由三个部分组成：其一是业务职能部门行政行为与活动的数量、行政权力事项的数量以及人事、财政等方面的变动情况等；其二是行政权力的法治化运行所呈现的规范性情况，当然也包含着业务职能开展中违法违规行为的问题；其三是行政业务办理中的信息公开数据与内容。很多业务职能类数据是由行政相对人启动，并与行政主体联系沟通所产生的数据，所以具有客观、准确与真实的特征。政府业务性职能部门是与公众接触最为直接、权益联系最为紧密的部门。公开是最好的防腐剂，职能部门权力运作的法治状态是衡量法治政府的重要表征。当前，我国大部分地区已经建立了政务信息公开与网上操作系统，对政府职能部门的行政处罚、行政许可、行政强制等行政行为都有了信息化的监督与流程化的控制。那么，行政业务办理过程中所形成的数据天然地应当作为评估数据来源。 二是纠纷案件类数据。行政纠纷案件主要包括行政复议案件、行政信访案件、行政诉讼案件等。纠纷是事实与规范之间的矛盾，通过收集分析纠纷案件数据能够发现行政法治中的突出问题。目前，我国现有行政复议体系属于行政监督范围，案件数据与内容可用于法治政府评估。随着司法裁判文书的网络化公开，每年大量的行政诉讼案件公之于众，这些文书内容都可经过人工处理，形成数据与信息。因此，利用案例建立数据库，并进行相关的主客观评估，是法治政府评估不可忽略的领域，也是从结果查找问题的重要路径。
三是主观评价类数据。主观评价类数据主要包括公众满意度、社会各界的评价情况以及专家学者的专业性评估等。这种数据来源比较复杂，其一是行政相对人对行政主体工作人员的工作满意度评价。我国现在大多政务服务大厅设置了满意度测评器，这类数据具有可获得性。多种类型的公众满意度评估与调查，以及负面性的行政投诉、群众信访、监督举报等都可以被收集并反映为法治政府评估数据信息。世界正义工程体系非常重视调查问卷，采取委托民意调查公司开展对于经验问题和感知问题的调查。客观指标与主观指标相结合是评估指标的两大支柱，应当重视主观评价类数据的调查与收集。抽样调查的随机性可能导致主观性评价存在的误差，需要将主观数据与客观数据进行交叉对比，尽量减低数据的偏颇区间。因此，我们需要科学设计主观指标，分类扩展调查评价的主体与对象，为法治政府评估数据提供价值指引。
四是机构测评类数据。政府以及职能部门的政绩考核与机构测评是目前比较常见的，积累了丰富经验与大量数据。这种机构测评打分类型主要包括：职能部门法治政府实施情况、重大行政决策与办理情况、领导考核情况、党风廉政建设情况等。这些测评一般由上级政府或者本级党委政府的考核办主导实施，部分数据比较客观，应当被纳入法治政府评估信息系统。当然我们也要客观看待部门测评数据，因为其本质是行政系统的自我评价，容易受到业务工作关系或者上下级主管关系的牵制，所以公正性与真实性就受到一定影响，建议不作为主要指标应用，其在法治政府指标体系中所占的权重也应比较低。
五是违法违规类数据。这主要是指纪委、监察委、检察院、法院以及审计等部门查处的违法违规案件，其中可能涉及刑事违法、行政违法违规等类型案件。这些数据可以从反面视角对法治政府建设提供指标数据。因为一旦发生如此事件实际上是对法治政府建设的破坏，也能展示出目前存在的法治问题。现有各类案件数据库具有很强的评估价值，如果将其纳入法治政府评估信息系统中加以分类分析，必定会生成海量的数据信息，这对法治政府评估而言具有直接客观打分测评的实用价值。
（二）法治政府评估指标的设计原则
“我国的法治指数体系的设计主体更多的是政府主导，大多属于一种‘自我评估’”[7]。合理设计法治政府评估指标体系是提高法治政府评估真实性、有效性、全面性的前提。法治政府评估指标设计应当遵循以下基本原则。
一是坚持科学设计原则。法治政府要符合行政法的基本原理，同时借助统计学、社会学、逻辑学等学科原理，对指标体系进行量化分析，不能单纯依靠主观感觉的判断。法治政府评估的科学性应当是主客观相一致的，客观是现实的实践状况，主观是法治政府的应有状态。所以，应当设计中国本土化的法治政府评估指标，以此为蓝本的法治政府评估才具有可行性和操作性。
二是坚持系统设计原则。评估指标体系的设计应当秉持宏观性统筹与微观性观察相结合的设计思路，既要考虑到具体细节，也要关注相关性因素。尤其是在职能部门之间的权重设计上不能主观臆断，而应进行科学测评衡量，这样评估系统才能实现科学化，否则很容易出现重复评估、评估对象不明或者无法发现重要评估指标等问题。因此，要从多个层次和视角入手设计指标，形成全面统筹的评估指标系统。
三是坚持开放设计原则。法治政府评估指标体系不是一个封闭的体系，而是具有开放动态的系统。随着法治政府理论的发展，法治政府的内涵也会发生变化，一些指标就会存在进入或退出的情形。只有抱持如此开放态度，才能保持指标体系的与时俱进。所以，指标体系也要“兼顾结果导向与过程控制，满足法治政府建设不同阶段、不同节点、不同部门的任务所需”[8]。
四、法治政府评估信息系统的功能应用
大数据时代下政府活动产生的大量信息数据，需要经过客观公正、严格程序、科学准确的法治政府评估机制，才能产生真实有效的评估结果，法律监督才能有效果。无论是人大监督，还是行政监督，抑或是社会监督都应坚持负责任的态度，不能为了评估而滥用评估的权力，否则就是滥用监督权力。
（一）法治政府評估信息系统的建立依据
2015年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》④，指出将大数据作为提升政府治理能力的重要手段，应当高效采集、有效整合、深化应用政府数据。2016年，国务院制定《政务信息资源共享管理暂行办法》⑤，指出各政务部门形成的政务信息资源原则上应予共享，涉及国家秘密和安全的，按相关法律法规执行。在具体实践中，全国大部分省级政府或者设区的市，还有一些县市区在网上建立了政府数据或者政务数据资源网站。这些网站将大量政务数据根据相关性主题、行业领域以及数据来源进行分类，并输入到统一开放平台。但上述政务共享数据主要是基于政府管理所形成的社会数据，如民生服务、政策法规、工业商贸、金融财税、社保就业、城建住房、教育科技、医疗卫生、公共安全、生态资源等方面的数据。
笔者建议法治政府评估作为人大监督的工具，由人大及其常委会委托相关社会组织评估。“地方省市可以考虑立法的形式，在区分工作考核评估和绩效评估的基础上，建立评估主体确立机制，以确保法治评估的公信力。”[9]以人大及其常委会为主导建立法治政府评估信息系统，赋予信息数据以法律属性。法治政府评估结果也可以作为人大监督的支撑，正如“立法后评估”在法律实施中的重要意义与作用。因此，法治政府评估信息系统不仅是国家和社会共享的公共战略资源，也是具有一定法律性质的客观数据。 （二）法治政府评估信息系统的功能作用
中国政法大学法治政府研究院公布的法治政府评估蓝皮书，是通过收集整理现有政府网站或者媒体宣传报道的数据，并加之公众与专家的打分测评，从而形成了全国性较大城市的法治政府评估排名[10]。但其指标之间的相关性较弱，导致指标得分差异也较大，因此从方法上是不够稳健的[11]。故实际上这种做法并没有得到地方政府的重视与青睐。一方面，这种排名不能保证公正客观；另一方面，评估结果也不具有约束力。而笔者提出的法治政府评估信息系统是高级版法治评估，将法治政府评估从政府自我评估、第三方自主评估转向人大主导的合作共享评估模式，共享评估技术与资源，力求实现真正科学客观的评估。所以，建立法治政府评估信息系统非常必要，其功能可以概括为以下几个方面。
一是以丰富直观形式展示法治政府发展趋势，并进行科学预测。无论是政府决策，还是学界研究，都可以采用这些数据进行综合分析，达到用“数据调研、数据决策、数据实施”的目标。行政法学界的研究要从中国实际出发，以本土的法治政府为目标，运用大数据进行实证研究探索发现一般规律。从行政权的重大决策到具体的行政行为，从法律政策的制定到具体实施落实，从财政资金、人员编制、审计检察监督等方方面面都会留下完整的数据信息，通过法治政府评估信息系统的数据技术进行运算，能够得出实证研究结论，为法治政府建设提供全景式的视角观察。
二是对法治政府运行中不合法不合理的行为进行预防与排查，对违法违规行政行为的监督与制止提供有力数据支撑。法治政府评估不仅评估的是政府行为与活动的结果，而且覆盖了行政全过程：既要对已经发生的行政行为与活动进行评价，也要对即将履行的相应行为与活动进行事前或者事中的评估评测。评价其是否违背法治政府建设的基本原则与法律规范，有利于将可能存在的违法违规行为与活动扼杀在萌芽之中，改进制度上存在的法治漏洞，提高政府自我治理的效率与能力。
三是构建开放式公共信息数据资源共享系统。大数据应用首先在于共享。公共信息资源是重要的国家战略资源，应当充分挖掘其各种价值，实现供给方与需求方之间的均衡。公共信息资源共享在于通过政府大数据的共享带动社会大数据的集中分享，并规范数据安全管理。因此，各部门之间的信息共享是前提，法律法规可以赋予评估信息系统以明确的法律地位，明确其评估主体、内容与责任，将法治政府评估信息系统法治化。
（三）法治政府评估信息系统的模块应用
法治政府评估信息系统不僅是一个数据库，而且是指标数据深度运算的模块化系统。具体应用包括法治政府建设程度评估、法治政府发展趋势、法治政府效果性评价、提供重大决策参考等模块。当然，系统模块是可以随着需求进行增加、删减模块的操作，实现系统的不断更新优化。
一是法治政府建设程度的评估模块。法治政府的设定标准是阶段性的，现有的目标并非一蹴而就，法治需要分阶段发展才能达到成熟的法治。这个模块的设置应具有相对的测量标准。通过数据建模，将指标数据与指标权重进行分值运算，得出对法治政府建设程度评估的结果值。
二是法治政府建设效果的评估模块。倘若历经数年法治政府评估，政府大数据逐年增加，则可以进行多项或者单项评估指标的纵向比较分析，应当可以发现法治政府建设的真实效果。同时，还可以针对部分主题分析局部法治建设的成效差异，分析部分情况对于法治政府整体建设的相关性作用，并适当调整部分在整体上的权重比例。
三是法治政府发展趋势与规律的评估模块。评估信息系统可以通过一定时间段内的数据预测中短期和长期发展趋势[12]，从而判断出发展中存在的薄弱问题，进而及时纠正。评估信息系统针对系统数据分析结果可以有针对性地进行理论验证，提出规范性结论，预测发展规律与趋势，为行政法学的理论研究注入新的血液。
四是法治政府评估结果的反馈调整模块。法治政府信息评估系统的生成结果可以为重大行政决策提供参考与支撑。更为重要的是评估结果可以反馈到具体职能部门，落实到具体的人员，分解到具体的环节，进而及时纠正问题或者修订相关的制度规范。针对法治政府评估发现的问题进行相应的反馈纠正，并形成新一轮的信息数据，加以导入与运算，是对“评估的再评估”。这样一来，监督法治政府建设的力度是非常大的，可以实现将“将权力关进了评估的笼子里”，行政权力将受到实质性的监督。
结 语
大数据时代背景下政府数据应用已逐渐受到重视，但由于法治政府评估主体与定位的多元化，作为评估的信息数据仍存在争议性问题，首当其冲是政府数据的法律属性。因此，应当从体制上对法治政府评估进行法律定位，将法治评估纳入法治化的轨道。法治政府评估应从行政系统的内部监督、第三方的社会监督升级为人大监督，进而通过大数据技术建立法治政府评估信息系统，解决信息共享问题。综上，以人大监督为主导建立法治政府评估信息系统，有利于实现多个目标任务，既可以作为政府数据平台，也可以作为信息公开中心，同时也作为绩效评估、法治评估和学术研究的对象。只有将理论研究与实证数据结合起来，才能真正做到法治政府评估的科学性与公正性。法治政府评估要坚持以评促建、以建促评，两者互为促进、齐头并进，构成法治政府不断成熟、终而建成的坚固链条，从而促进法治政府的良性建设。
注释：
①如浙江大学光华法学院与余杭市合作开展的“法治余杭”评估、中国政法大学法治政府研究院每年度发布的《法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告》、西南政法大学行政法学院对重庆市法治政府建设效果评估的应用课题研究等。
②政府绩效评估是根据统一的评估指标和标准，按照一定程序，通过定量或定性对比分析，对评估对象一定时期内的业绩作出客观、公正和准确的综合判断的过程。参见范柏乃、段忠贤：《政府绩效评估》，中国人民大学出版社2012版。
③杨寅认为法治评估体系将党务工作、政府管理与服务、人大监督和法检的司法工作纳入评估范围，依据相应的法治目标有针对性地设立指标，可以促进公权力运行的规范化与法治化。参见杨寅、陈琦：《法治评估指标体系的编撰与操作——以上海市静安区依法治区评估指标体系（2015）为例》，载《行政法学研究》2015年第6期。 ④《促进大数据发展行动纲要》指出大数据是以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合，正快速发展为对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储和关联分析，从中发现新知识、创造新价值、提升新能力的新一代信息技术和服务业态。大力推动政府部门数据共享。加强顶层设计和统筹规划，明确各部门数据共享的范围边界和使用方式，厘清各部门数据管理及共享的义务和权利，依托政府数据统一共享交换平台。
⑤《政务信息资源共享管理暂行办法》第2条规定：政务信息资源是指政务部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源，包括政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等。
参考文献：
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[责任编辑：杨 健]
关键词：大数据时代；法治政府评估；人大监督；法治政府评估信息系统
中图分类号：D920 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）02—0026—08
一、问题的提出
法治政府评估一直以来受到世界各国及国际社会的普遍关注。因法治政府运作的机理复杂性、行政行为的多元性、违法行为发生的隐蔽性以及不同制度和文化背景下法治政府运作规律所具有的差异性等，通过对政府行为的外部性观察来揭示法治政府的程度与规律是一个世界性的难题。我国法治政府建设已经进入了新时代，一方面充分利用现代信息技术依法行政，另一方面也要同时应用大数据评估法治政府建设情况。法治政府评估的兴起和发展，主要形成了以政府为主导和第三方机构评估为主导的两种评估方式①。法治政府评估活动利用数据与指标对法治进行量化，在此基础上形成评估性报告，反馈法治政府建设存在的问题，并加以监督与改善。现实中，法治政府评估主体对客观性法治评估数据的收集过程会面临隐蔽性信息不对称及敏感性信息不对称的问题。虽然我国《政府信息公开条例》规定了基于科研需要可以申请信息公开，但通过申请公开或者已主动公开的政府信息进行逐个收集的做法是比较费时费力的。部分政府机关也会以信息涉及国家秘密、个人隐私等为由而拒绝公开，所以更多真实全面的政府信息无法实现共享与收集。
政府主导的法治政府评估依据已有政绩考核体系，采取加分或者减分的方式，形成对职能部门或者下辖区域的排名。毫无疑问，这种法治政府评估是一种行政系统内部自报评估数据、上级组织评估的自我评价体系。第三方机构主导的评估大多是对已在政府网站公开或者宣传报道的信息数据中进行筛选应用，利用法治政府评估指标进行主客观结合评价，如公众满意度测评、专家打分评价等，但过于依赖专家公众形成的主观性指标，难以真实揭示法治政府在具体实施过程中的实际效果。因此，当前的法治政府评估并不能全面、客观地反映法治政府的真实形态，从而导致评估效果大打折扣。
二、政府大数据在法治政府
评估中的创新应用
近年来，我国政府信息化建设高速发展，政务信息系统储存了大量法治政府建设以及权力运行的相关数据。政务大数据是由公共机构为履行其法定职能而产生或者委托的所有数据与信息，是各个行业和各个政府部门数据的集合。法治政府评估是对行政权力的法治运行中各项指标和数据进行综合性处理分析，这不仅要以政务数据为基础，还需要政府所有行政行为与活动形成的大数据，即政府大数据。在这些海量的政府大数据面前，构建科学客观的法治政府评估，应从政府大数据实证应用、基础制度创新、建立法治政府评估信息系统方面创新发展。
（一）行政活动数据是法治政府评估的实证 基础
周祖成认为开展法治评估需要依托大量的数据信息，按照数据提供主体的不同，可将法治评估涉及的相关性数据分为政府数据与民间数据[1]。其中，政府数据包括统计数据与考评数据。但该说法忽视了政府活动与行为本身所产生的信息数据，这些数据更具有真实性，应当纳入评估数据。钱弘道指出，“法治政府建设的核心环节是行政行为规范。行政决策、行政执法、行政监督、政务公开、社会矛盾防范化解作为政府的具体行政行为，都应被纳入法治层面来审视与考核”[2]。笔者赞同上述说法，应当将政府行为与活动的全过程纳入评估对象。可以说，行政行为活动所产生的数据具有的客观性、测度性与监督性，是法治政府评估实证应用的基础。
一是客观性。法治政府评估是对政府行政行为与活动的法治性评估。但按照现代行政法上定义的行政行为范畴不能完全涵盖政府所有的行政活动，因此应当从所有行政活动来研究法治政府的评估与建设。行政活动过程中会客观地形成法治政府的相关信息数据，无论是内部行政活动还是外部行政活动，都可以实现复杂的数据收集、存储或者应用。譬如，违法性行政行为是具有直观性的，通过类型化的归纳分类与实证分析，可以得出一定行政活动的数据性结果，而非主观性判断的实施效果。
二是測度性。评估重在测度，即对已有的目标进行事后性质的考核，达到一个测试性的结果。政府在各种行政行为与活动中必定会产生大量的数据与信息，应对此类数据采用统一数据单位、格式加以标准化处理，以便数据直接输入与运算。同时，以符合中国特色的新时代法治政府为评估指标加以测度。在测评时正面性的行政行为与活动会加分，负面性的违法违规行为则会减分。这样一来，可以对当前法治政府建设情况与风险予以鉴别。
三是监督性。法治政府评估并非仅停留在评价测试层面，而应通过一系列的措施去遏制或者纠正存在的问题。关保英认为，目前我国法治评估指标没有法律上的约束力，这直接导致浪费了“存在于民间的测评指标，存在于学术机构的测评指标，以及存在于政权体系中的测评指标”[3]。法治政府需对权力运行过程进行有效的控制与监督，法治政府的评估则是对行政权力的法律监督。实际上，政府主导开展的法治政府评估是一种行政系统内的自我监督模式，第三方机构组织主导的评估是一种社会监督模式。所以，将法治政府评估功能从单一性评价拓展到复合性监督。
（二）法治政府评估数据共享
政府大数据的收集与应用有别于一般性的业务数据处理。政府大数据是体制内政府行为与活动的信息，并非科学数据或者个人信息。政府数据涉及公共数据的安全、个人数据隐私、涉密信息的保密以及行政各领域平台等。所以，法治政府评估的数据收集与共享并非易事。 政府自我监督与社会监督模式决定了两种法治政府评估的目标与内容设定有所不同，也意味着政府大数据应用上的区别。政府主导的法治评估是政府绩效评估的一种②。政府主导的法治评估数据采用的是其政府职能部门自己报送的数据，这其中的“水分”可想而知。当前，第三方机构独立评估因尚未得到官方的正式授权，即使采取委托评估方式，也是通过已经公开的政府信息进行评估与评价。因此，第三方机构无法获得第一手的数据与信息，这种情况下进行的法治政府评估的真实性值得商榷。政府占有直接性的海量数据，第三方机构具有专业型的分析技术，两者之间却是互相割裂，无法实现优势互补。打破政府部门之间、政府与第三方机构之间的评估数据割据局面是当务之急，应当实现多方的数据共享。因此，需要通过建立连续性、有实际应用价值的法治政府评估信息数据库，健全系统化、结构化、有明确数据源对接的法治政府评估指标体系，在此基础上形成科学的法治政府评估报告[4]。
法治政府评估应当由谁主导，应当定位在何处，才能发挥其有效的监督作用？一方面是第三方机构基于何种理由或者授权才能够获得政府行为和活动的信息数据；另一方面是政府大数据是在政府职能部门履行职务的基础上形成的，具有分散性、封闭性特征，大数据的共享受到体制本身的制约。法治政府评估是全面性的评估，需要综合多方真实数据，才能完成对具体的行政行为与活动的综合性实证分析。最为关键的本质还在于，谁主导评估则决定了评估的性质与监督方式。政府与第三方机构之间进行的合作性评估一般是由第三方机构主导。例如，“法治余杭”是余杭区委区政府与浙江大学光华法学院合作的建设工程，双方共同探索建立“法治量化考核评估体系”，但从已有的数据与材料看，主要是钱弘道教授等法学界学者组成的课题研究小组起着主导作用[5]（p.98）。当然对于余杭区委区政府而言，法治政府评估是一种“治理政绩”。
政府是人大选举产生，应当对人大负责并报告工作，故笔者认为应将法治政府评估定位在人大监督的位置上③。人大有监管政府的职责，建设法治政府也应当是人大监督的应有内容之一。从人大监督的角度上阐释和授权法治政府评估，相应的法治政府评估也就具有法律的效力性、监督性与权威性。人大监督可以委托第三方机构进行法治政府评估，第三方机构获得人大委托授权可以对政府大数据进行公开收集与应用，从而开展有效的法律评估，最终形成有针对性的评估报告，报送人大及其常委会。那么，法治政府评估活动就成了人大监督工作的方式之一，人大常委会可以根据实际情况启动具体法律监督工作。通过法治政府评估人大监督政府的难点与重点就会凸显出来，这可以提高人大及其常委会监督政府法治建设的能力与水平。当然，这并不意味着否定其他监督政府的方式，也不否定其他监督主体也可以采用法治政府评估这种监督方式。将法治政府评估作为人大监督政府的方式，可以解决当前法治政府评估定位“空白”的问题，明确了法治政府评估的法律地位，开启了法治政府评估的新时代。
（三）建立法治政府评估信息系统
解决了体制上制约，政府大数据与第三方机构的专业性评估技术就可以实现相互结合，从而建立一个以法治政府评估指标体系和信息为依托的评估大数据平台。法治政府评估信息系统采用的是综合性的实证分析方法，因而需要以成熟的信息系统建设为基础。该系统吸纳行政行为的过程性信息、行政活动的制度信息，以及对政府行使监督职能的部门和领域的数据信息，再借助有效的信息数据流转与处理分析技术以法治政府标准化模式对比评测，形成客观的实证数据结果。
法治政府评估信息系统是建立在现有政务数据平台基础之上的，并非是另起炉灶。经过多年的政府信息化工程建设，我国大部分政府及其职能部门建立了比较完备的信息化操作平台，可以对具体行政活动行为进行数字化输入，逐渐积累了丰富巨量的政府数据信息。尤其是工商、税务、公安等行政执法部门都建立了业务处理信息平台，这为法治政府评估信息系统的数据收集、功能扩展、信息共享等提供了技术支持和相关经验。因此，不需要浪费人力物力再重新建立一个信息系统，只需要在现有基础上加以升级改造，就可以建立一个全面的法治政府评估信息系统。
数据库是信息处理的前提。没有海量数据，即使利用非常先进的分析技术，也无法分析出可靠的结果。所以，法治政府评估信息系统并非重新建立新的数据库，而是利用新的科学技术，如“区块链”等技术，实现跨部门之间的数据库共享。由于当前政府大数据共享的法律法规不健全，在政府各级各部门数据系统又是相对独立的现实情况下，应当采取“物理分散、逻辑集中”的方式，以统一平台开放数据交换接口的方式推动数据共享和开放。无论是政府机关行政行为与活动基础上形成的信息数据，还是监督政府过程中形成的信息数据，均应当采取常态化报送机制，全面导入到数据库，从而构建跨部门、全过程的法治政府评估信息收集与处理系统。另外，还要收集行政权力运行中出现的违法违规行为，因为这有助于及时发现和纠正法治政府建设中存在的制度性问题。
三、法治政府評估的数据类型
及其指标设计
实践中，可以被测量、被验证的法治政府评估指标涉及政府大数据获取的方式和途径[6]。建立法治政府评估信息系统有助于实现数据收集的制度化、数据传递的标准化、数据内容的标准化，能够最大限度地避免信息失真。法治政府评估对象的数据类型可以分为行政业务类数据、纠纷案件类数据、主观评价类数据、机构测评类数据、违法违规类数据等。在此基础上还需要设计法治政府评估指标体系对上述各类型数据进行专项性和全面性的评估。
（一）法治政府评估对象的数据类型
一是行政业务类数据。政府及其职能部门形成的数据是庞大的，主要由三个部分组成：其一是业务职能部门行政行为与活动的数量、行政权力事项的数量以及人事、财政等方面的变动情况等；其二是行政权力的法治化运行所呈现的规范性情况，当然也包含着业务职能开展中违法违规行为的问题；其三是行政业务办理中的信息公开数据与内容。很多业务职能类数据是由行政相对人启动，并与行政主体联系沟通所产生的数据，所以具有客观、准确与真实的特征。政府业务性职能部门是与公众接触最为直接、权益联系最为紧密的部门。公开是最好的防腐剂，职能部门权力运作的法治状态是衡量法治政府的重要表征。当前，我国大部分地区已经建立了政务信息公开与网上操作系统，对政府职能部门的行政处罚、行政许可、行政强制等行政行为都有了信息化的监督与流程化的控制。那么，行政业务办理过程中所形成的数据天然地应当作为评估数据来源。 二是纠纷案件类数据。行政纠纷案件主要包括行政复议案件、行政信访案件、行政诉讼案件等。纠纷是事实与规范之间的矛盾，通过收集分析纠纷案件数据能够发现行政法治中的突出问题。目前，我国现有行政复议体系属于行政监督范围，案件数据与内容可用于法治政府评估。随着司法裁判文书的网络化公开，每年大量的行政诉讼案件公之于众，这些文书内容都可经过人工处理，形成数据与信息。因此，利用案例建立数据库，并进行相关的主客观评估，是法治政府评估不可忽略的领域，也是从结果查找问题的重要路径。
三是主观评价类数据。主观评价类数据主要包括公众满意度、社会各界的评价情况以及专家学者的专业性评估等。这种数据来源比较复杂，其一是行政相对人对行政主体工作人员的工作满意度评价。我国现在大多政务服务大厅设置了满意度测评器，这类数据具有可获得性。多种类型的公众满意度评估与调查，以及负面性的行政投诉、群众信访、监督举报等都可以被收集并反映为法治政府评估数据信息。世界正义工程体系非常重视调查问卷，采取委托民意调查公司开展对于经验问题和感知问题的调查。客观指标与主观指标相结合是评估指标的两大支柱，应当重视主观评价类数据的调查与收集。抽样调查的随机性可能导致主观性评价存在的误差，需要将主观数据与客观数据进行交叉对比，尽量减低数据的偏颇区间。因此，我们需要科学设计主观指标，分类扩展调查评价的主体与对象，为法治政府评估数据提供价值指引。
四是机构测评类数据。政府以及职能部门的政绩考核与机构测评是目前比较常见的，积累了丰富经验与大量数据。这种机构测评打分类型主要包括：职能部门法治政府实施情况、重大行政决策与办理情况、领导考核情况、党风廉政建设情况等。这些测评一般由上级政府或者本级党委政府的考核办主导实施，部分数据比较客观，应当被纳入法治政府评估信息系统。当然我们也要客观看待部门测评数据，因为其本质是行政系统的自我评价，容易受到业务工作关系或者上下级主管关系的牵制，所以公正性与真实性就受到一定影响，建议不作为主要指标应用，其在法治政府指标体系中所占的权重也应比较低。
五是违法违规类数据。这主要是指纪委、监察委、检察院、法院以及审计等部门查处的违法违规案件，其中可能涉及刑事违法、行政违法违规等类型案件。这些数据可以从反面视角对法治政府建设提供指标数据。因为一旦发生如此事件实际上是对法治政府建设的破坏，也能展示出目前存在的法治问题。现有各类案件数据库具有很强的评估价值，如果将其纳入法治政府评估信息系统中加以分类分析，必定会生成海量的数据信息，这对法治政府评估而言具有直接客观打分测评的实用价值。
（二）法治政府评估指标的设计原则
“我国的法治指数体系的设计主体更多的是政府主导，大多属于一种‘自我评估’”[7]。合理设计法治政府评估指标体系是提高法治政府评估真实性、有效性、全面性的前提。法治政府评估指标设计应当遵循以下基本原则。
一是坚持科学设计原则。法治政府要符合行政法的基本原理，同时借助统计学、社会学、逻辑学等学科原理，对指标体系进行量化分析，不能单纯依靠主观感觉的判断。法治政府评估的科学性应当是主客观相一致的，客观是现实的实践状况，主观是法治政府的应有状态。所以，应当设计中国本土化的法治政府评估指标，以此为蓝本的法治政府评估才具有可行性和操作性。
二是坚持系统设计原则。评估指标体系的设计应当秉持宏观性统筹与微观性观察相结合的设计思路，既要考虑到具体细节，也要关注相关性因素。尤其是在职能部门之间的权重设计上不能主观臆断，而应进行科学测评衡量，这样评估系统才能实现科学化，否则很容易出现重复评估、评估对象不明或者无法发现重要评估指标等问题。因此，要从多个层次和视角入手设计指标，形成全面统筹的评估指标系统。
三是坚持开放设计原则。法治政府评估指标体系不是一个封闭的体系，而是具有开放动态的系统。随着法治政府理论的发展，法治政府的内涵也会发生变化，一些指标就会存在进入或退出的情形。只有抱持如此开放态度，才能保持指标体系的与时俱进。所以，指标体系也要“兼顾结果导向与过程控制，满足法治政府建设不同阶段、不同节点、不同部门的任务所需”[8]。
四、法治政府评估信息系统的功能应用
大数据时代下政府活动产生的大量信息数据，需要经过客观公正、严格程序、科学准确的法治政府评估机制，才能产生真实有效的评估结果，法律监督才能有效果。无论是人大监督，还是行政监督，抑或是社会监督都应坚持负责任的态度，不能为了评估而滥用评估的权力，否则就是滥用监督权力。
（一）法治政府評估信息系统的建立依据
2015年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》④，指出将大数据作为提升政府治理能力的重要手段，应当高效采集、有效整合、深化应用政府数据。2016年，国务院制定《政务信息资源共享管理暂行办法》⑤，指出各政务部门形成的政务信息资源原则上应予共享，涉及国家秘密和安全的，按相关法律法规执行。在具体实践中，全国大部分省级政府或者设区的市，还有一些县市区在网上建立了政府数据或者政务数据资源网站。这些网站将大量政务数据根据相关性主题、行业领域以及数据来源进行分类，并输入到统一开放平台。但上述政务共享数据主要是基于政府管理所形成的社会数据，如民生服务、政策法规、工业商贸、金融财税、社保就业、城建住房、教育科技、医疗卫生、公共安全、生态资源等方面的数据。
笔者建议法治政府评估作为人大监督的工具，由人大及其常委会委托相关社会组织评估。“地方省市可以考虑立法的形式，在区分工作考核评估和绩效评估的基础上，建立评估主体确立机制，以确保法治评估的公信力。”[9]以人大及其常委会为主导建立法治政府评估信息系统，赋予信息数据以法律属性。法治政府评估结果也可以作为人大监督的支撑，正如“立法后评估”在法律实施中的重要意义与作用。因此，法治政府评估信息系统不仅是国家和社会共享的公共战略资源，也是具有一定法律性质的客观数据。 （二）法治政府评估信息系统的功能作用
中国政法大学法治政府研究院公布的法治政府评估蓝皮书，是通过收集整理现有政府网站或者媒体宣传报道的数据，并加之公众与专家的打分测评，从而形成了全国性较大城市的法治政府评估排名[10]。但其指标之间的相关性较弱，导致指标得分差异也较大，因此从方法上是不够稳健的[11]。故实际上这种做法并没有得到地方政府的重视与青睐。一方面，这种排名不能保证公正客观；另一方面，评估结果也不具有约束力。而笔者提出的法治政府评估信息系统是高级版法治评估，将法治政府评估从政府自我评估、第三方自主评估转向人大主导的合作共享评估模式，共享评估技术与资源，力求实现真正科学客观的评估。所以，建立法治政府评估信息系统非常必要，其功能可以概括为以下几个方面。
一是以丰富直观形式展示法治政府发展趋势，并进行科学预测。无论是政府决策，还是学界研究，都可以采用这些数据进行综合分析，达到用“数据调研、数据决策、数据实施”的目标。行政法学界的研究要从中国实际出发，以本土的法治政府为目标，运用大数据进行实证研究探索发现一般规律。从行政权的重大决策到具体的行政行为，从法律政策的制定到具体实施落实，从财政资金、人员编制、审计检察监督等方方面面都会留下完整的数据信息，通过法治政府评估信息系统的数据技术进行运算，能够得出实证研究结论，为法治政府建设提供全景式的视角观察。
二是对法治政府运行中不合法不合理的行为进行预防与排查，对违法违规行政行为的监督与制止提供有力数据支撑。法治政府评估不仅评估的是政府行为与活动的结果，而且覆盖了行政全过程：既要对已经发生的行政行为与活动进行评价，也要对即将履行的相应行为与活动进行事前或者事中的评估评测。评价其是否违背法治政府建设的基本原则与法律规范，有利于将可能存在的违法违规行为与活动扼杀在萌芽之中，改进制度上存在的法治漏洞，提高政府自我治理的效率与能力。
三是构建开放式公共信息数据资源共享系统。大数据应用首先在于共享。公共信息资源是重要的国家战略资源，应当充分挖掘其各种价值，实现供给方与需求方之间的均衡。公共信息资源共享在于通过政府大数据的共享带动社会大数据的集中分享，并规范数据安全管理。因此，各部门之间的信息共享是前提，法律法规可以赋予评估信息系统以明确的法律地位，明确其评估主体、内容与责任，将法治政府评估信息系统法治化。
（三）法治政府评估信息系统的模块应用
法治政府评估信息系统不僅是一个数据库，而且是指标数据深度运算的模块化系统。具体应用包括法治政府建设程度评估、法治政府发展趋势、法治政府效果性评价、提供重大决策参考等模块。当然，系统模块是可以随着需求进行增加、删减模块的操作，实现系统的不断更新优化。
一是法治政府建设程度的评估模块。法治政府的设定标准是阶段性的，现有的目标并非一蹴而就，法治需要分阶段发展才能达到成熟的法治。这个模块的设置应具有相对的测量标准。通过数据建模，将指标数据与指标权重进行分值运算，得出对法治政府建设程度评估的结果值。
二是法治政府建设效果的评估模块。倘若历经数年法治政府评估，政府大数据逐年增加，则可以进行多项或者单项评估指标的纵向比较分析，应当可以发现法治政府建设的真实效果。同时，还可以针对部分主题分析局部法治建设的成效差异，分析部分情况对于法治政府整体建设的相关性作用，并适当调整部分在整体上的权重比例。
三是法治政府发展趋势与规律的评估模块。评估信息系统可以通过一定时间段内的数据预测中短期和长期发展趋势[12]，从而判断出发展中存在的薄弱问题，进而及时纠正。评估信息系统针对系统数据分析结果可以有针对性地进行理论验证，提出规范性结论，预测发展规律与趋势，为行政法学的理论研究注入新的血液。
四是法治政府评估结果的反馈调整模块。法治政府信息评估系统的生成结果可以为重大行政决策提供参考与支撑。更为重要的是评估结果可以反馈到具体职能部门，落实到具体的人员，分解到具体的环节，进而及时纠正问题或者修订相关的制度规范。针对法治政府评估发现的问题进行相应的反馈纠正，并形成新一轮的信息数据，加以导入与运算，是对“评估的再评估”。这样一来，监督法治政府建设的力度是非常大的，可以实现将“将权力关进了评估的笼子里”，行政权力将受到实质性的监督。
结 语
大数据时代背景下政府数据应用已逐渐受到重视，但由于法治政府评估主体与定位的多元化，作为评估的信息数据仍存在争议性问题，首当其冲是政府数据的法律属性。因此，应当从体制上对法治政府评估进行法律定位，将法治评估纳入法治化的轨道。法治政府评估应从行政系统的内部监督、第三方的社会监督升级为人大监督，进而通过大数据技术建立法治政府评估信息系统，解决信息共享问题。综上，以人大监督为主导建立法治政府评估信息系统，有利于实现多个目标任务，既可以作为政府数据平台，也可以作为信息公开中心，同时也作为绩效评估、法治评估和学术研究的对象。只有将理论研究与实证数据结合起来，才能真正做到法治政府评估的科学性与公正性。法治政府评估要坚持以评促建、以建促评，两者互为促进、齐头并进，构成法治政府不断成熟、终而建成的坚固链条，从而促进法治政府的良性建设。
注释：
①如浙江大学光华法学院与余杭市合作开展的“法治余杭”评估、中国政法大学法治政府研究院每年度发布的《法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告》、西南政法大学行政法学院对重庆市法治政府建设效果评估的应用课题研究等。
②政府绩效评估是根据统一的评估指标和标准，按照一定程序，通过定量或定性对比分析，对评估对象一定时期内的业绩作出客观、公正和准确的综合判断的过程。参见范柏乃、段忠贤：《政府绩效评估》，中国人民大学出版社2012版。
③杨寅认为法治评估体系将党务工作、政府管理与服务、人大监督和法检的司法工作纳入评估范围，依据相应的法治目标有针对性地设立指标，可以促进公权力运行的规范化与法治化。参见杨寅、陈琦：《法治评估指标体系的编撰与操作——以上海市静安区依法治区评估指标体系（2015）为例》，载《行政法学研究》2015年第6期。 ④《促进大数据发展行动纲要》指出大数据是以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合，正快速发展为对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储和关联分析，从中发现新知识、创造新价值、提升新能力的新一代信息技术和服务业态。大力推动政府部门数据共享。加强顶层设计和统筹规划，明确各部门数据共享的范围边界和使用方式，厘清各部门数据管理及共享的义务和权利，依托政府数据统一共享交换平台。
⑤《政务信息资源共享管理暂行办法》第2条规定：政务信息资源是指政务部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源，包括政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等。
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[责任编辑：杨 健]