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摘 要：大力发展农业社会化服务是进一步完善农村基本经营制度的需要，是引导小农户和现代农业发展有机衔接的必由之路。地处松嫩平原东南部的兰西县在农业生产托管方面进行了积极探索，通过充分调动政府、村集体、合作社、农户等各方的积极性，结合当地实际情况探索出“整合资源—集中托管”“村社合一—自我托管”“农机服务—合作社托管”三种主要农业生产托管模式。在三种主要模式的推动下，兰西县的农业社会化服务取得显著成效，为其他地区的农业规模经营方式选择提供了有益借鉴。本文归纳了兰西县三种农业生产托管模式的特点，分析了其中存在的问题，并提出相应的完善建议。
关键词：农业生产托管;托管模式;政府引导;市场主导
[中图分类号] F327 [文章編号] 1673-0186（2020）010-0005-013
[文献标识码] A [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.010.001
近年来，随着我国农业生产服务社会化、市场化的深入推进，专业化、规模化、集约化等产业特征逐渐显现，以生产服务为主的农业社会化服务快速发展，成为提高农业效率的新途径和以工促农的产业路径[1]。在农业发展水平较高、劳动力外出就业集中以及农业生产主要区域（比如13个粮食主产区），农业生产性服务业与农业产业链紧密相连，与其他涉农产业网状联结，增强了农业要素、资源集聚力，激发了农村经济发展活力。党的十九大报告明确提出，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。农业社会化服务是促进农业规模化经营，实现农业节本增效以及提高农业国际竞争力的重要手段。党中央、国务院高度重视农业社会化服务工作，先后出台一系列政策文件支持农业社会化服务发展。同时，从2017年至2019年，中央财政三年共安排110亿元支持以开展农业生产托管为主的社会化服务。据统计，2018年我国农业生产托管服务面积达到13.84亿亩次，比上年增长50%;服务企业、农民合作社、集体经济组织、农业企业等多元化服务主体达37万个。
在农业社会化服务快速发展的背景下，基于县域层面，农业生产托管的主要模式有哪些？它们有哪些经验值得借鉴？未来应该如何走向？这些问题是县域层面推动农业社会化服务发展面临的关键问题，也是推动土地规模经营，实现农业农村现代化需要关注的核心问题。
基于此，笔者对黑龙江省兰西县农业社会化服务的实践进行了广泛调研，发现兰西县在农业生产托管方面积累了丰富的经验，特别是兰西县农业生产托管的三种典型模式，为全国农村地区全面推进农业社会化服务，助力小农户与现代农业发展有效衔接提供了模式借鉴。
一、文献综述
中国有2.6亿户农户生活在农村，其中2.3亿户是土地承包户，以小农户为主的家庭经营是我国农业经营的主要形式。研究如何充分发挥农户家庭经营的优势，将其融入现代农业发展轨道具有重要的理论和现实意义。学界关于农户家庭经营体制的讨论，主要存在两种观点：一是基于马克思的经典论述，认为小农户将被资本主义改造，乃至最终消亡，农户成为资本主义农场的雇佣劳动者[2]。通过鼓励培育新型经营主体，可以实现农业转型和产业化经营。这种农业经营方式变革，会导致农业生产的资本主义化，越来越多农民成为雇佣劳动力[3]。二是以恰亚诺夫为代表的小农经济理论，认为农户家庭是农业经济活动的基础[4]。随着工业化、城镇化的不断发展，农业劳动力转移，以家庭农场为主的适度规模经营，是农业发展的主流趋势[5]。这两种观点着眼于农户经营规模，讨论通过农地集中、农地流转等方式实现农户家庭经营的转型。
新古典经济学认为，规模经济是经济增长的主要动力。亚当·斯密、Young、杨小凯等在此基础上，提出分工经济才是规模报酬递增和经济增长的源泉[6-8]。然而，农业分工领域的相关文献忽略了家庭经营融入分工经济的必要性和农户参与分工经济的现实可行性[9]。现代农业技术进步与人工智能的不断发展，农事活动的可交易性、农业生产环节的可分工性、劳动质量的可监督性均显著提高，农业分工的空间不断拓展和深化[10]。
基于上述理论和文献，一些研究聚焦于如何通过土地流转、农业社会化服务等经营方式变革，推动农地规模经营，促进现代农业发展。比如，皖省蒙城县通过“整村流转—企业经营”“村社合一—自主经营”“龙头企业+合作社+农户”“土地托管”“返租倒包”五种主要模式有效推动了土地规模经营[11];安徽省通过“龙头企业+土地股份合作社带动小农户”“农业服务组织带动小农户”两种社会化服务模式，破解小农户土地“碎片化”问题，实现了粮食生产节本提质增效，培育了新型农村集体经济[12]。
随着政府政策对农业社会化服务的大力支持，国内专家学者开始高度重视农业社会化服务的研究，相关文献探讨了农业社会化服务发展现状、问题及影响因素等[13-14]。一些文献侧重于讨论农业社会化服务在规模经营中的作用[15]，分析对农业生产[16]、农民收入[17]等的影响，提出农业生产性服务业是我国农业现代化历史上的第三次动能[18]，是农业的根本出路[3]。一些文献将农业社会化服务与土地流转进行比较分析[19]，发现农业社会化服务在我国当前的农业经营体制下具备独特优势，但是国家针对新型农业经营主体的差异化补贴政策和土地入股等多种土地流转方式的发展弱化了土地托管的比较优势[20]。
部分学者探讨农业社会化服务发展模式，从不同角度对农业社会化服务模式进行划分。根据供给主体的不同，农业社会化服务模式可划分为政府主导型、集体经济组织主导型、专业合作组织主导型、涉农企业主导型以及农业服务超市主导型五种模式[21]。根据产业培育的演化特征，可划分为农业生产单一环节服务模式、农业产业服务链模式、农业产业服务平台或集成服务商模式、农业生产经营区域服务体系模式[22]。但是这些文献主要从区域、产业链等宏观层面考察了农业社会化服务模式，对于具体的县域层面的研究相对缺乏。 由于国家在发展农业社会化服务过程中，大力支持以农业生产托管为主的社会化服务，一些学者重点对农业生产托管开展研究，讨论了土地托管模式的形成机制[23]、土地托管对农业产出[24]、农民收入[25]和农业现代化的影响[26]，认为农业生产托管是破解“谁来种地”的关键[27]。然而，这些研究并没有对现有农业生产托管模式进行细致系统的剖析。
综上所述，现有文献对农业社会化服务的研究已经有了一定的深度和广度，为本研究提供了借鉴。但是这些文献主要分析了农业社会化服务发展的现状、问题、意义及其影响等，较少深入探讨农业生产托管模式进行探讨。然而在实践中，尤其是县域层面，农业生产托管的方式是丰富而多元的。从理论层面看，农业生产托管的相关研究比较丰富，但基于县域层面具体实践的研究相对匮乏。因此，本文基于县域层面的具体实践，将兰西县如何通过农业生产托管实现小农户与现代农业有机衔接的三种主要模式进行归纳和总结，以期获得推动农业农村现代化发展的若干启示。
二、农业生产托管的模式及比较
兰西县地处松嫩平原东南部，农业人口40万人，耕地面积262万亩。为适应现代农业发展，兰西县积极推动农业生产托管。截至2019年8月，全县托管服务面积为61.5万亩，其中，服务规模3 000亩以上的专业化服务组织9家，全程托管面积17.85万亩，服务小农户1.1万户，服务领域基本涵盖产前、产中和产后环节的农业生产全过程。兰西县在大力发展农业生产托管过程中，形成了“整合资源—市场化托管”“村社合一—自我托管”“农机服务—合作社托管”三种典型的农业生产托管模式。在这三种模式的推动下，兰西县的农业社会化服务快速发展，与传统小农户分散种植及土地流转模式相比，兰西县的三种农业生产托管模式具备显著优势。
（一）农业生产托管三种主要模式
1.“整合资源—市场化托管”模式
以瑞丰玉米专业种植合作社为例，2015年该合作社通过土地流转方式进行生产，由于高昂的土地成本、农资和农机成本，该合作社步履维艰。2017年合作社开始探索新的农业经营模式，通过整合土地、农机和农业技术等资源，为农户提供农业生产托管服务。一是通过整合土地资源，将土地集中连片，实现大型机械作业，提高农业生产效率;二是通过整合农机资源，提供本地和外地农机服务，节约了农机运输成本，并拓展了服务范围和能力;三是通过整合农资要素，统一采购农业生产资料，以低于市场10%～15%的价格采购农资，节省成本;四是利用新型农业生产技术，开展科学种粮试验，采用先进的免耕直播技术和病虫害防治技术，有效抵御虫灾、旱灾等自然灾害，保障粮食产量，如：2017年虫灾，合作社托管产量达1 500斤/亩，农户种植仅1 300斤/亩;2018年旱灾，合作社托管产量达1 700斤/亩，农户种植仅1 000斤/亩;五是整合先进的管理要素，聘请专业的经纪人进行经营管理，形成规范完善的管理体系。该模式获得农民广泛认可，2019年土地托管面积达9万多亩。
2.“村社合一—自我托管”模式
以兰西县远大镇双太村为例，为充分利用资源，提高农业生产效率，2019年该村成立双太村股份经济合作社，村党委书记兼任合作社社长。合作社吸收318户村民入股，实现全程托管种植10 380亩。合作社作为一个独立的主体进行市场化运作，开展订单农业生产。通过统一整合农业机械、统一购买生产资料、统一销售等，降低生产成本，提高收益。该模式基本解决了由于地块分散导致的耕种防收环节难以实现大型机械化作业的难题，实现了服务规模经济，提高了农业生产效率。与此同时，利用闲置的农机资源，农户为其他村农户、合作社、企业等主体提供耕种防收、仓储、烘干等服务，增加了农户收益。
3.“农机服务—合作社托管”模式
富河现代农机专业合作社是“农机服务—合作社托管”模式的典型代表，成立于2012年，20余户农户带机入社，开展农机作业服务。2016年受黑龙江省农机具补贴政策支持，合作社购置价值1 000万的农机设备，通过农地流转方式扩大经营规模，2017年经营农地1.1万亩。由于土地流转模式对资金投入要求较高，市场风险大，而且国家大力支持农业社会化服务发展，合作社在2018年开始探索土地托管模式，全程托管7 200亩，单程托管2.8万亩。到2019年，合作社退租部分土地，仅流转土地4 000亩，增加了农业生产托管面积，实现全程托管2.3万亩，单程托管2.8万亩。合作社通过农业生产托管，将分散地块连块成片，充分利用自身雄厚的农机资源，进行大型机械作业，节省人工成本，提高生产效率。
（二）农业生产托管模式的比较分析
据调研可知，兰西县三种农业生产托管模式在成本收益方面有所差异，并且三种模式各具优劣势。但总体上，相比传统农户分散种植模式和土地流转模式，兰西县农业生产托管模式具备明显优势。
1.三种模式的成本收益对比
从三种模式与传统分散种植和土地流转模式的比较来看，三种农业生产托管模式利润均显著高于土地流转模式和分散种植模式。从三种模式的成本收益比较来看，“村社合一—自我托管”模式的利润最高，为744元/亩;“整合资源—市场化托管”的利润次之，为732.5元/亩;“农机服务—合作社托管”的利润最低，为615元/亩。将土地托管农户获得利润与农户分散种植以及土地流转的利润相比，托管利润显著大于其他两种模式。三种主要模式的成本收益比较见表1。
2.三种模式的优劣势对比
从资源优势来看，“整合资源—市场化托管”模式充分整合了土地、农机、农资、先进的农业技术和管理经验等要素，整体上资源优势最为显著。“农机服务—合作社托管”模式拥有丰富的农机优势，服务范围广泛。“村社合一—自我托管”模式具备土地资源优势，推动整村托管，有助于集中连片，实现规模经济。从交易成本来看，“农机服务—合作社托管”模式充分利用农机优势，通过市场化运营，将农机成本内化，交易成本最低。“整合资源—市场化托管”模式通过整合各种资源要素，不需要进行大型机械投资，交易成本次之。“村社合一—自我托管”模式需要进行固定资产投资，购置大型农业机械，其交易成本最高。从面临的市场风险和经营管理风险来看，“村社合一—自我托管”模式面临的市场风险和经营管理风险最高，主要体现在：市场灵敏度不高，需要进行机械投资，市场风险较大;村集体股份经济合作社社长通常由村党支部书记担任，对企业家才能要求较高，经营管理风险较大。“农机服务—合作社托管”模式下，大型机械设备投资对资金要求较高，面临一定的市场风险和经营管理风险。“整合资源—市场化托管”模式通过整合资源、市場化运作，易于管理，面临的市场风险和经营管理风险较低。从服务能力和范围来看，“农机服务—合作社托管”模式依托其显著的农机优势，其服务能力最强，服务辐射的范围最广。“整合资源—市场化托管”模式通过整合现有资源，服务能力和范围次之，“村社合一—自我托管”模式以村级股份经济合作社为运行主体，主要服务本村农户及少数外村农户，服务范围相对局限;并且由于农机优势不强，其服务能力较弱。三种主要模式优劣势比较见表2。 （三）农业生产托管模式的优势
与传统农户分散种植和土地流转模式相比，兰西县推行的农业生产托管模式在节本增效，提高农业生产效率，稳定农地承包经营权，实现利润共享、风险共担，充分尊重农民意愿、促进农民增收等方面具备显著优势。
第一，降低生产成本，增加农业生产效益。通过标准化、规模化的农业生产，提高粮食品种的一致性，减少服务成本;与知名品牌和企业合作，实现农资采购的优质高效和物美价廉，减少农资购置成本;充分整合和利用农机资源，提高农业机械的作业服务水平和服务规模，以减少农机服务成本;选取统一的优质高产方案，以达到或超过农民的产量预期，获取农民信任;与大型粮食加工企业合作，提高粮食收购价格，实现收益增加。
第二，实现分工经济和服务规模经济，提高农业生产效率。突破传统小农户生产条件下经营规模小、土地细碎分散等因素导致耕、种、防、收环节难以实现大型机械化作业的瓶颈，通过服务连片经营，实现服务规模经济，提高生产效率。同时，破除分散种植和土地流转两种模式在扩大服务规模时对农业机械设备投入要求高的限制，降低了交易成本。将先进科学技术引入农业生产过程，增强农业生产自然风险抵御能力，提高农业生产效率，比如：采用先进的病虫害防治和植保技术，能够有效抵御虫灾、旱灾等自然灾害，保障单位面积粮食产量。
第三，不改变土地承包经营权，维持稳定的土地关系。农业生产托管模式在坚持家庭联产承包责任制基础上，对集中连片土地实施规模服务，有助于维持稳定农村土地关系。服务主体与村集体或村民协商土地集中连片服务，对劳动力要求仅限于种植方式、农机服务等决策，农户家庭仍对土地具有决策权、监督权和剩余索取权。
第四，服务主体与小农户实现了“利润共享、风险共担”。服务主体仅收取服务费用，农户仍享有决策权、监督权和剩余索取权。因此，农户既享受规模服务带来的农业生产剩余，也要承担因自然因素或市场因素带来的风险。它破除了分散种植模式下农户独立承担风险和土地流转模式下流转方独立承担风险的弊端。
第五，充分尊重农民意愿，促进农民增收。一方面，充分尊重农民意愿。服务领域方面，农户可以自主选择服务内容，托管服务涵盖农业产前、产中、产后全环节。托管品种方面，农户可以自主选择耕种广泛、技术成熟、抗灾能力相对较强、价格相对稳定的玉米、大豆、水稻等粮食作物品种进行托管。托管耕种方式方面，自主选择常规方式或免耕模式，并根据需求选择全程托管或单程托管。另一方面，解放劳动力，增加农民收入。农民选择农业生产托管模式，不仅可以降低生产成本，提高种植收益，还能解放劳动力，参与务工、经商等非农经营活动，进一步增加收入。
三、兰西县农业生产托管模式的主要经验
坚持市场导向，加大政府引导，拓展社会化服务领域，择优培育托管服务主体，保障农民利益，强化风险防控，是兰西县农业生产托管取得成功的主要原因。
（一）充分发挥市场配置资源的决定性作用
兰西县的托管服务组织，无论是农机合作社、种植合作社还是家庭农场等，每个经营主体都是独立核算、自负盈亏，按照市场规律运作，通過自我创新、自我完善、自我发展充分参与市场竞争，在市场中谋利益、谋发展。在推动农业生产托管过程中，应坚持市场导向，着力整合各类资源要素，发挥服务组织的带动作用。鼓励服务组织通过市场化运作，有效整合土地、农业机械、生产资料等生产要素，减少投入成本，分散经营风险，全面提升资源要素的生产效益。
（二）通过政府引导大力推动农业生产托管
兰西县政府充分发挥引导作用，通过制定一系列政策为发展农业生产托管提供制度保障。比如发布《兰西县农业生产全程托管服务合同样本》，明确服务范围、收费标准、服务价格、质量标准等内容;探索《农业生产托管服务资金监管办法》，引导服务组织与农户采取无现金交易的方式缴纳服务费，防范资金风险，为后续资金监管提供依据。因此，在推进农业生产托管过程中，需重视政府的引导作用。各级政府应统一思想，推动土地集中连片，着力营造良好的社会化服务环境;坚持规范管理，着力优化社会化服务制度设计，为社会化服务发展提供制度保障;建立健全社会化服务体系，择优培育社会化服务主体，为服务组织节本增效，充分保障农民利益;引导农民、合作社、种粮能手、企业等主体在社会化服务体系中扮演各自角色，实现各主体间的利益协调。
（三）以农业生产托管为总抓手拓展农业社会化服务领域
兰西县通过政府引导，形成“农村金融+土地托管+期货保险+粮食银行”的农业生产托管服务体系，为托管相关利益主体提供产前、产中和产后服务，拓展了农业社会化服务领域。在政府引导下，由建设银行为农户和服务组织提供低息贷款，解决不同主体的资金问题;服务组织与农资企业合作，由服务组织统一从农资公司采购农资并规模化生产;与大型粮食加工企业合作，开展订单种植;与保险公司合作，增加农业保险额度;粮食收获后，服务组织开展烘干、仓储、销售等服务，为农户提供“粮食银行”服务，进一步延伸农业社会化服务链条。
（四）择优培育托管服务主体
为保证种粮专业性和服务组织的服务能力，兰西县政府通过择优培育服务组织，让专业的人做专业的事，解决“谁来种地”问题。采取遴选和公开入围招标的方式确定服务组织，优先将村集体股份经济合作社作为遴选重点，通过村级申报，乡镇政府对服务面积、服务能力、群众信誉度等方面进行审核，并以政府文件形式报兰西县生产社会化服务办公室审批;农事企业、合作社等则通过社会公开招标方式确定。推动合作社开展生产托管服务，将开展生产托管的合作社优先推荐为省级、国家级示范社。目前兰西县已经培育了一批村集体股份经济合作社、农民合作社、农机合作社、种粮大户和家庭农场等农业生产托管服务主体，吸引种地能手加入服务组织。
（五）充分保障小农户利益
推行农业生产托管首先要保障农民利益，兰西县各种农业生产托管模式充分尊重农民意愿、保障农民利益。一是在服务过程中充分尊重农民意愿。在服务领域方面，服务组织根据农户意愿提供服务内容。在托管品种选择上，从实际出发，选择耕种广泛、技术成熟、抗灾能力相对较强、价格相对稳定、农户更容易接受的经营品种作为托管主要作物，包括玉米、大豆、水稻等粮食作物。托管耕种方式有常规方式及免耕模式，可以选择全程托管，也可以根据需求选择单程托管，托管服务涵盖农业产前、产中、产后全环节。二是保障农民权益。农户一方面会因为采用土地托管模式节约生产成本、提高种植收益，或者通过向合作社等托管服务组织学习先进种植技术、经营管理经验等，习得一技之长;另一方面通过土地托管解放了劳动力，可投入到务工、经商等经营活动中，从而增加收入。农业生产托管推行的同时也充分尊重了农民意愿、保障了农民利益。 （六）强化风险防控机制
一是资金风险防控。兰西县积极协调金融部门为服务组织和托管农户提供线上低息贷款，解决资金不足问题。在资金监管上，探索完善资金监管机制，农业生产托管组织在兰西县建行开通资金监管专项账户，账户资金采取授权支付的方式进行支付，确保服务资金的安全;村集体经济组织的托管资金收取和支付由乡镇专用账户管理。二是服务质量风险防控。在服务质量方面，服务组织在每个服务环节作业完成后填写作业单，并由服务对象签字确认，乡镇政府对托管对象、服务质量、作业数量等审核后签字存档;在托管服务结束后，由乡镇政府和兰西县社会化服务办公室进行验收，验收合格后填写验收单，并签字备案;补助资金实行“谁服务，补助谁”，“先服务，后补助”的方式。对于没有盈利的服务组织不予补助，防止服务组织以补助资金为目的破坏农业生产托管服务市场。
四、兰西县农业生产托管模式面临的突出问题
兰西縣充分发挥群众智慧，调动政府、村集体、农户和托管服务组织在内的多方力量，发挥各自功能，借助不同模式实现了农业的规模经营，提高了生产效率，增加了农民收入，同时对扶贫、生态等产生了一系列溢出效应。但不容忽视的是，兰西县目前的农业生产托管模式在运行和推广中也面临一些问题。
（一）种粮收益难以保障
一是自然灾害抵御能力不足，政策性农业保险赔付额度较低，种粮收益难以保障。由于农作物受自然灾害影响严重，当前政策性农业保险难以满足农户对粮食产量的要求。当前社会化服务模式参保的是成本保险，发生自然灾害时政策性农业保险只保成本的70%，剩余30%由农户自行承担。因此，如果发生自然灾害，粮食产量大幅下降，农户从保险中获得的赔付额很低。二是粮食销售渠道单一，销售难度大。兰西县为产粮大县，但是缺乏深加工企业，无法消耗生产的粮食。国家储备的粮食，在当地收购粮食的指标中没有预留给合作社等服务组织。由于兰西县目前小粮库很多，市场比较混杂，服务组织的粮食卖不出去、卖不上价，利润空间被压缩。
（二）服务组织资金不足
农业生产托管服务组织面临资金短缺问题，主要体现在：一是农资购买环节，服务组织需要为农户垫付农资购置费用，对资金量要求很高。二是农机具购置环节，服务组织，尤其是农机合作社，在农业生产经营中需要购置大型农业机械，尽管有政府补贴、政策支持，但是投资额大，合作社很难负担。三是集中连片过程中，土地流转租金成本高。在推动农业生产托管以实现集中连片经营过程中，存在农户土地托管意愿低的问题，导致土地无法集中连片，影响农业生产效率。据富河现代农机专业合作社测算数据，合作社在连片的土地托管模式下利润约为26～27元/亩，而在不连片时利润约为20元/亩。因此，合作社需要协调农户流转土地，但流转租金成本很高。比如2018年土地流转10 000亩，租金为500元/亩，租金成本为500万元。
（三）经营管理和专业技术人才缺乏
一是缺乏高素质的经营管理人才。一方面，大多数农业生产托管服务组织的成员、经营管理人员大都是农民出身，文化水平、知识层次、经营管理水平相对较低，多数社员只熟悉农田作业，对团队经营管理以及如何发展壮大缺乏明确的方向和思路。另一方面，由于在农村地区的生产生活条件较差，难以吸引高素质专业人才参与管理。一些服务组织尤其是农机合作社服务组织缺乏必要的规章制度和议事程序，内部事务往往由理事长一人决定，重要决策缺乏科学性，影响农机合作社的健康发展。
二是缺乏农机作业的专业技术人才。尤其在农机专业合作社，对农机驾驶员（农机手）的专业技术能力要求非常高，但是目前专业的、技术娴熟的农机手无法满足市场需求。一方面，农机手总量上供不应求。另一方面，人才结构上存在年龄结构失衡现象。现有的农机手的年龄偏大，缺乏年轻农机手，并且年轻人从事农机驾驶行业的意愿偏低。这一问题已经成为全国性问题，将成为我国农机作业服务行业发展和农业机械化进程的障碍，亟待解决。
（四）农机具补贴政策不合理
兰西县现有的农机具补贴政策不合理，导致农业生产托管服务组织存在大量农机资源闲置，农机具补贴政策亟待改革。一是老化的农机具属于集体所有的固定资产，没有办法变卖和报废，只能闲置。这一问题在“农机服务—合作社托管”模式中尤为突出。以富河农机合作社为例，2016年购置的1 000万元（含600万元补贴）农机设备，已不适宜于大型农业机械作业要求，跟不上农业现代化进程。这一批农机对于一些规模较小的家庭农场、种粮大户等经营主体，还能够继续投入使用，但囿于政策因素，合作社有40多台机器只能闲置。
二是农机具补贴政策下购置的农机是“套餐式”服务，没有根据合作社需求配置农机。补贴政策下购置的农机一般为国产设备，在合作社使用期限仅3～5年，难以实现使用价值最大化。合作社花费400万元购置1 000万元设备，但其使用价值之于合作社可能仅700万元。并且，传统的农业机械设备无法满足国家对农业生产和环境保护的要求。传统的病虫害防治机械无法满足农业生产需求，比如，洪涝灾害时人工无法进入田地植保防治，难以科学合理施药，导致破坏植株，对无人机植保技术提出要求。农机设备无法满足环境保护要求，比如，缺乏秸秆还田和出田设备，只能焚烧秸秆。秸秆还田要求大马力机械，但合作社难以承担其高昂的价格。采用免耕机可以处理一部分秸秆，但它对天气、地块和地形有要求，不适用于低洼地块、降水量较多的年份等。秸秆出田要求打包机等大马力机械，但无法产生效益，并且要求空间放置机器设备。
（五）基础设施无法满足实际需求
兰西县目前存在基础设施落后和缺乏的情况，无法满足农业生产托管发展要求。主要体现在：一是兰西县交通设施比较落后，没有开通铁路运输，导致农资、农机等运输成本高。二是田间道路不适宜大型农业机械作业，很多农田农业机器设备无法进入，导致服务质量难以保证。三是缺乏晾晒场，农户在粮食收成后，只能运输至各自家中，增加了运输成本。 五、进一步发展的政策建议
从政府、服务组织、金融扶持、技术人才、基础设施等方面入手，推动农业生产托管健康有序发展。
（一）强调政府的引导作用
国家、省级相关部门在推进农业生产托管过程中，需要重视政府发挥引导作用。政府坚持统一思想，推动农地经营的集中连片，着力营造良好社会化服务环境;坚持规范管理，着力优化社会化服务制度设计，为社会化服务发展提供制度保障。建立健全社会化服务体系，择优培育社会化服务主体，为服务组织节本增效，充分保障农民利益，引导农民、合作社、种粮能手、企业等主体在社会化服务体系中扮演各自角色，实现各主体间的利益协调。
（二）重视服务组织的带动作用
坚持市场导向，着力整合各类资源要素，发挥服务组织的带动作用。鼓励服务组织通过市场化运作，有效整合土地、农业机械、生产资料等生产要素，减少投入成本，分散经营风险，全面提升各种资源要素的生产效益。择优培育托管服务组织，鼓励服务组织充分发挥规模经营优势，集中生产资料采购，统一测土配方施肥，应用免耕、套复种等技术，控制化肥农药使用量，实现科学种田，带动农业规模化和产业化发展。
（三）延长农业社会化服务链条
缺乏粮食深加工企业，导致服务组织粮食销售困难、渠道单一。建议对开展农产品仓储、烘干、加工等服务的组织或企业加大扶持力度。加工企业通过托管服务组织购买玉米等作物并达到1万吨以上的，建议政府实行贴息贷款政策，保证托管农户作物价格不低于市场同期平均价格。建议政府在推进社会化服务发展中，出台相应政策鼓励储粮企业优先与包括合作社在内的农业社会化服务组织合作，收购一部分粮食。中储粮在当地收购粮食进行粮食储备时，根据服务规模、带动小农户的情况等为合作社在内的农业社会化服务组织留一部分指标。比如，规模达到10万亩，收购2万～3万亩土地的粮食。
鼓励种粮大户、龙头企業创办托管服务组织，降低流转土地投资成本，分散经营风险。鼓励社会资本入股参与托管服务组织;鼓励现有服务组织扩大服务范围、延伸服务链条，促进一二三产业融合发展;支持服务组织优先吸纳当地农民参与生产经营;加快建立配套管理服务体系，建立监管审查和农技人员包保服务体系。
（四）加大生产托管金融扶持力度
一是为托管组织提供信贷和保险支持。建议加大对服务组织在购置农机具、仓储用地等方面的政策倾斜力度，鼓励农村信用社、商业银行等金融部门给予服务组织信贷支持，帮助解决中小托管服务组织发展资金不足的问题。鼓励政策保险企业在政策性保险基础上增加农业产值保险，解除农民的后顾之忧。
二是支持托管服务的商业保险投入。建议将托管地块由原来参保成本保险改为产量保险，投保额度可根据近3～5年平均产量确定。按照亩均1 400斤计算，保险费用为每亩36～40元。原来的政策成本保险费用为每亩16元，还需要20元以上。建议国家增加财政政策保险支持，或可以在地力补贴中拿出10元以上，农民和农事企业承担10元，可以有效保证土地托管后的粮食产量，解决农户和农事企业担忧的风险，推动农业社会化服务体系的发展。
（五）加强经营管理和专业技术人才培养
有计划地开展农机合作社理事长培训，培养一批懂业务、会管理、善经营的带头人，加强宣传，鼓励引进高校毕业生到农村创业，优化农业生产托管服务组织经营管理队伍。将各地区先进的农业生产托管管理模式经验推广、宣传，积极引导服务组织创新管理模式，加强制度设计和制度创新，提高农业社会化服务质量和服务水平。创新绩效考核方式和激励机制，采用底薪+提成（绩效）的方式，雇佣职业经理人或者专业管理团队进行统一规范化管理。
有针对性地培养一批优秀的专业技术人才，包括农机驾驶员、职业经理人等，进一步完善推进科技特派员制度。一方面，采用具备优势的人才引进条件，吸引和鼓励专业技术人才进入农村、下到基层开展农业社会化服务。另一方面，改善农村生产生活条件，使农村能够吸引人才，留住人才。
（六）推动农机具补贴政策改革
一是加大对农业生产性服务业的托管主体的农机具补贴力度。建议把补贴重点向1万亩以上的托管服务组织倾斜，服务主体购入大型农机具时把补贴标准由原来的30%提高到60%，让补贴的农机具真正发挥作用，提高生产效率和作业标准，降低作业成本。二是允许托管组织按需购置农机，允许农机设备的报废、更新、以旧换新、变卖和租赁等。现行农机具购置补贴政策中，农机是类似政府采购“套餐式”服务，部分农机与托管组织需求不匹配;部分陈旧、老化的农机不适宜大型机械作业，但对于家庭农场、种粮大户等规模较小的经营主体，还能继续投入使用。建议允许托管服务主体根据农业经营的实际需求购置农业机械，允许原有补贴政策下购置的农机具的报废、更新、以旧换新、变卖和租赁等，将闲置的、无法满足大型机械作业要求的农机具交由市场进行资源再配置，有效提高资源利用率。
（七）加大基础设施建设投入力度
针对基础设施无法满足农业生产托管发展的要求问题，建议加大基础设施建设的投入力度。一是加强交通运输设施建设，建立公路和铁路运输，节省运输成本。二是修缮和建设适宜于大型机械的田间道路，保证大型机械设备到达田间，实现农业机械化作业。三是在各村镇建立晾晒场等公共服务设施，降低农户和服务组织成本。
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关键词：农业生产托管;托管模式;政府引导;市场主导
[中图分类号] F327 [文章編号] 1673-0186（2020）010-0005-013
[文献标识码] A [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.010.001
近年来，随着我国农业生产服务社会化、市场化的深入推进，专业化、规模化、集约化等产业特征逐渐显现，以生产服务为主的农业社会化服务快速发展，成为提高农业效率的新途径和以工促农的产业路径[1]。在农业发展水平较高、劳动力外出就业集中以及农业生产主要区域（比如13个粮食主产区），农业生产性服务业与农业产业链紧密相连，与其他涉农产业网状联结，增强了农业要素、资源集聚力，激发了农村经济发展活力。党的十九大报告明确提出，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。农业社会化服务是促进农业规模化经营，实现农业节本增效以及提高农业国际竞争力的重要手段。党中央、国务院高度重视农业社会化服务工作，先后出台一系列政策文件支持农业社会化服务发展。同时，从2017年至2019年，中央财政三年共安排110亿元支持以开展农业生产托管为主的社会化服务。据统计，2018年我国农业生产托管服务面积达到13.84亿亩次，比上年增长50%;服务企业、农民合作社、集体经济组织、农业企业等多元化服务主体达37万个。
在农业社会化服务快速发展的背景下，基于县域层面，农业生产托管的主要模式有哪些？它们有哪些经验值得借鉴？未来应该如何走向？这些问题是县域层面推动农业社会化服务发展面临的关键问题，也是推动土地规模经营，实现农业农村现代化需要关注的核心问题。
基于此，笔者对黑龙江省兰西县农业社会化服务的实践进行了广泛调研，发现兰西县在农业生产托管方面积累了丰富的经验，特别是兰西县农业生产托管的三种典型模式，为全国农村地区全面推进农业社会化服务，助力小农户与现代农业发展有效衔接提供了模式借鉴。
一、文献综述
中国有2.6亿户农户生活在农村，其中2.3亿户是土地承包户，以小农户为主的家庭经营是我国农业经营的主要形式。研究如何充分发挥农户家庭经营的优势，将其融入现代农业发展轨道具有重要的理论和现实意义。学界关于农户家庭经营体制的讨论，主要存在两种观点：一是基于马克思的经典论述，认为小农户将被资本主义改造，乃至最终消亡，农户成为资本主义农场的雇佣劳动者[2]。通过鼓励培育新型经营主体，可以实现农业转型和产业化经营。这种农业经营方式变革，会导致农业生产的资本主义化，越来越多农民成为雇佣劳动力[3]。二是以恰亚诺夫为代表的小农经济理论，认为农户家庭是农业经济活动的基础[4]。随着工业化、城镇化的不断发展，农业劳动力转移，以家庭农场为主的适度规模经营，是农业发展的主流趋势[5]。这两种观点着眼于农户经营规模，讨论通过农地集中、农地流转等方式实现农户家庭经营的转型。
新古典经济学认为，规模经济是经济增长的主要动力。亚当·斯密、Young、杨小凯等在此基础上，提出分工经济才是规模报酬递增和经济增长的源泉[6-8]。然而，农业分工领域的相关文献忽略了家庭经营融入分工经济的必要性和农户参与分工经济的现实可行性[9]。现代农业技术进步与人工智能的不断发展，农事活动的可交易性、农业生产环节的可分工性、劳动质量的可监督性均显著提高，农业分工的空间不断拓展和深化[10]。
基于上述理论和文献，一些研究聚焦于如何通过土地流转、农业社会化服务等经营方式变革，推动农地规模经营，促进现代农业发展。比如，皖省蒙城县通过“整村流转—企业经营”“村社合一—自主经营”“龙头企业+合作社+农户”“土地托管”“返租倒包”五种主要模式有效推动了土地规模经营[11];安徽省通过“龙头企业+土地股份合作社带动小农户”“农业服务组织带动小农户”两种社会化服务模式，破解小农户土地“碎片化”问题，实现了粮食生产节本提质增效，培育了新型农村集体经济[12]。
随着政府政策对农业社会化服务的大力支持，国内专家学者开始高度重视农业社会化服务的研究，相关文献探讨了农业社会化服务发展现状、问题及影响因素等[13-14]。一些文献侧重于讨论农业社会化服务在规模经营中的作用[15]，分析对农业生产[16]、农民收入[17]等的影响，提出农业生产性服务业是我国农业现代化历史上的第三次动能[18]，是农业的根本出路[3]。一些文献将农业社会化服务与土地流转进行比较分析[19]，发现农业社会化服务在我国当前的农业经营体制下具备独特优势，但是国家针对新型农业经营主体的差异化补贴政策和土地入股等多种土地流转方式的发展弱化了土地托管的比较优势[20]。
部分学者探讨农业社会化服务发展模式，从不同角度对农业社会化服务模式进行划分。根据供给主体的不同，农业社会化服务模式可划分为政府主导型、集体经济组织主导型、专业合作组织主导型、涉农企业主导型以及农业服务超市主导型五种模式[21]。根据产业培育的演化特征，可划分为农业生产单一环节服务模式、农业产业服务链模式、农业产业服务平台或集成服务商模式、农业生产经营区域服务体系模式[22]。但是这些文献主要从区域、产业链等宏观层面考察了农业社会化服务模式，对于具体的县域层面的研究相对缺乏。 由于国家在发展农业社会化服务过程中，大力支持以农业生产托管为主的社会化服务，一些学者重点对农业生产托管开展研究，讨论了土地托管模式的形成机制[23]、土地托管对农业产出[24]、农民收入[25]和农业现代化的影响[26]，认为农业生产托管是破解“谁来种地”的关键[27]。然而，这些研究并没有对现有农业生产托管模式进行细致系统的剖析。
综上所述，现有文献对农业社会化服务的研究已经有了一定的深度和广度，为本研究提供了借鉴。但是这些文献主要分析了农业社会化服务发展的现状、问题、意义及其影响等，较少深入探讨农业生产托管模式进行探讨。然而在实践中，尤其是县域层面，农业生产托管的方式是丰富而多元的。从理论层面看，农业生产托管的相关研究比较丰富，但基于县域层面具体实践的研究相对匮乏。因此，本文基于县域层面的具体实践，将兰西县如何通过农业生产托管实现小农户与现代农业有机衔接的三种主要模式进行归纳和总结，以期获得推动农业农村现代化发展的若干启示。
二、农业生产托管的模式及比较
兰西县地处松嫩平原东南部，农业人口40万人，耕地面积262万亩。为适应现代农业发展，兰西县积极推动农业生产托管。截至2019年8月，全县托管服务面积为61.5万亩，其中，服务规模3 000亩以上的专业化服务组织9家，全程托管面积17.85万亩，服务小农户1.1万户，服务领域基本涵盖产前、产中和产后环节的农业生产全过程。兰西县在大力发展农业生产托管过程中，形成了“整合资源—市场化托管”“村社合一—自我托管”“农机服务—合作社托管”三种典型的农业生产托管模式。在这三种模式的推动下，兰西县的农业社会化服务快速发展，与传统小农户分散种植及土地流转模式相比，兰西县的三种农业生产托管模式具备显著优势。
（一）农业生产托管三种主要模式
1.“整合资源—市场化托管”模式
以瑞丰玉米专业种植合作社为例，2015年该合作社通过土地流转方式进行生产，由于高昂的土地成本、农资和农机成本，该合作社步履维艰。2017年合作社开始探索新的农业经营模式，通过整合土地、农机和农业技术等资源，为农户提供农业生产托管服务。一是通过整合土地资源，将土地集中连片，实现大型机械作业，提高农业生产效率;二是通过整合农机资源，提供本地和外地农机服务，节约了农机运输成本，并拓展了服务范围和能力;三是通过整合农资要素，统一采购农业生产资料，以低于市场10%～15%的价格采购农资，节省成本;四是利用新型农业生产技术，开展科学种粮试验，采用先进的免耕直播技术和病虫害防治技术，有效抵御虫灾、旱灾等自然灾害，保障粮食产量，如：2017年虫灾，合作社托管产量达1 500斤/亩，农户种植仅1 300斤/亩;2018年旱灾，合作社托管产量达1 700斤/亩，农户种植仅1 000斤/亩;五是整合先进的管理要素，聘请专业的经纪人进行经营管理，形成规范完善的管理体系。该模式获得农民广泛认可，2019年土地托管面积达9万多亩。
2.“村社合一—自我托管”模式
以兰西县远大镇双太村为例，为充分利用资源，提高农业生产效率，2019年该村成立双太村股份经济合作社，村党委书记兼任合作社社长。合作社吸收318户村民入股，实现全程托管种植10 380亩。合作社作为一个独立的主体进行市场化运作，开展订单农业生产。通过统一整合农业机械、统一购买生产资料、统一销售等，降低生产成本，提高收益。该模式基本解决了由于地块分散导致的耕种防收环节难以实现大型机械化作业的难题，实现了服务规模经济，提高了农业生产效率。与此同时，利用闲置的农机资源，农户为其他村农户、合作社、企业等主体提供耕种防收、仓储、烘干等服务，增加了农户收益。
3.“农机服务—合作社托管”模式
富河现代农机专业合作社是“农机服务—合作社托管”模式的典型代表，成立于2012年，20余户农户带机入社，开展农机作业服务。2016年受黑龙江省农机具补贴政策支持，合作社购置价值1 000万的农机设备，通过农地流转方式扩大经营规模，2017年经营农地1.1万亩。由于土地流转模式对资金投入要求较高，市场风险大，而且国家大力支持农业社会化服务发展，合作社在2018年开始探索土地托管模式，全程托管7 200亩，单程托管2.8万亩。到2019年，合作社退租部分土地，仅流转土地4 000亩，增加了农业生产托管面积，实现全程托管2.3万亩，单程托管2.8万亩。合作社通过农业生产托管，将分散地块连块成片，充分利用自身雄厚的农机资源，进行大型机械作业，节省人工成本，提高生产效率。
（二）农业生产托管模式的比较分析
据调研可知，兰西县三种农业生产托管模式在成本收益方面有所差异，并且三种模式各具优劣势。但总体上，相比传统农户分散种植模式和土地流转模式，兰西县农业生产托管模式具备明显优势。
1.三种模式的成本收益对比
从三种模式与传统分散种植和土地流转模式的比较来看，三种农业生产托管模式利润均显著高于土地流转模式和分散种植模式。从三种模式的成本收益比较来看，“村社合一—自我托管”模式的利润最高，为744元/亩;“整合资源—市场化托管”的利润次之，为732.5元/亩;“农机服务—合作社托管”的利润最低，为615元/亩。将土地托管农户获得利润与农户分散种植以及土地流转的利润相比，托管利润显著大于其他两种模式。三种主要模式的成本收益比较见表1。
2.三种模式的优劣势对比
从资源优势来看，“整合资源—市场化托管”模式充分整合了土地、农机、农资、先进的农业技术和管理经验等要素，整体上资源优势最为显著。“农机服务—合作社托管”模式拥有丰富的农机优势，服务范围广泛。“村社合一—自我托管”模式具备土地资源优势，推动整村托管，有助于集中连片，实现规模经济。从交易成本来看，“农机服务—合作社托管”模式充分利用农机优势，通过市场化运营，将农机成本内化，交易成本最低。“整合资源—市场化托管”模式通过整合各种资源要素，不需要进行大型机械投资，交易成本次之。“村社合一—自我托管”模式需要进行固定资产投资，购置大型农业机械，其交易成本最高。从面临的市场风险和经营管理风险来看，“村社合一—自我托管”模式面临的市场风险和经营管理风险最高，主要体现在：市场灵敏度不高，需要进行机械投资，市场风险较大;村集体股份经济合作社社长通常由村党支部书记担任，对企业家才能要求较高，经营管理风险较大。“农机服务—合作社托管”模式下，大型机械设备投资对资金要求较高，面临一定的市场风险和经营管理风险。“整合资源—市场化托管”模式通过整合资源、市場化运作，易于管理，面临的市场风险和经营管理风险较低。从服务能力和范围来看，“农机服务—合作社托管”模式依托其显著的农机优势，其服务能力最强，服务辐射的范围最广。“整合资源—市场化托管”模式通过整合现有资源，服务能力和范围次之，“村社合一—自我托管”模式以村级股份经济合作社为运行主体，主要服务本村农户及少数外村农户，服务范围相对局限;并且由于农机优势不强，其服务能力较弱。三种主要模式优劣势比较见表2。 （三）农业生产托管模式的优势
与传统农户分散种植和土地流转模式相比，兰西县推行的农业生产托管模式在节本增效，提高农业生产效率，稳定农地承包经营权，实现利润共享、风险共担，充分尊重农民意愿、促进农民增收等方面具备显著优势。
第一，降低生产成本，增加农业生产效益。通过标准化、规模化的农业生产，提高粮食品种的一致性，减少服务成本;与知名品牌和企业合作，实现农资采购的优质高效和物美价廉，减少农资购置成本;充分整合和利用农机资源，提高农业机械的作业服务水平和服务规模，以减少农机服务成本;选取统一的优质高产方案，以达到或超过农民的产量预期，获取农民信任;与大型粮食加工企业合作，提高粮食收购价格，实现收益增加。
第二，实现分工经济和服务规模经济，提高农业生产效率。突破传统小农户生产条件下经营规模小、土地细碎分散等因素导致耕、种、防、收环节难以实现大型机械化作业的瓶颈，通过服务连片经营，实现服务规模经济，提高生产效率。同时，破除分散种植和土地流转两种模式在扩大服务规模时对农业机械设备投入要求高的限制，降低了交易成本。将先进科学技术引入农业生产过程，增强农业生产自然风险抵御能力，提高农业生产效率，比如：采用先进的病虫害防治和植保技术，能够有效抵御虫灾、旱灾等自然灾害，保障单位面积粮食产量。
第三，不改变土地承包经营权，维持稳定的土地关系。农业生产托管模式在坚持家庭联产承包责任制基础上，对集中连片土地实施规模服务，有助于维持稳定农村土地关系。服务主体与村集体或村民协商土地集中连片服务，对劳动力要求仅限于种植方式、农机服务等决策，农户家庭仍对土地具有决策权、监督权和剩余索取权。
第四，服务主体与小农户实现了“利润共享、风险共担”。服务主体仅收取服务费用，农户仍享有决策权、监督权和剩余索取权。因此，农户既享受规模服务带来的农业生产剩余，也要承担因自然因素或市场因素带来的风险。它破除了分散种植模式下农户独立承担风险和土地流转模式下流转方独立承担风险的弊端。
第五，充分尊重农民意愿，促进农民增收。一方面，充分尊重农民意愿。服务领域方面，农户可以自主选择服务内容，托管服务涵盖农业产前、产中、产后全环节。托管品种方面，农户可以自主选择耕种广泛、技术成熟、抗灾能力相对较强、价格相对稳定的玉米、大豆、水稻等粮食作物品种进行托管。托管耕种方式方面，自主选择常规方式或免耕模式，并根据需求选择全程托管或单程托管。另一方面，解放劳动力，增加农民收入。农民选择农业生产托管模式，不仅可以降低生产成本，提高种植收益，还能解放劳动力，参与务工、经商等非农经营活动，进一步增加收入。
三、兰西县农业生产托管模式的主要经验
坚持市场导向，加大政府引导，拓展社会化服务领域，择优培育托管服务主体，保障农民利益，强化风险防控，是兰西县农业生产托管取得成功的主要原因。
（一）充分发挥市场配置资源的决定性作用
兰西县的托管服务组织，无论是农机合作社、种植合作社还是家庭农场等，每个经营主体都是独立核算、自负盈亏，按照市场规律运作，通過自我创新、自我完善、自我发展充分参与市场竞争，在市场中谋利益、谋发展。在推动农业生产托管过程中，应坚持市场导向，着力整合各类资源要素，发挥服务组织的带动作用。鼓励服务组织通过市场化运作，有效整合土地、农业机械、生产资料等生产要素，减少投入成本，分散经营风险，全面提升资源要素的生产效益。
（二）通过政府引导大力推动农业生产托管
兰西县政府充分发挥引导作用，通过制定一系列政策为发展农业生产托管提供制度保障。比如发布《兰西县农业生产全程托管服务合同样本》，明确服务范围、收费标准、服务价格、质量标准等内容;探索《农业生产托管服务资金监管办法》，引导服务组织与农户采取无现金交易的方式缴纳服务费，防范资金风险，为后续资金监管提供依据。因此，在推进农业生产托管过程中，需重视政府的引导作用。各级政府应统一思想，推动土地集中连片，着力营造良好的社会化服务环境;坚持规范管理，着力优化社会化服务制度设计，为社会化服务发展提供制度保障;建立健全社会化服务体系，择优培育社会化服务主体，为服务组织节本增效，充分保障农民利益;引导农民、合作社、种粮能手、企业等主体在社会化服务体系中扮演各自角色，实现各主体间的利益协调。
（三）以农业生产托管为总抓手拓展农业社会化服务领域
兰西县通过政府引导，形成“农村金融+土地托管+期货保险+粮食银行”的农业生产托管服务体系，为托管相关利益主体提供产前、产中和产后服务，拓展了农业社会化服务领域。在政府引导下，由建设银行为农户和服务组织提供低息贷款，解决不同主体的资金问题;服务组织与农资企业合作，由服务组织统一从农资公司采购农资并规模化生产;与大型粮食加工企业合作，开展订单种植;与保险公司合作，增加农业保险额度;粮食收获后，服务组织开展烘干、仓储、销售等服务，为农户提供“粮食银行”服务，进一步延伸农业社会化服务链条。
（四）择优培育托管服务主体
为保证种粮专业性和服务组织的服务能力，兰西县政府通过择优培育服务组织，让专业的人做专业的事，解决“谁来种地”问题。采取遴选和公开入围招标的方式确定服务组织，优先将村集体股份经济合作社作为遴选重点，通过村级申报，乡镇政府对服务面积、服务能力、群众信誉度等方面进行审核，并以政府文件形式报兰西县生产社会化服务办公室审批;农事企业、合作社等则通过社会公开招标方式确定。推动合作社开展生产托管服务，将开展生产托管的合作社优先推荐为省级、国家级示范社。目前兰西县已经培育了一批村集体股份经济合作社、农民合作社、农机合作社、种粮大户和家庭农场等农业生产托管服务主体，吸引种地能手加入服务组织。
（五）充分保障小农户利益
推行农业生产托管首先要保障农民利益，兰西县各种农业生产托管模式充分尊重农民意愿、保障农民利益。一是在服务过程中充分尊重农民意愿。在服务领域方面，服务组织根据农户意愿提供服务内容。在托管品种选择上，从实际出发，选择耕种广泛、技术成熟、抗灾能力相对较强、价格相对稳定、农户更容易接受的经营品种作为托管主要作物，包括玉米、大豆、水稻等粮食作物。托管耕种方式有常规方式及免耕模式，可以选择全程托管，也可以根据需求选择单程托管，托管服务涵盖农业产前、产中、产后全环节。二是保障农民权益。农户一方面会因为采用土地托管模式节约生产成本、提高种植收益，或者通过向合作社等托管服务组织学习先进种植技术、经营管理经验等，习得一技之长;另一方面通过土地托管解放了劳动力，可投入到务工、经商等经营活动中，从而增加收入。农业生产托管推行的同时也充分尊重了农民意愿、保障了农民利益。 （六）强化风险防控机制
一是资金风险防控。兰西县积极协调金融部门为服务组织和托管农户提供线上低息贷款，解决资金不足问题。在资金监管上，探索完善资金监管机制，农业生产托管组织在兰西县建行开通资金监管专项账户，账户资金采取授权支付的方式进行支付，确保服务资金的安全;村集体经济组织的托管资金收取和支付由乡镇专用账户管理。二是服务质量风险防控。在服务质量方面，服务组织在每个服务环节作业完成后填写作业单，并由服务对象签字确认，乡镇政府对托管对象、服务质量、作业数量等审核后签字存档;在托管服务结束后，由乡镇政府和兰西县社会化服务办公室进行验收，验收合格后填写验收单，并签字备案;补助资金实行“谁服务，补助谁”，“先服务，后补助”的方式。对于没有盈利的服务组织不予补助，防止服务组织以补助资金为目的破坏农业生产托管服务市场。
四、兰西县农业生产托管模式面临的突出问题
兰西縣充分发挥群众智慧，调动政府、村集体、农户和托管服务组织在内的多方力量，发挥各自功能，借助不同模式实现了农业的规模经营，提高了生产效率，增加了农民收入，同时对扶贫、生态等产生了一系列溢出效应。但不容忽视的是，兰西县目前的农业生产托管模式在运行和推广中也面临一些问题。
（一）种粮收益难以保障
一是自然灾害抵御能力不足，政策性农业保险赔付额度较低，种粮收益难以保障。由于农作物受自然灾害影响严重，当前政策性农业保险难以满足农户对粮食产量的要求。当前社会化服务模式参保的是成本保险，发生自然灾害时政策性农业保险只保成本的70%，剩余30%由农户自行承担。因此，如果发生自然灾害，粮食产量大幅下降，农户从保险中获得的赔付额很低。二是粮食销售渠道单一，销售难度大。兰西县为产粮大县，但是缺乏深加工企业，无法消耗生产的粮食。国家储备的粮食，在当地收购粮食的指标中没有预留给合作社等服务组织。由于兰西县目前小粮库很多，市场比较混杂，服务组织的粮食卖不出去、卖不上价，利润空间被压缩。
（二）服务组织资金不足
农业生产托管服务组织面临资金短缺问题，主要体现在：一是农资购买环节，服务组织需要为农户垫付农资购置费用，对资金量要求很高。二是农机具购置环节，服务组织，尤其是农机合作社，在农业生产经营中需要购置大型农业机械，尽管有政府补贴、政策支持，但是投资额大，合作社很难负担。三是集中连片过程中，土地流转租金成本高。在推动农业生产托管以实现集中连片经营过程中，存在农户土地托管意愿低的问题，导致土地无法集中连片，影响农业生产效率。据富河现代农机专业合作社测算数据，合作社在连片的土地托管模式下利润约为26～27元/亩，而在不连片时利润约为20元/亩。因此，合作社需要协调农户流转土地，但流转租金成本很高。比如2018年土地流转10 000亩，租金为500元/亩，租金成本为500万元。
（三）经营管理和专业技术人才缺乏
一是缺乏高素质的经营管理人才。一方面，大多数农业生产托管服务组织的成员、经营管理人员大都是农民出身，文化水平、知识层次、经营管理水平相对较低，多数社员只熟悉农田作业，对团队经营管理以及如何发展壮大缺乏明确的方向和思路。另一方面，由于在农村地区的生产生活条件较差，难以吸引高素质专业人才参与管理。一些服务组织尤其是农机合作社服务组织缺乏必要的规章制度和议事程序，内部事务往往由理事长一人决定，重要决策缺乏科学性，影响农机合作社的健康发展。
二是缺乏农机作业的专业技术人才。尤其在农机专业合作社，对农机驾驶员（农机手）的专业技术能力要求非常高，但是目前专业的、技术娴熟的农机手无法满足市场需求。一方面，农机手总量上供不应求。另一方面，人才结构上存在年龄结构失衡现象。现有的农机手的年龄偏大，缺乏年轻农机手，并且年轻人从事农机驾驶行业的意愿偏低。这一问题已经成为全国性问题，将成为我国农机作业服务行业发展和农业机械化进程的障碍，亟待解决。
（四）农机具补贴政策不合理
兰西县现有的农机具补贴政策不合理，导致农业生产托管服务组织存在大量农机资源闲置，农机具补贴政策亟待改革。一是老化的农机具属于集体所有的固定资产，没有办法变卖和报废，只能闲置。这一问题在“农机服务—合作社托管”模式中尤为突出。以富河农机合作社为例，2016年购置的1 000万元（含600万元补贴）农机设备，已不适宜于大型农业机械作业要求，跟不上农业现代化进程。这一批农机对于一些规模较小的家庭农场、种粮大户等经营主体，还能够继续投入使用，但囿于政策因素，合作社有40多台机器只能闲置。
二是农机具补贴政策下购置的农机是“套餐式”服务，没有根据合作社需求配置农机。补贴政策下购置的农机一般为国产设备，在合作社使用期限仅3～5年，难以实现使用价值最大化。合作社花费400万元购置1 000万元设备，但其使用价值之于合作社可能仅700万元。并且，传统的农业机械设备无法满足国家对农业生产和环境保护的要求。传统的病虫害防治机械无法满足农业生产需求，比如，洪涝灾害时人工无法进入田地植保防治，难以科学合理施药，导致破坏植株，对无人机植保技术提出要求。农机设备无法满足环境保护要求，比如，缺乏秸秆还田和出田设备，只能焚烧秸秆。秸秆还田要求大马力机械，但合作社难以承担其高昂的价格。采用免耕机可以处理一部分秸秆，但它对天气、地块和地形有要求，不适用于低洼地块、降水量较多的年份等。秸秆出田要求打包机等大马力机械，但无法产生效益，并且要求空间放置机器设备。
（五）基础设施无法满足实际需求
兰西县目前存在基础设施落后和缺乏的情况，无法满足农业生产托管发展要求。主要体现在：一是兰西县交通设施比较落后，没有开通铁路运输，导致农资、农机等运输成本高。二是田间道路不适宜大型农业机械作业，很多农田农业机器设备无法进入，导致服务质量难以保证。三是缺乏晾晒场，农户在粮食收成后，只能运输至各自家中，增加了运输成本。 五、进一步发展的政策建议
从政府、服务组织、金融扶持、技术人才、基础设施等方面入手，推动农业生产托管健康有序发展。
（一）强调政府的引导作用
国家、省级相关部门在推进农业生产托管过程中，需要重视政府发挥引导作用。政府坚持统一思想，推动农地经营的集中连片，着力营造良好社会化服务环境;坚持规范管理，着力优化社会化服务制度设计，为社会化服务发展提供制度保障。建立健全社会化服务体系，择优培育社会化服务主体，为服务组织节本增效，充分保障农民利益，引导农民、合作社、种粮能手、企业等主体在社会化服务体系中扮演各自角色，实现各主体间的利益协调。
（二）重视服务组织的带动作用
坚持市场导向，着力整合各类资源要素，发挥服务组织的带动作用。鼓励服务组织通过市场化运作，有效整合土地、农业机械、生产资料等生产要素，减少投入成本，分散经营风险，全面提升各种资源要素的生产效益。择优培育托管服务组织，鼓励服务组织充分发挥规模经营优势，集中生产资料采购，统一测土配方施肥，应用免耕、套复种等技术，控制化肥农药使用量，实现科学种田，带动农业规模化和产业化发展。
（三）延长农业社会化服务链条
缺乏粮食深加工企业，导致服务组织粮食销售困难、渠道单一。建议对开展农产品仓储、烘干、加工等服务的组织或企业加大扶持力度。加工企业通过托管服务组织购买玉米等作物并达到1万吨以上的，建议政府实行贴息贷款政策，保证托管农户作物价格不低于市场同期平均价格。建议政府在推进社会化服务发展中，出台相应政策鼓励储粮企业优先与包括合作社在内的农业社会化服务组织合作，收购一部分粮食。中储粮在当地收购粮食进行粮食储备时，根据服务规模、带动小农户的情况等为合作社在内的农业社会化服务组织留一部分指标。比如，规模达到10万亩，收购2万～3万亩土地的粮食。
鼓励种粮大户、龙头企業创办托管服务组织，降低流转土地投资成本，分散经营风险。鼓励社会资本入股参与托管服务组织;鼓励现有服务组织扩大服务范围、延伸服务链条，促进一二三产业融合发展;支持服务组织优先吸纳当地农民参与生产经营;加快建立配套管理服务体系，建立监管审查和农技人员包保服务体系。
（四）加大生产托管金融扶持力度
一是为托管组织提供信贷和保险支持。建议加大对服务组织在购置农机具、仓储用地等方面的政策倾斜力度，鼓励农村信用社、商业银行等金融部门给予服务组织信贷支持，帮助解决中小托管服务组织发展资金不足的问题。鼓励政策保险企业在政策性保险基础上增加农业产值保险，解除农民的后顾之忧。
二是支持托管服务的商业保险投入。建议将托管地块由原来参保成本保险改为产量保险，投保额度可根据近3～5年平均产量确定。按照亩均1 400斤计算，保险费用为每亩36～40元。原来的政策成本保险费用为每亩16元，还需要20元以上。建议国家增加财政政策保险支持，或可以在地力补贴中拿出10元以上，农民和农事企业承担10元，可以有效保证土地托管后的粮食产量，解决农户和农事企业担忧的风险，推动农业社会化服务体系的发展。
（五）加强经营管理和专业技术人才培养
有计划地开展农机合作社理事长培训，培养一批懂业务、会管理、善经营的带头人，加强宣传，鼓励引进高校毕业生到农村创业，优化农业生产托管服务组织经营管理队伍。将各地区先进的农业生产托管管理模式经验推广、宣传，积极引导服务组织创新管理模式，加强制度设计和制度创新，提高农业社会化服务质量和服务水平。创新绩效考核方式和激励机制，采用底薪+提成（绩效）的方式，雇佣职业经理人或者专业管理团队进行统一规范化管理。
有针对性地培养一批优秀的专业技术人才，包括农机驾驶员、职业经理人等，进一步完善推进科技特派员制度。一方面，采用具备优势的人才引进条件，吸引和鼓励专业技术人才进入农村、下到基层开展农业社会化服务。另一方面，改善农村生产生活条件，使农村能够吸引人才，留住人才。
（六）推动农机具补贴政策改革
一是加大对农业生产性服务业的托管主体的农机具补贴力度。建议把补贴重点向1万亩以上的托管服务组织倾斜，服务主体购入大型农机具时把补贴标准由原来的30%提高到60%，让补贴的农机具真正发挥作用，提高生产效率和作业标准，降低作业成本。二是允许托管组织按需购置农机，允许农机设备的报废、更新、以旧换新、变卖和租赁等。现行农机具购置补贴政策中，农机是类似政府采购“套餐式”服务，部分农机与托管组织需求不匹配;部分陈旧、老化的农机不适宜大型机械作业，但对于家庭农场、种粮大户等规模较小的经营主体，还能继续投入使用。建议允许托管服务主体根据农业经营的实际需求购置农业机械，允许原有补贴政策下购置的农机具的报废、更新、以旧换新、变卖和租赁等，将闲置的、无法满足大型机械作业要求的农机具交由市场进行资源再配置，有效提高资源利用率。
（七）加大基础设施建设投入力度
针对基础设施无法满足农业生产托管发展的要求问题，建议加大基础设施建设的投入力度。一是加强交通运输设施建设，建立公路和铁路运输，节省运输成本。二是修缮和建设适宜于大型机械的田间道路，保证大型机械设备到达田间，实现农业机械化作业。三是在各村镇建立晾晒场等公共服务设施，降低农户和服务组织成本。
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