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在推进我国城镇化建设过程中，如何吸纳2.6亿农民工，接纳每年新增的几百万农村转移人口融入城市，既是提高城镇化质量的中心任务，也是实现城乡发展一体化的主要途径。从现实基础出发，农民工融入城市生活的过程，应根据不同群体意愿及能力的差异，根据不同地区人口承载能力的差异，因地制宜，有序推进。
身份转变应循序渐进
农业人口市民化是农业转移人口在实现职业转变的基础上，获得与城镇户籍居民均等、一致的社会身份和权利，能公平公正地享受城镇公共资源和社会福利，全面参与政治、经济、社会和文化生活，实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融。
从国际经验来看，农业人口的身份转变过程具有三个鲜明特征：一是“带动就业”，在农业转移人口实现基本稳定就业的基础上推进市民化进程；二是“保障地权”，依法保障农业转移人口的土地承包经营权，让他们既进得了城，又回得了乡，能够在城乡间双向流动，进退有方；三是“渐进转移”，从允许“离土”到允许“离乡”，再到公共服务均等化、开始放宽落户条件，分阶段促进农业转移人口市民化。
这是一个需要循序渐进的过程，也是公共服务和社会权利均等化的过程，主要包括四个基本阶段：转移就业，实现职业身份的转换；均享服务，自身和家庭融入就业地城镇公共服务体系；取得户籍资格，获取完整的市民权利，实现社会身份的转换；心理和文化完全融入城镇，成为真正的市民。这四个阶段并没有严格的界限，在条件和时机成熟时是可以有跨越的。
公共服务在哪些方面缺位
从总体上来看，我国农业人口市民化已进入第二阶段，即均享公共服务的阶段，并在加速进入第三阶段，这个结论主要基于以下判断：
第一，农民工已成为支撑我国城镇化发展的主要力量。近年来我国城镇化水平的提高主要是依靠农业人口进城就业，农业户籍人口已占到城镇常住人口的1/4以上，对城镇化率提高的贡献超过50%。
第二，农民工“家庭化”和居住的稳定性趋势明显。举家外出、完全脱离农业生产和农村生活环境的农业转移人口已经占到一定比例。2011年举家外出农
业转移人口3279万人，占全部外出就业农业转移人口（15863万人）的20.6%。
第三，农民工居住趋于长期化。据调查，农民工在目前城市的就业时间平均为5.3年，超过5年的约占40%，超过10年的约占20%，相当一部分已经成为事实“移民”。
第四，新生代农民工融入城市意愿强烈。目前，新生代农民工已接近1亿人，他们中的多数人不具有农业生产的基本经验和技能，土地情结弱化，市民化意愿非常强烈。
第五，国家公共服务均等化政策的实施，使得一些社会福利逐步与户籍脱钩，向全部常住人口覆盖，面向农业转移人口的公共服务日趋改善。
即便如此，农民工的城市化进程中并不顺利，城市在接纳农民工过程中主要表现为：不包容，不均衡，不可持续。
不包容——农民工落户定居难，享有的公共服务水平低，缺乏制度化的利益诉求渠道和社会上升通道，社会参与和融入程度低，在城镇形成新的二元结构。特别是，农民工之间在市民权利方面的差距日趋扩大，外省农民工已成为城市的最边缘群体。
不均衡——农民工主要集中在东部发达地区和地级以上城市（均超过60%），导致大城市人口过于集中，中小城市和城镇发展后劲不足。这就出现了一个非常尴尬的局面——想吸引外来人口的地方引力不大，对外来人口引力大的地方又容纳不了，大中小城市和小城镇协调发展的格局一直没有形成。
不可持续——人口分布和城市承载能力错位，使得大城市资源环境压力日益加大；适应农民工市民化的财政分担机制不健全，地方政府推进农民工融入城市的动力不足；农民工普遍收入水平偏低，农村财产处置的市场化机制缺失，市民化能力不足，内需潜力不能有效释放，这种“半城镇化”模式已经难以为继。
打造农民工的“城市福利”
政府在推进农民工融入城市过程中，应坚持两条腿走路：一方面，要加快户籍制度改革，放宽落户条件，让有意愿有能力的农业转移人口在城镇落户定居成为市民；另一方面，要持续推进公共服务均等化，让不能落户、不想落户的常住农业转移人口能享有基本公共服务。总体思路可以概括为：一条主线，两条路径，三种类型，分类有序推进。
以保障农民工权益为主线，坚持放宽落户条件和推进公共服务均等化并行，使他们享有与城市户籍居民均等的权益。
两条路径分别是，坚持因地制宜、分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的外来人口及其家属逐步吸纳为新市民。重点引导农业人口及其家庭向中小城市和小城镇落户定居；按照“体系完善，制度对接，水平适度，覆盖广泛，重点突出”的基本要求，大力推动基本公共服务均等化，将农民工纳入城镇公共服务体系。
根据三类农业人口的意愿，分类指导他们融入城市，完成从农民到市民的转变。第一类是基本融入城市的农业人口，以举家外出农民工为主，在城市有固定住所和工作。政策重点是放宽落户条件，优先解决城市落户问题，促进其融入城市。第二类是中年以上的第二代农民工，未来10年将逐步退出城市劳动力市场，应鼓励其返乡创业和再就业，引导其在家乡城市（城镇）落户定居，就地就近实现市民化。第三类是常年在城市打工，但有一定流动性的农业转移人口，以第三代农民工为主，在城里有相对稳定的职业和收入。政策重点是改善公共服务，使其逐步与城镇居民享有同等待遇。
完善公共服务制度
1.多渠道转移就业。坚持“就业优先”，建立健全人力资源市场，完善公共就业服务体系，积极引导农业转移人口外出就业，鼓励农业人口就地就近转移就业，扶持农业人口返乡创业，促进农民工稳定就业，体面就业。
2.加强职业技能培训。建立健全农民工自主选择、产学结合、校企结合的市场导向和政府购买服务的培训教育体制，加快实现农民工培训资金省级统筹和国家统筹。以企业、技工院校和农民工培训基地为主，力争每年新增转移就业的农民工都能得到一次技能培训。尽快实现农村“两后生”（初、高中毕业未能及时升学的贫困家庭富余劳动力）免费接受中等职业教育。 3.保障随迁子女教育。大力实施“以流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策，逐步普及随迁子女学前三年教育；进一步落实随迁子女在输入地全日制公办中小学平等接受义务教育的政策，实行与城镇户籍学
生混合编班，促进社会融合；落实异地高考政策，将随迁子女纳入就业地中等和高等职业教育招生范围，对于连续在本地就读的，应允许在本地参加中、高考。
4.平等享有基本医疗卫生服务。要合理调整基层医疗卫生机构布局，提高农民工的基层社区医疗卫生机构服务能力，加强疾病预防控制工作力度。推广跨地区指定定点医疗机构的经验，解决异地看病报销难等问题。加强基层计划生育网络建设，建立国家和省级流动人口经费保障制度和财政转移支付制度，推进医疗卫生服务均等化。
5.完善社会保障体系。健全各类社会保险跨地区、跨制度间的转移衔接办法。健全社会救助制度，将符合条件的农民工纳入城市最低生活保障范围。将农民工住房纳入城镇住房保障规划，引导、鼓励农民工相对集中的开发区或工业园区建设农民工公寓。制定适合其特点的住房公积金缴存和使用办法，扩大农民工住房公积金制度覆盖面。
深化户籍制度改革
1.有序放宽各类城市的落户政策。尽快放宽中小城市和小城镇的落户政策，只要有合法稳定职业和住所（含租赁），同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母均可申请落户。同时也要完善大城市户口迁移政策，指定阶梯式政策通道实现农业转移人口有序落户，优先将农民工中的优秀分子转为当地市民。
2.全面实行居住证制度，完善从居住证到落户的制度通道。以居住证为载体，实行省级行政区域内“一证通”，融居住登记和就业、社保、租房、教育、计生等多种服务管理功能于一体，并根据各地实际情况逐步提高“含金量”，保障暂不具备落户条件或不愿意落户的农民工在劳动报酬、子女就学、社会保障、技能培训、公共卫生等方面的合法权益。建立从居住证到落户的制度通道，为办理居住证并在当地连续居住、参加社会保险达到一定年限的农民工落户提供保障。
3.建立城乡统一的户口登记制度，为农民工的市民化创造条件。取消农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，建立城乡统一的户口登记制度。已先行改革的地方，应加快完善配套政策措施，真正实现城乡一体化发展。其他地方应根据本地实际，抓紧推进。今后出台的有关劳动就业、义务教育、医疗卫生、社会保障等政策措施，不应再与户口性质挂钩。
畅通农民工利益诉求渠道
发挥社区的社会融合功能，促进农民工融入城市生活，与城市居民和谐相处。逐步完善相关法律，健全多种形式的利益诉求渠道。对于持有居住证一定年限的农民工，应允许其依法参加城市社区民主选举和管理。逐步增加农民工在流入地党代会、人代会代表和政协委员的名额。
建立健全公共财政分担机制
进一步明确中央政府、省级政府和城市政府在推进农民工市民化方面的主要职责。中央政府主要负责制定基本公共服务全国最低标准，依法承担义务教育、社会保障、公共卫生等基本公共服务成本，增加对接受跨省农民工较多省份的支出补助。省级政府主要负责制定本省（区、市）公共服务标准，承担公共服务成本省级负担部分，增加对接受跨市农民工较多城市的支出补助。城市（含区县）政府要承担公共服务成本市（县）级分担部分，以及基础设施建设和运营成本。
同时，进一步完善财税制度，以常住人口作为财政分配依据，来调整各级政府之间的财政分配关系。健全中央和省两级专项资金转移支付制度，对吸纳农民工较多的城市给予资金补助。
身份转变应循序渐进
农业人口市民化是农业转移人口在实现职业转变的基础上，获得与城镇户籍居民均等、一致的社会身份和权利，能公平公正地享受城镇公共资源和社会福利，全面参与政治、经济、社会和文化生活，实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融。
从国际经验来看，农业人口的身份转变过程具有三个鲜明特征：一是“带动就业”，在农业转移人口实现基本稳定就业的基础上推进市民化进程；二是“保障地权”，依法保障农业转移人口的土地承包经营权，让他们既进得了城，又回得了乡，能够在城乡间双向流动，进退有方；三是“渐进转移”，从允许“离土”到允许“离乡”，再到公共服务均等化、开始放宽落户条件，分阶段促进农业转移人口市民化。
这是一个需要循序渐进的过程，也是公共服务和社会权利均等化的过程，主要包括四个基本阶段：转移就业，实现职业身份的转换；均享服务，自身和家庭融入就业地城镇公共服务体系；取得户籍资格，获取完整的市民权利，实现社会身份的转换；心理和文化完全融入城镇，成为真正的市民。这四个阶段并没有严格的界限，在条件和时机成熟时是可以有跨越的。
公共服务在哪些方面缺位
从总体上来看，我国农业人口市民化已进入第二阶段，即均享公共服务的阶段，并在加速进入第三阶段，这个结论主要基于以下判断：
第一，农民工已成为支撑我国城镇化发展的主要力量。近年来我国城镇化水平的提高主要是依靠农业人口进城就业，农业户籍人口已占到城镇常住人口的1/4以上，对城镇化率提高的贡献超过50%。
第二，农民工“家庭化”和居住的稳定性趋势明显。举家外出、完全脱离农业生产和农村生活环境的农业转移人口已经占到一定比例。2011年举家外出农
业转移人口3279万人，占全部外出就业农业转移人口（15863万人）的20.6%。
第三，农民工居住趋于长期化。据调查，农民工在目前城市的就业时间平均为5.3年，超过5年的约占40%，超过10年的约占20%，相当一部分已经成为事实“移民”。
第四，新生代农民工融入城市意愿强烈。目前，新生代农民工已接近1亿人，他们中的多数人不具有农业生产的基本经验和技能，土地情结弱化，市民化意愿非常强烈。
第五，国家公共服务均等化政策的实施，使得一些社会福利逐步与户籍脱钩，向全部常住人口覆盖，面向农业转移人口的公共服务日趋改善。
即便如此，农民工的城市化进程中并不顺利，城市在接纳农民工过程中主要表现为：不包容，不均衡，不可持续。
不包容——农民工落户定居难，享有的公共服务水平低，缺乏制度化的利益诉求渠道和社会上升通道，社会参与和融入程度低，在城镇形成新的二元结构。特别是，农民工之间在市民权利方面的差距日趋扩大，外省农民工已成为城市的最边缘群体。
不均衡——农民工主要集中在东部发达地区和地级以上城市（均超过60%），导致大城市人口过于集中，中小城市和城镇发展后劲不足。这就出现了一个非常尴尬的局面——想吸引外来人口的地方引力不大，对外来人口引力大的地方又容纳不了，大中小城市和小城镇协调发展的格局一直没有形成。
不可持续——人口分布和城市承载能力错位，使得大城市资源环境压力日益加大；适应农民工市民化的财政分担机制不健全，地方政府推进农民工融入城市的动力不足；农民工普遍收入水平偏低，农村财产处置的市场化机制缺失，市民化能力不足，内需潜力不能有效释放，这种“半城镇化”模式已经难以为继。
打造农民工的“城市福利”
政府在推进农民工融入城市过程中，应坚持两条腿走路：一方面，要加快户籍制度改革，放宽落户条件，让有意愿有能力的农业转移人口在城镇落户定居成为市民；另一方面，要持续推进公共服务均等化，让不能落户、不想落户的常住农业转移人口能享有基本公共服务。总体思路可以概括为：一条主线，两条路径，三种类型，分类有序推进。
以保障农民工权益为主线，坚持放宽落户条件和推进公共服务均等化并行，使他们享有与城市户籍居民均等的权益。
两条路径分别是，坚持因地制宜、分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的外来人口及其家属逐步吸纳为新市民。重点引导农业人口及其家庭向中小城市和小城镇落户定居；按照“体系完善，制度对接，水平适度，覆盖广泛，重点突出”的基本要求，大力推动基本公共服务均等化，将农民工纳入城镇公共服务体系。
根据三类农业人口的意愿，分类指导他们融入城市，完成从农民到市民的转变。第一类是基本融入城市的农业人口，以举家外出农民工为主，在城市有固定住所和工作。政策重点是放宽落户条件，优先解决城市落户问题，促进其融入城市。第二类是中年以上的第二代农民工，未来10年将逐步退出城市劳动力市场，应鼓励其返乡创业和再就业，引导其在家乡城市（城镇）落户定居，就地就近实现市民化。第三类是常年在城市打工，但有一定流动性的农业转移人口，以第三代农民工为主，在城里有相对稳定的职业和收入。政策重点是改善公共服务，使其逐步与城镇居民享有同等待遇。
完善公共服务制度
1.多渠道转移就业。坚持“就业优先”，建立健全人力资源市场，完善公共就业服务体系，积极引导农业转移人口外出就业，鼓励农业人口就地就近转移就业，扶持农业人口返乡创业，促进农民工稳定就业，体面就业。
2.加强职业技能培训。建立健全农民工自主选择、产学结合、校企结合的市场导向和政府购买服务的培训教育体制，加快实现农民工培训资金省级统筹和国家统筹。以企业、技工院校和农民工培训基地为主，力争每年新增转移就业的农民工都能得到一次技能培训。尽快实现农村“两后生”（初、高中毕业未能及时升学的贫困家庭富余劳动力）免费接受中等职业教育。 3.保障随迁子女教育。大力实施“以流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策，逐步普及随迁子女学前三年教育；进一步落实随迁子女在输入地全日制公办中小学平等接受义务教育的政策，实行与城镇户籍学
生混合编班，促进社会融合；落实异地高考政策，将随迁子女纳入就业地中等和高等职业教育招生范围，对于连续在本地就读的，应允许在本地参加中、高考。
4.平等享有基本医疗卫生服务。要合理调整基层医疗卫生机构布局，提高农民工的基层社区医疗卫生机构服务能力，加强疾病预防控制工作力度。推广跨地区指定定点医疗机构的经验，解决异地看病报销难等问题。加强基层计划生育网络建设，建立国家和省级流动人口经费保障制度和财政转移支付制度，推进医疗卫生服务均等化。
5.完善社会保障体系。健全各类社会保险跨地区、跨制度间的转移衔接办法。健全社会救助制度，将符合条件的农民工纳入城市最低生活保障范围。将农民工住房纳入城镇住房保障规划，引导、鼓励农民工相对集中的开发区或工业园区建设农民工公寓。制定适合其特点的住房公积金缴存和使用办法，扩大农民工住房公积金制度覆盖面。
深化户籍制度改革
1.有序放宽各类城市的落户政策。尽快放宽中小城市和小城镇的落户政策，只要有合法稳定职业和住所（含租赁），同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母均可申请落户。同时也要完善大城市户口迁移政策，指定阶梯式政策通道实现农业转移人口有序落户，优先将农民工中的优秀分子转为当地市民。
2.全面实行居住证制度，完善从居住证到落户的制度通道。以居住证为载体，实行省级行政区域内“一证通”，融居住登记和就业、社保、租房、教育、计生等多种服务管理功能于一体，并根据各地实际情况逐步提高“含金量”，保障暂不具备落户条件或不愿意落户的农民工在劳动报酬、子女就学、社会保障、技能培训、公共卫生等方面的合法权益。建立从居住证到落户的制度通道，为办理居住证并在当地连续居住、参加社会保险达到一定年限的农民工落户提供保障。
3.建立城乡统一的户口登记制度，为农民工的市民化创造条件。取消农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，建立城乡统一的户口登记制度。已先行改革的地方，应加快完善配套政策措施，真正实现城乡一体化发展。其他地方应根据本地实际，抓紧推进。今后出台的有关劳动就业、义务教育、医疗卫生、社会保障等政策措施，不应再与户口性质挂钩。
畅通农民工利益诉求渠道
发挥社区的社会融合功能，促进农民工融入城市生活，与城市居民和谐相处。逐步完善相关法律，健全多种形式的利益诉求渠道。对于持有居住证一定年限的农民工，应允许其依法参加城市社区民主选举和管理。逐步增加农民工在流入地党代会、人代会代表和政协委员的名额。
建立健全公共财政分担机制
进一步明确中央政府、省级政府和城市政府在推进农民工市民化方面的主要职责。中央政府主要负责制定基本公共服务全国最低标准，依法承担义务教育、社会保障、公共卫生等基本公共服务成本，增加对接受跨省农民工较多省份的支出补助。省级政府主要负责制定本省（区、市）公共服务标准，承担公共服务成本省级负担部分，增加对接受跨市农民工较多城市的支出补助。城市（含区县）政府要承担公共服务成本市（县）级分担部分，以及基础设施建设和运营成本。
同时，进一步完善财税制度，以常住人口作为财政分配依据，来调整各级政府之间的财政分配关系。健全中央和省两级专项资金转移支付制度，对吸纳农民工较多的城市给予资金补助。