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粮食是最基本的生活资料，也是重要的战略物资，粮食安全问题往往是引发国家动荡和冲突的重要根源。高度重视粮食安全问题，关系到我国经济建设的大局。目前，我国粮食形势整体上还比较安全，但中长期来看，应高度警惕影响我国粮食安全的五大突出风险，做好确保粮食安全的应对预案。
一、全球粮食市场形势严峻，将加大我国利用国际市场增加供给的难度
全球粮食体系变得越来越脆弱。首先，国际市场粮源有限，竞争激烈。世界耕地分布不均匀，粮食生产也极不均匀。韩国粮食自给率只有25.3%，日本粮食自给率长期低于40%，部分国家和地区长期面临粮食短缺危机。世界粮食市场本来就面临比较激烈的竞争，未来竞争可能更趋激烈。其次，国际粮食市场价格上涨，波动加剧。生物质燃料发展、世界人口不断膨胀拉动了粮食需求；主要发达国家量化宽松货币政策推动国际游资炒作农产品期货；全球气候危机日益增加、耕地持续减少、主要产粮国出口政策管制等因素减少了粮食供给，世界粮食形势日趋严峻。
尽管当前我国粮食自给率比较高，与国际粮食市场联系还不十分紧密，但随着经济发展，我国对国际粮食市场的依存度也正在上升。近年，我国从国外进口粮食的数量大幅增加，数据显示，我国粮食（小麦、玉米、大米、大豆）净进口量已由1995年的1790万吨增加到2010年近5700万吨，预计到2020年我国粮食净进口量可能过亿吨，成为世界上最大的粮食进口国。中长期来看，国际金融、能源市场对粮食市场的牵动作用还会加大，引发粮食市场波动的因素将日益复杂，未来我国利用国际市场弥补国内粮食产需缺口面临更大的不确定性。
二、全球气候变化或进入拐点，可能冲击我国农业生产体系
随着全球气候变化，极端性天气引发的气候事件日益增多，我国粮食生产可能会面临大旱、大涝、大冷、大暖的气候影响。目前，我国还有占耕地52%的旱地面积仍然是“靠天吃饭”，粮食稳产和增产要靠风调雨顺。极端气候事件增加，或给农业生产带来较大冲击，甚至还会带来农业病虫害增加的风险。
根据气候学家的研究，目前全球可能进入到了气候变化的拐点阶段，或将发生一些重要的趋势性改变：一是夏季降水可能出现北多南少的特点。国内气候专家发现，我国夏季降水存在70年周期。依据这个周期，从2010年到2050年，我国夏季降水很可能出现北方多、南方少的局面，这对我国农业水利工程和防洪抗旱设施提出挑战。二是全球气候变暖的趋势正在减缓，可能进入冷周期。有关科学家指出，根据地球轨道周期，从2000年开始，全球气候可能从30年的温暖期转入30年的低温期，冷周期可能给粮食生产带来不利影响。三是全球进入地震高发期，环太平洋地震带趋于活跃。地震专家指出，从2009年开始，环太平洋地震带开始进入较活跃状态，发生地震次数明显增多，对我国农业的防震减灾体系及应对方案提出挑战。
三、农业资源环境约束增强，粮食持续增产的难度正在加大
我国耕地、水资源等对粮食生产的约束增强。目前，我国人均耕地面积1.38亩，约为世界平均水平的40%。受农业结构调整、生态退耕、自然灾害损毁等影响，再加上不少地方盲目扩大、变相扩大城区面积，乱占农业用地和林业用地的问题还比较突出，耕地资源正在逐年减少。农民为了增收，扩大经济作物的种植面积，对粮食耕种形成了“挤出效应”，粮食播种面积总体呈下降趋势。我国人均水资源占有量约2200立方米，仅为世界平均水平的28%。水资源空间分布不均衡，部分地区发展高耗水产业，严重超采地下水，导致农业用水形势趋于紧张。农业科技对粮食生产的支撑能力还不强，农业基础性研究和创新能力比较薄弱，农业科技进步贡献率仅为48%，比发达国家低20个百分点左右。
我国农业基础设施仍然比较落后。水利建设尚不能满足现代农业发展的需要，部分地区小型农田水利建设严重滞后，病险水库除险加固任务十分繁重。随着农村外出务工人数增加，农民对水利建设的投工、投劳减少，新的小型农田水利建设投入和管护机制还没有建立。
四、农民种粮的比较效益较低，增加和保障粮食供给的激励弱化
近几年粮食价格稳步上升，对农民增收有一定好处。但总体来看，农民种粮的收入仍然不高。特别是与从事其他产业相比，种粮的比较效益明显偏低，很多农民不愿意进行更多的粮食生产，大量年轻劳动力流出农村，导致粮食生产方式粗放，甚至出现等天种植，靠天收成，收种管两头、中间生产环节放任自流的现象。种粮收入与种植经济作物收入、外出打工收入的差距大，粮价上涨速度赶不上农资价格上涨速度等问题，严重影响了农民的种粮积极性。
出现这些问题主要与我国目前粮价较低有关。我国粮食价格较低，有利于保障城市消费者的基本生活，有利于维护社会稳定，但种粮的农民收入低则不利于粮食生产。粮食价格过低也使得那些粮食生产较多的地区不够富裕，长此以往必然挫伤这些地区的种粮积极性。种粮比较效益低下，农民也不愿意进行小型农田水利设施的投资，未来农业应付极端气候事件的能力下降。
五、城镇化进程加快，带来了农业土地质量下降的严峻问题
积极稳妥推进城镇化，不仅有利于我国扩大内需、加速落后地区的工业化进程，也有利于加强土地集约化使用，为促进农业生产的规模化经营、发展现代农业提供了机会，是保障我国粮食安全的积极因素。但从各地关于城乡统筹中土地流转的实践经验来看，城镇化进程可能带来农业用地质量下降的严峻问题。
目前，各地方普遍是通过“占补平衡”来实现土地流转的数量平衡，但却忽视了土地质量平衡的问题。土地管理法对“占多少、补多少”的原则要求，是土地质量和数量两方面都要与所占耕地相同。但在经济利益导向下，地方政府把重点放在了土地的数量平衡上，土壤肥力等质量问题极少引起重视。在土地复垦中，也只是将建设用地简单复垦成为耕地，这些复垦后的耕地多为“生地”，与富含有机肥的“熟地”在粮食生产能力上有巨大差距。耕地保护的法律与目标在市场经济浪潮中被扭曲，简单粗暴的整理与复垦导致土地自然生产能力下降和萎缩，增大了未来粮食安全的风险。
六、确保未来我国粮食安全的几点建议
（一）继续坚持粮食生产上的有益经验
一是家庭联产承包责任制的实行，极大地调动了农民的生产积极性，解放和发展了农村生产力。二是粮食流通体制改革不断深化。取消粮食统购统销制度，全面放开粮食购销市场，实行重点粮食品种最低收购价政策，构建市场与调控相结合的国家粮食宏观调控体系。三是农田水利基础设施建设和粮食新品种、先进适用技术的推广，农业抗灾能力不断增强。四是中央财政对粮食生产实施了扶持政策。
（二）大力加强粮食生产能力
一是要确保粮食播种面积。促进粮食生产稳定发展，必须首先保持播种面积稳定。长期来看，我国的粮食安全问题的解决要依靠耕地数量的保护和质量的提升以及粮食产量的提高，要继续采取最严格的耕地保护措施。二是要加强农田基础设施建设。进一步加大投入和政策扶持力度，加快改善农业基础条件，充分挖掘增产潜力，并应对未来可能的气候变化。三是积极探索新机制，积极发展现代农业。着力在扩张产业规模上下功夫，以大规模促大发展，以大发展培大产业。四是提升马铃薯在国家粮食安全中的地位。全世界马铃薯总产量在世界粮食总产量中仅次于小麦、水稻、玉米，为世界粮食安全做出了贡献。五是要加大对农业的金融支持力度。
（三）强化科技对农业发展的支撑
一要增加农业科研投入。二是健全农业科技创新和技术推广体系。三是推进种子产业健康发展。品种是粮食产业发展的根基，要加大对生物育种自主创新和产业化的支持力度。四是要大力发展农业科技，提高农产品的深加工水平。
（四）积极利用国际市场获取有效供给
要在坚持立足自给有余、立足国土资源、立足科技保粮的长期战略的基础上，充分利用国内外两个市场、两种资源，积极实施农业“走出去”战略，推动我国企业到其他自然资源禀赋良好的国家和地区投资农业生产。目前看，我国推动农业走出去的时机已经比较成熟，应把实施农业“走出去”战略作为确保我国粮食安全的重要战略来考虑。
（五）进一步完善粮食宏观调控政策
一是要完善粮食补贴和价格支持政策。保护和调动地方政府“重农抓粮”的积极性和农民种粮积极性。二要健全粮食储备制度，加强粮食进出口调剂。逐步建立储备粮体系的广泛性和多层次性，实现储备主体多元化。除国家储备外，鼓励农户或社会公司，通过经济、法律手段鼓励社会企业广泛参与国家储备粮体系建设，以降低政府储备的成本，提高储备管理体系的效率和效益。三要重视管理的有效性和时效性，充分遵循市场经济规律，通过储备粮实施对市场的宏观调控。
（王天龙，中国国际经济交流中心副研究员）
一、全球粮食市场形势严峻，将加大我国利用国际市场增加供给的难度
全球粮食体系变得越来越脆弱。首先，国际市场粮源有限，竞争激烈。世界耕地分布不均匀，粮食生产也极不均匀。韩国粮食自给率只有25.3%，日本粮食自给率长期低于40%，部分国家和地区长期面临粮食短缺危机。世界粮食市场本来就面临比较激烈的竞争，未来竞争可能更趋激烈。其次，国际粮食市场价格上涨，波动加剧。生物质燃料发展、世界人口不断膨胀拉动了粮食需求；主要发达国家量化宽松货币政策推动国际游资炒作农产品期货；全球气候危机日益增加、耕地持续减少、主要产粮国出口政策管制等因素减少了粮食供给，世界粮食形势日趋严峻。
尽管当前我国粮食自给率比较高，与国际粮食市场联系还不十分紧密，但随着经济发展，我国对国际粮食市场的依存度也正在上升。近年，我国从国外进口粮食的数量大幅增加，数据显示，我国粮食（小麦、玉米、大米、大豆）净进口量已由1995年的1790万吨增加到2010年近5700万吨，预计到2020年我国粮食净进口量可能过亿吨，成为世界上最大的粮食进口国。中长期来看，国际金融、能源市场对粮食市场的牵动作用还会加大，引发粮食市场波动的因素将日益复杂，未来我国利用国际市场弥补国内粮食产需缺口面临更大的不确定性。
二、全球气候变化或进入拐点，可能冲击我国农业生产体系
随着全球气候变化，极端性天气引发的气候事件日益增多，我国粮食生产可能会面临大旱、大涝、大冷、大暖的气候影响。目前，我国还有占耕地52%的旱地面积仍然是“靠天吃饭”，粮食稳产和增产要靠风调雨顺。极端气候事件增加，或给农业生产带来较大冲击，甚至还会带来农业病虫害增加的风险。
根据气候学家的研究，目前全球可能进入到了气候变化的拐点阶段，或将发生一些重要的趋势性改变：一是夏季降水可能出现北多南少的特点。国内气候专家发现，我国夏季降水存在70年周期。依据这个周期，从2010年到2050年，我国夏季降水很可能出现北方多、南方少的局面，这对我国农业水利工程和防洪抗旱设施提出挑战。二是全球气候变暖的趋势正在减缓，可能进入冷周期。有关科学家指出，根据地球轨道周期，从2000年开始，全球气候可能从30年的温暖期转入30年的低温期，冷周期可能给粮食生产带来不利影响。三是全球进入地震高发期，环太平洋地震带趋于活跃。地震专家指出，从2009年开始，环太平洋地震带开始进入较活跃状态，发生地震次数明显增多，对我国农业的防震减灾体系及应对方案提出挑战。
三、农业资源环境约束增强，粮食持续增产的难度正在加大
我国耕地、水资源等对粮食生产的约束增强。目前，我国人均耕地面积1.38亩，约为世界平均水平的40%。受农业结构调整、生态退耕、自然灾害损毁等影响，再加上不少地方盲目扩大、变相扩大城区面积，乱占农业用地和林业用地的问题还比较突出，耕地资源正在逐年减少。农民为了增收，扩大经济作物的种植面积，对粮食耕种形成了“挤出效应”，粮食播种面积总体呈下降趋势。我国人均水资源占有量约2200立方米，仅为世界平均水平的28%。水资源空间分布不均衡，部分地区发展高耗水产业，严重超采地下水，导致农业用水形势趋于紧张。农业科技对粮食生产的支撑能力还不强，农业基础性研究和创新能力比较薄弱，农业科技进步贡献率仅为48%，比发达国家低20个百分点左右。
我国农业基础设施仍然比较落后。水利建设尚不能满足现代农业发展的需要，部分地区小型农田水利建设严重滞后，病险水库除险加固任务十分繁重。随着农村外出务工人数增加，农民对水利建设的投工、投劳减少，新的小型农田水利建设投入和管护机制还没有建立。
四、农民种粮的比较效益较低，增加和保障粮食供给的激励弱化
近几年粮食价格稳步上升，对农民增收有一定好处。但总体来看，农民种粮的收入仍然不高。特别是与从事其他产业相比，种粮的比较效益明显偏低，很多农民不愿意进行更多的粮食生产，大量年轻劳动力流出农村，导致粮食生产方式粗放，甚至出现等天种植，靠天收成，收种管两头、中间生产环节放任自流的现象。种粮收入与种植经济作物收入、外出打工收入的差距大，粮价上涨速度赶不上农资价格上涨速度等问题，严重影响了农民的种粮积极性。
出现这些问题主要与我国目前粮价较低有关。我国粮食价格较低，有利于保障城市消费者的基本生活，有利于维护社会稳定，但种粮的农民收入低则不利于粮食生产。粮食价格过低也使得那些粮食生产较多的地区不够富裕，长此以往必然挫伤这些地区的种粮积极性。种粮比较效益低下，农民也不愿意进行小型农田水利设施的投资，未来农业应付极端气候事件的能力下降。
五、城镇化进程加快，带来了农业土地质量下降的严峻问题
积极稳妥推进城镇化，不仅有利于我国扩大内需、加速落后地区的工业化进程，也有利于加强土地集约化使用，为促进农业生产的规模化经营、发展现代农业提供了机会，是保障我国粮食安全的积极因素。但从各地关于城乡统筹中土地流转的实践经验来看，城镇化进程可能带来农业用地质量下降的严峻问题。
目前，各地方普遍是通过“占补平衡”来实现土地流转的数量平衡，但却忽视了土地质量平衡的问题。土地管理法对“占多少、补多少”的原则要求，是土地质量和数量两方面都要与所占耕地相同。但在经济利益导向下，地方政府把重点放在了土地的数量平衡上，土壤肥力等质量问题极少引起重视。在土地复垦中，也只是将建设用地简单复垦成为耕地，这些复垦后的耕地多为“生地”，与富含有机肥的“熟地”在粮食生产能力上有巨大差距。耕地保护的法律与目标在市场经济浪潮中被扭曲，简单粗暴的整理与复垦导致土地自然生产能力下降和萎缩，增大了未来粮食安全的风险。
六、确保未来我国粮食安全的几点建议
（一）继续坚持粮食生产上的有益经验
一是家庭联产承包责任制的实行，极大地调动了农民的生产积极性，解放和发展了农村生产力。二是粮食流通体制改革不断深化。取消粮食统购统销制度，全面放开粮食购销市场，实行重点粮食品种最低收购价政策，构建市场与调控相结合的国家粮食宏观调控体系。三是农田水利基础设施建设和粮食新品种、先进适用技术的推广，农业抗灾能力不断增强。四是中央财政对粮食生产实施了扶持政策。
（二）大力加强粮食生产能力
一是要确保粮食播种面积。促进粮食生产稳定发展，必须首先保持播种面积稳定。长期来看，我国的粮食安全问题的解决要依靠耕地数量的保护和质量的提升以及粮食产量的提高，要继续采取最严格的耕地保护措施。二是要加强农田基础设施建设。进一步加大投入和政策扶持力度，加快改善农业基础条件，充分挖掘增产潜力，并应对未来可能的气候变化。三是积极探索新机制，积极发展现代农业。着力在扩张产业规模上下功夫，以大规模促大发展，以大发展培大产业。四是提升马铃薯在国家粮食安全中的地位。全世界马铃薯总产量在世界粮食总产量中仅次于小麦、水稻、玉米，为世界粮食安全做出了贡献。五是要加大对农业的金融支持力度。
（三）强化科技对农业发展的支撑
一要增加农业科研投入。二是健全农业科技创新和技术推广体系。三是推进种子产业健康发展。品种是粮食产业发展的根基，要加大对生物育种自主创新和产业化的支持力度。四是要大力发展农业科技，提高农产品的深加工水平。
（四）积极利用国际市场获取有效供给
要在坚持立足自给有余、立足国土资源、立足科技保粮的长期战略的基础上，充分利用国内外两个市场、两种资源，积极实施农业“走出去”战略，推动我国企业到其他自然资源禀赋良好的国家和地区投资农业生产。目前看，我国推动农业走出去的时机已经比较成熟，应把实施农业“走出去”战略作为确保我国粮食安全的重要战略来考虑。
（五）进一步完善粮食宏观调控政策
一是要完善粮食补贴和价格支持政策。保护和调动地方政府“重农抓粮”的积极性和农民种粮积极性。二要健全粮食储备制度，加强粮食进出口调剂。逐步建立储备粮体系的广泛性和多层次性，实现储备主体多元化。除国家储备外，鼓励农户或社会公司，通过经济、法律手段鼓励社会企业广泛参与国家储备粮体系建设，以降低政府储备的成本，提高储备管理体系的效率和效益。三要重视管理的有效性和时效性，充分遵循市场经济规律，通过储备粮实施对市场的宏观调控。
（王天龙，中国国际经济交流中心副研究员）