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【摘 要】乡镇财政是我国财政管理体系中最基层、最重要的组成部分，其预算管理水平的高低，直接影响到乡镇财政职能的发挥，随着乡镇经济的快速发展，合理地确定乡镇财政预算，建立科学的预算绩效评价体系，是目前乡镇预算管理中急需解决的重要课题。本文就现阶段乡镇财政预算管理的现状，在分析存在问题的基础上，提出了相应的解决对策。
【关键词】乡镇财政；预算；管理；绩效
颍上县位于安徽省西北部，黄淮平原的最南端，全县国土面积1859平方公里，总人口177万，辖30个乡镇人民政府，现有乡镇财政人员136人。2014年全县财政收入25.07亿元，其中乡镇财政收入2.23亿元，占全县收入的8.89%。
一、全县乡镇财政预算管理过程回顾
2004年7月，按照上级的统一部署，全县30个乡镇实行了“乡财县管”的财政管理模式，人、财、物三权上收到县财政局垂直管理，乡镇财政业务由县农村局归口管理，对乡镇适行“收入全额上解、支出审核拨付、超收全额留用”的乡镇财政管理体制。坚持预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权等“三权”不变的原则，取消乡镇国库及总预算会计，县财政局成立了“乡镇财政核算部”，设统管会计若干，负责乡镇财政的总会计核算。实行以预算统编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、会计统配为主要内容的“六项统管”的乡财县管方式，规范了乡镇收支行为，保证了乡镇机构的正常运转，夯实了乡镇财政管理的基础。
从2005年开始，按照建立公共财政体制的要求，对乡镇财政预算编制方式实行了部门预算，坚持“量入为出、量力而行”，“收支平衡、略有节余”的编制原则。严格执行“二上二下”的编制方法，实行零基预算和综合预算，把乡镇各种性质不同的财政资金统一编制预算，将基本支出预算和项目支出预算合并成一套完整的部门预算，这样全面反映了乡镇财政的收支情况，保证了乡镇预算的质量，进一步提升了乡镇财政的理财水平。
2012年6月，根据省财政厅的要求，又将全县30个乡镇纳入了“金财工程”财政平台一体化系统，实行了国库集中支付管理。通过以预算指标控制用款计划，以用款计划控制用款申请，增强了乡镇预算使用的计划性，大大提高了乡镇财政的管理水平。同时，它的实施也初步实现了预算编制由简单、粗放式管理向标准化、精细化预算的转变；实现了资金由分散拨付向国库集中支付的转变，实现了理财观念由“重分配、轻监管”向“合理分配、严密监管”转变，乡镇财政预算的管理力度和细化程度进一步加强。
二、现阶段乡镇预算管理中仍存在的具体问题
1.乡镇预算编制的测算方法不科学，组织财政收入的意识降低
乡镇在编制年度收支预算时，收入基本上都是按照县政府制定的财政收入增长比例确定，对辖区内整个经济走势和税源变化以及新的经济增长点缺乏调查研究，往往以地税部门下达到乡镇的收入指标为准，支出也是按照县政府规定的框框：人员部分是按县人事部门的工资福利文件确定；公务部分按人员定额公务费和专项支出项目确定列报。这样编报使乡镇缺乏灵活性和自主性，在一定程度上助长了乡镇一级“有多少钱办多少事”的依赖性。如2013年和2014年只有2个乡镇是收入上解镇，其余28个乡镇均为财政补助乡镇。
2.乡镇财政预算的约束力不强，预算公开的力度不够
按照我国《预算法》的规定和建立公共财政的要求，乡镇财政预算必须经同级人大审核通过，方具有法律效力。但在实际工作中，乡镇人大通过预算大多流于形式，一些追加的预算甚至脱离人大的监督；资金分配不透明，资金调整不规范，缺乏必要的民主监督机制。虽说上级规定从2014年6月起，乡镇预算和“三公经费”必须在网上公开，接受社会监督，但公开的内容不够全面，不够细致，说明不够清楚，远没有达到社会公众对乡镇预算进行有效监督的程度，离乡镇预算的科学化和民主化还有很长的路要走。
3.乡镇财政人员年龄偏大，知识老化，影响乡镇预算管理水平的提高
随着财政改革和信息技术的快速发展，财政业务的信息化程度也越来越高，这就要求乡镇财政人员必须具备熟练的计算机应用能力来处理财政业务。但全县136个工作人员中，大部分都是1984年招聘上来的，其中50岁以上的有99人，约占73%，年龄最小的也超过了30岁，可具有会计师或经济师中级职称的只有24人，仅占17.6%，人员老化加之知识老化，财政专业知识和计算机应用能力显得相对不足。又由于受人员编制等因素的影响，乡镇财政十多年没有进人，人员断层，青黄不接的现象十分突出，必将进一步制约乡镇预算管理水平的提高。
4.乡镇财政人员偏少，内部岗位制度不健全，预算资金监管中存在着安全风险
目前，由于乡镇财政人员编制的限制，全县30个乡镇财政所中，最多的有5人，最少的只有3人，他们要负责各个乡镇政府财务总账与出纳、涉农补贴、非税收缴、新农合和城乡养老保险筹资、一事一议奖补、村级“三资”等多项业务，一人多岗的现象比比皆是，基本上都存在岗位职责不清的问题，虽有内部牵制制度，也是明存实亡。这实际上就违背了“不相容岗位相分离”的原则，容易造成资金的安全风险，不利于财政预算资金的监督与管理。
5.乡镇预算的执行缺乏有效的绩效考核与评价机制
乡镇财政还未建立起预算执行的绩效考核与评价体系，预算执行的考核目标仅偏向预算任务的完成，不注重预算编制的质量与执行效果，难以全面发挥乡镇预算资金的使用效益。
三、解决的方法及对策
1.不断完善县乡财政体制，理顺县乡财政关系，增强乡镇自身活力
县级政府应根据乡镇经济发展水平和税源分布情况，不断完善县乡财政分配关系。一是按照事权与财力相匹配的原则，在明确事权的基础上，合理划分财权，将适合乡镇管理的收支下放乡镇管理，努力做到乡事乡办，乡财乡理，权责结合。二是按照统筹兼顾、科学规范的原则，加大转移支付力度，努力缩小地区间财力差异，逐步建立县级基本财力保障机制，为乡镇财政履行职能提供必要的财力保障。三是按照区别对待、分类指导的原则，在综合考虑乡镇经济发展水平、财政收支结构和规模等因素的基础上，针对不同类型的乡镇，在收入划分和支出基数核定等方面实行区别对待，分类指导。比如，对经济比较发达、财力增长能够满足自身支出的乡镇，实行比较规范的分税制财政体制；对经济状况较好，财政收支差额不大的乡镇实行收支包干型财政体制；对经济欠发达的，自身财力无法满足需要的乡镇实行统收统支型财政体制。 2.加强乡镇预算执行的严肃性，提升预算公开的质量和效果
乡镇财政作为乡镇预算的执行部门，必须按照乡镇人代会批准的预算严格执行，牢记预算的红线不可逾越。同时，乡镇人大要切实履行职权，发挥预算监督的作用，对因情况变化出现的预算调整，也应按照规范的程序调整，严禁预算的随意性，努力维护预算法的权威。对于预算公开事项，要建立预算公开的工作机制，规范预算公开的流程，在网上公开的乡镇预算尽量细化到“科、目、项”上，特别是“三公经费”，更要细化，扩大人民群众的知晓权和监督权，“给群众一个清楚和明白”，提高预算的真实性和合法性，进一步提升乡镇预算的管理水平。
3.切实加强乡镇财政自身建设，努力提高人员素质和充实新人
一方面，乡镇财政要尽可能地按照内部控制管理制度的规定，建立健全各项制度，尤其是建立岗位责任制和人员分工负责制，完善乡镇财政内部自我监督机制。工作人员务必做到分工明确，岗位交叉，责任到人，相互牵制，切实提高乡镇预算资金的安全性。另一方面，要时常加强对乡镇财政人员专业知识的更新与培训，尽快提高乡镇财政人员的业务技能和专业知识水平，使其适应当前乡镇财政改革与发展的需要；同时，按照因地制宜的原则，综合考虑乡镇规模、社会经济发展状况等因素，科学合理地确定乡镇财政人数，适当增加人员编制，从大专院校招录专业化的新人，为乡镇财政充实“新鲜的血液”。
4.建立乡镇预算绩效评价体系
针对目前乡镇财政不够重视乡镇预算编制质量与执行结果的情况，我想应建立以实现预算目标为导向，以绩效评价为手段，以改进预算管理方式、提高公共服务水平为目的，涵盖所有乡镇财政性资金，贯穿于预算编制、执行、监督全过程的预算绩效评价体系，构建适合乡镇实际的绩效管理的基本框架，将绩效管理融入乡镇预算管理的全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一同成为预算管理的有机组成部分。全面树立“讲绩效、重绩效”、“用钱必问效”的绩效管理理念，注重绩效评价结果的应用，使之能改进乡镇财政预算，优化支出结构，最大限度地发挥财政资金的经济效益和社会效益。
5.构建多层次的预算监督网络，完善预算监督机制
县级财政部门应建立专门的预算监督检查机构，定期不定期地对乡镇的预算管理情况进行监督检查；同时，还应培养专职的预算监督管理人才，建立覆盖全部资金的预算监督网络，形成内部监督与外部监督、专业监督与行政监督、法律监督与社会舆论监督相结合的监督体系，把事前、事中、事后的监督结合起来，尤其应强化人大、审计及社会各界的监督力度，并依法保证预算监督的有效性和时效性。
四、结语
预算管理是乡镇财政管理的核心，是确保完成各项工作计划，提高乡镇财政管理水平的关键。因此，务必加强乡镇预算管理，健全绩效考核，全面提高乡镇预算执行的效果和质量，更好是保障和促进乡镇经济的发展。
参考文献：
[1]财政部.关于发挥乡镇财政职能作用加强财政预算管理的意见[财预（2008）406号].2008-9-24.
[2]杨雪云.乡镇财政预算管理研究[J].会计师，2011（8）.
[3]胡雪青.提高乡镇财政预算管理的有效途径[J].现代经济信息，2014（14）.
【关键词】乡镇财政；预算；管理；绩效
颍上县位于安徽省西北部，黄淮平原的最南端，全县国土面积1859平方公里，总人口177万，辖30个乡镇人民政府，现有乡镇财政人员136人。2014年全县财政收入25.07亿元，其中乡镇财政收入2.23亿元，占全县收入的8.89%。
一、全县乡镇财政预算管理过程回顾
2004年7月，按照上级的统一部署，全县30个乡镇实行了“乡财县管”的财政管理模式，人、财、物三权上收到县财政局垂直管理，乡镇财政业务由县农村局归口管理，对乡镇适行“收入全额上解、支出审核拨付、超收全额留用”的乡镇财政管理体制。坚持预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权等“三权”不变的原则，取消乡镇国库及总预算会计，县财政局成立了“乡镇财政核算部”，设统管会计若干，负责乡镇财政的总会计核算。实行以预算统编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、会计统配为主要内容的“六项统管”的乡财县管方式，规范了乡镇收支行为，保证了乡镇机构的正常运转，夯实了乡镇财政管理的基础。
从2005年开始，按照建立公共财政体制的要求，对乡镇财政预算编制方式实行了部门预算，坚持“量入为出、量力而行”，“收支平衡、略有节余”的编制原则。严格执行“二上二下”的编制方法，实行零基预算和综合预算，把乡镇各种性质不同的财政资金统一编制预算，将基本支出预算和项目支出预算合并成一套完整的部门预算，这样全面反映了乡镇财政的收支情况，保证了乡镇预算的质量，进一步提升了乡镇财政的理财水平。
2012年6月，根据省财政厅的要求，又将全县30个乡镇纳入了“金财工程”财政平台一体化系统，实行了国库集中支付管理。通过以预算指标控制用款计划，以用款计划控制用款申请，增强了乡镇预算使用的计划性，大大提高了乡镇财政的管理水平。同时，它的实施也初步实现了预算编制由简单、粗放式管理向标准化、精细化预算的转变；实现了资金由分散拨付向国库集中支付的转变，实现了理财观念由“重分配、轻监管”向“合理分配、严密监管”转变，乡镇财政预算的管理力度和细化程度进一步加强。
二、现阶段乡镇预算管理中仍存在的具体问题
1.乡镇预算编制的测算方法不科学，组织财政收入的意识降低
乡镇在编制年度收支预算时，收入基本上都是按照县政府制定的财政收入增长比例确定，对辖区内整个经济走势和税源变化以及新的经济增长点缺乏调查研究，往往以地税部门下达到乡镇的收入指标为准，支出也是按照县政府规定的框框：人员部分是按县人事部门的工资福利文件确定；公务部分按人员定额公务费和专项支出项目确定列报。这样编报使乡镇缺乏灵活性和自主性，在一定程度上助长了乡镇一级“有多少钱办多少事”的依赖性。如2013年和2014年只有2个乡镇是收入上解镇，其余28个乡镇均为财政补助乡镇。
2.乡镇财政预算的约束力不强，预算公开的力度不够
按照我国《预算法》的规定和建立公共财政的要求，乡镇财政预算必须经同级人大审核通过，方具有法律效力。但在实际工作中，乡镇人大通过预算大多流于形式，一些追加的预算甚至脱离人大的监督；资金分配不透明，资金调整不规范，缺乏必要的民主监督机制。虽说上级规定从2014年6月起，乡镇预算和“三公经费”必须在网上公开，接受社会监督，但公开的内容不够全面，不够细致，说明不够清楚，远没有达到社会公众对乡镇预算进行有效监督的程度，离乡镇预算的科学化和民主化还有很长的路要走。
3.乡镇财政人员年龄偏大，知识老化，影响乡镇预算管理水平的提高
随着财政改革和信息技术的快速发展，财政业务的信息化程度也越来越高，这就要求乡镇财政人员必须具备熟练的计算机应用能力来处理财政业务。但全县136个工作人员中，大部分都是1984年招聘上来的，其中50岁以上的有99人，约占73%，年龄最小的也超过了30岁，可具有会计师或经济师中级职称的只有24人，仅占17.6%，人员老化加之知识老化，财政专业知识和计算机应用能力显得相对不足。又由于受人员编制等因素的影响，乡镇财政十多年没有进人，人员断层，青黄不接的现象十分突出，必将进一步制约乡镇预算管理水平的提高。
4.乡镇财政人员偏少，内部岗位制度不健全，预算资金监管中存在着安全风险
目前，由于乡镇财政人员编制的限制，全县30个乡镇财政所中，最多的有5人，最少的只有3人，他们要负责各个乡镇政府财务总账与出纳、涉农补贴、非税收缴、新农合和城乡养老保险筹资、一事一议奖补、村级“三资”等多项业务，一人多岗的现象比比皆是，基本上都存在岗位职责不清的问题，虽有内部牵制制度，也是明存实亡。这实际上就违背了“不相容岗位相分离”的原则，容易造成资金的安全风险，不利于财政预算资金的监督与管理。
5.乡镇预算的执行缺乏有效的绩效考核与评价机制
乡镇财政还未建立起预算执行的绩效考核与评价体系，预算执行的考核目标仅偏向预算任务的完成，不注重预算编制的质量与执行效果，难以全面发挥乡镇预算资金的使用效益。
三、解决的方法及对策
1.不断完善县乡财政体制，理顺县乡财政关系，增强乡镇自身活力
县级政府应根据乡镇经济发展水平和税源分布情况，不断完善县乡财政分配关系。一是按照事权与财力相匹配的原则，在明确事权的基础上，合理划分财权，将适合乡镇管理的收支下放乡镇管理，努力做到乡事乡办，乡财乡理，权责结合。二是按照统筹兼顾、科学规范的原则，加大转移支付力度，努力缩小地区间财力差异，逐步建立县级基本财力保障机制，为乡镇财政履行职能提供必要的财力保障。三是按照区别对待、分类指导的原则，在综合考虑乡镇经济发展水平、财政收支结构和规模等因素的基础上，针对不同类型的乡镇，在收入划分和支出基数核定等方面实行区别对待，分类指导。比如，对经济比较发达、财力增长能够满足自身支出的乡镇，实行比较规范的分税制财政体制；对经济状况较好，财政收支差额不大的乡镇实行收支包干型财政体制；对经济欠发达的，自身财力无法满足需要的乡镇实行统收统支型财政体制。 2.加强乡镇预算执行的严肃性，提升预算公开的质量和效果
乡镇财政作为乡镇预算的执行部门，必须按照乡镇人代会批准的预算严格执行，牢记预算的红线不可逾越。同时，乡镇人大要切实履行职权，发挥预算监督的作用，对因情况变化出现的预算调整，也应按照规范的程序调整，严禁预算的随意性，努力维护预算法的权威。对于预算公开事项，要建立预算公开的工作机制，规范预算公开的流程，在网上公开的乡镇预算尽量细化到“科、目、项”上，特别是“三公经费”，更要细化，扩大人民群众的知晓权和监督权，“给群众一个清楚和明白”，提高预算的真实性和合法性，进一步提升乡镇预算的管理水平。
3.切实加强乡镇财政自身建设，努力提高人员素质和充实新人
一方面，乡镇财政要尽可能地按照内部控制管理制度的规定，建立健全各项制度，尤其是建立岗位责任制和人员分工负责制，完善乡镇财政内部自我监督机制。工作人员务必做到分工明确，岗位交叉，责任到人，相互牵制，切实提高乡镇预算资金的安全性。另一方面，要时常加强对乡镇财政人员专业知识的更新与培训，尽快提高乡镇财政人员的业务技能和专业知识水平，使其适应当前乡镇财政改革与发展的需要；同时，按照因地制宜的原则，综合考虑乡镇规模、社会经济发展状况等因素，科学合理地确定乡镇财政人数，适当增加人员编制，从大专院校招录专业化的新人，为乡镇财政充实“新鲜的血液”。
4.建立乡镇预算绩效评价体系
针对目前乡镇财政不够重视乡镇预算编制质量与执行结果的情况，我想应建立以实现预算目标为导向，以绩效评价为手段，以改进预算管理方式、提高公共服务水平为目的，涵盖所有乡镇财政性资金，贯穿于预算编制、执行、监督全过程的预算绩效评价体系，构建适合乡镇实际的绩效管理的基本框架，将绩效管理融入乡镇预算管理的全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一同成为预算管理的有机组成部分。全面树立“讲绩效、重绩效”、“用钱必问效”的绩效管理理念，注重绩效评价结果的应用，使之能改进乡镇财政预算，优化支出结构，最大限度地发挥财政资金的经济效益和社会效益。
5.构建多层次的预算监督网络，完善预算监督机制
县级财政部门应建立专门的预算监督检查机构，定期不定期地对乡镇的预算管理情况进行监督检查；同时，还应培养专职的预算监督管理人才，建立覆盖全部资金的预算监督网络，形成内部监督与外部监督、专业监督与行政监督、法律监督与社会舆论监督相结合的监督体系，把事前、事中、事后的监督结合起来，尤其应强化人大、审计及社会各界的监督力度，并依法保证预算监督的有效性和时效性。
四、结语
预算管理是乡镇财政管理的核心，是确保完成各项工作计划，提高乡镇财政管理水平的关键。因此，务必加强乡镇预算管理，健全绩效考核，全面提高乡镇预算执行的效果和质量，更好是保障和促进乡镇经济的发展。
参考文献：
[1]财政部.关于发挥乡镇财政职能作用加强财政预算管理的意见[财预（2008）406号].2008-9-24.
[2]杨雪云.乡镇财政预算管理研究[J].会计师，2011（8）.
[3]胡雪青.提高乡镇财政预算管理的有效途径[J].现代经济信息，2014（14）.