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[摘要]人口规模的变动与城市经济发展有着紧密的联系。北京、上海、广州、深圳4个特大城市人口规模变动的分析表明，对我国特大城市的人口规模调控应因吋因地而动，绝不能一刀切。特大城市转型升级面临一个长期的劳动力供应短缺，大学毕业生和普通劳动力一样也会短缺。地方政府应加大供给而不是抑制需求来解决城市发展中的矛盾和问题，应让市场在人口资源配置中起着决定性作用。人口控制将使一些城市失去发展机会。
[关键词]特大城市人口规模调控人口增长
[中图分类号]F290 [文献标识码]A
[文章编号]1004-6623（2016）01-0007-05
国务院新的城市等级划分标准明确：城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。在国家控制特大城市人口规模的背景下，只有弄清了特大城市人口规模增长路径和增长趋势，才能提出有针对性的人口规模调控对策和建议。本文重点考察京沪穗深4个特大城市的人口规模增长路径和未来的增长趋势，为特大城市人口规模调控提供相应的对策。
一、特大城市人口规模现状
从2014年城市统计公报数据看，国内有6个城市进入超大城市行列，分别是上海、北京、重庆、天津、广州和深圳（表1）。若标准中的“城区”特指“主城区”，则深圳和重庆主城区的官方常住人口没有达到1000万以上的超大城市人口标准；天津和广州的主城区人口勉强在1000万左右；我国严格意义上的超大城市只剩下上海和北京两个城市。6个超大城市中，5个是人口净流入城市，仅重庆是人口净流出的城市。
从2014年城市统计公报上的数据来看，国内有10个城市进入特大城市行列，分别是成都、南京、武汉、佛山、杭州、郑州、西安、大连、沈阳和苏州（表2）。哈尔滨、济南、青岛、宁波等城市通常也被视为特大城市，但这些城市的官方市辖区常住人口规模并没有达到“城区常住人口500万以上”的标准。东莞人口主要分布在各镇，主城区人口也没有超过500万。汕头撤市设区后的市辖区常住人口虽然超过500万，但其经济规模太小，甚至比最低的哈尔滨还少3000多亿。按实有人口计算，22个城市超过500万，加上香港和台北，中国城区500万人口以上的城市有24个。
二、特大城市人口增长路径
20世纪80年代以来，伴随着经济转型，大量农村人口流向城市。与此同时，国内特大城市的人口规模也进入了“一直在控制，总是被超越”的怪圈。无论是上海、北京还是广州、深圳，没有一个城市实现了人口规模控制的目标。在官方数据背后，特大城市真实的人口是如何增长的呢？
（一）上海城市人口规模增长
相对于其它弹性较大的生活必需品而言，日人均生活用水量刚性较大，因此利用每年的城市生活用水量大致可以估计城市人口的数量。我们的估计结果表明，1980～1990年，包括外来人口在内的上海城镇人口增加了410万，年均增加41万，相当于城镇人口增长了50%；1992年上海城镇人口比1990年增加了69万，年均只有34.5万；1992年浦东大开发，外来人口流入加速，上海城镇人口增加到1760万，六年间较1992年增加470万，年均增加79.83万人；1997年亚洲金融风暴冲击对人口流入的影响显而易见，1999年上海实有人口较前一年度减少了15万人以上；2001年中国加入WTO，2002年开始上海进入人口流入另一个加速期，2007年上海人口流入放缓，在国家四万亿的强刺激下人口流入增长期延续到2009年，七年间上海实有人口从2002年的1812万增长到2009年的2345万，累计增加533万，年均增加76.14万，无论是增加的绝对值还是相对值都较20世纪90年代要低；2009年以来的四年里累计增加155万人，年均增加38.75万人。
自2000年至2010年，上海总人口实际增量只有556万人左右，年均增量55万余人，而同期官方总人口增量700万人，年均增量70余万人，二者相差15万人/年。1980～1990年，上海外来人口年均增加41万人，这段时间人口基数较2000年以后要小，因此增速大于2000年以来人口的增速，新世纪以来上海总人口增速不是增加了而是放缓了。上海官方人口数据并非表明上海进入21世纪之后实有人口增长加快了，而是外来流动人口在上海的沉淀加速了。
将我们的估计人口与官方常住人口比较，可以发现，直到1993年，官方常住人口一直大于估计人口，其主要原因有两个，一是随着上海农村城市化加快，自来水日益普及；二是外来人口迅速增加，部分外来人口纳入常住人口的统计范围，因此估计人口线与常住人口线逐渐接近。如果光看官方数据，则人们无法解读1978年改革开放之后的上海城镇人口下乡或前往苏浙等长三角城市发展的事实，也无法发现1980年以来上海城镇化飞速发展的情况，更无法发现1989年的人口大幅波动情况。而1993年之后，我们的估计人口数据可以揭示浦东开发和中国加入WTO之后吸引大量人口流入上海的盛况，也可以揭示1997年亚洲金融风暴和2008年全球金融风暴之后的上海人口大变动。
（二）北京城市人口规模增长
比较北京、上海两市的手机用户数发现，2012年北京总人口应该与上海差不多。2013年北京手机用户超过上海，却并不一定表明北京的人口超过上海。在总人口大致相等的情况下，北京的外来人口肯定会多于上海，原因是北京的户籍人口少于上海。由于户籍人口中老龄和少儿比例高，手机使用率肯定会低于外来人口（外来人口劳动力比例高）。从京沪两市官方公布的全社会行业就业人员来看，2012年京沪两市全社会从业人员总数分别为1107.3万人和1115.5万人，两市仅相差8.2万人。据估计，2013年末北京市户籍人口1316.3万人，外来人口1200万左右，全市总人口2500万，与上海市大致相当。
2008年末至2013年末，短短的五年内，北京的外来人口由奥运会的严格控制到报复性、爆发性增长，五年累计增加400万左右，年均增长80万。至2013年末，北京外来人口规模估计达到1200万。而在1988～2000年，北京外来人口规模累计增加400万，年均增加33万左右；2000～2008年累计增加数量只有200万，年均只增加25万。 早在1997年前后，北京实有人口就已经突破2000万大关。1997年以来北京人口反复波动，当控制稍有放松，外来人口即迅速增加。奥运会结束之后，北京实有人口即迅速出现恢复性增长，2011年北京实有总人口突破2500万，年均人口增量近百万人。从官方公布的常住人口数据来看，北京的总人口是逐年增长的。根据北京自来水销售总量恢复的北京总人口规模表明，1978～2013年，北京城市实有人口规模波动是非常大的。早在1980年，北京实有人口规模就突破1000万，1992年突破1500万，1997年突破2000万，2014年则突破2500万。重大事件和人口控制对北京城市实有人口的波动具有重大影响。1982年1月2日，中共中央、国务院作出《关于国营工业企业进行全面整顿的决定》，大量进城民工被清理清退回乡，北京实有人口减少12万人。
（三）广州城市人口规模增长
广州市政府对外公布的流动人口数据，主要来源于广州市社会科学院城市管理研究所的研究。根据他们的研究成果，广州市2005～2010年的流动人口数分别为364万、399万、466万、500万、636万和726万。2009年和2010年广州公布的外来人口竟然每年新增100万左右。事实上，自2004年之后，广东跨省外来劳动力流入强度持续减弱，外省劳动力占全国比例从高峰期的35%下降到2010年的28%左右。
沿用周晓津（2011）有关广州农民工规模估计的成果，我们构建了广州1980～2013年的人口规模曲线图。广州人口有两个快速增长阶段：一个是1980～1995年期间的快速增长，15年总人口规模累计增长746万人，年均增加近50万人。第二个快速增长阶段是1997～2005年，受香港回归和中国加入WTO推动，8年间实有人口增加665万，年均增加83万余人，排除人口恢复性增长因素，该阶段广州人口增长速度与第一阶段大致相同。
2006～2008年，由于产业转移推动，广州农民工流失严重，总人口规模减少72万人，每年减少24万人。2009年之后受大学毕业生和常住外来人口的家庭人口来穗因素影响，广州人口增长相对放缓。比较广州与北京、上海实有人口增长波动，我们发现广州人口周期比北京、上海两市早一年。由于北京、上海两地政府的强力推动，以及官方在人口规模问题上逐步摸清家底，使得两市在城市扩展用地方面得到上级政府的肯定和放松；而广州则由于对人口规模家底模糊，城市扩展用地长期以来无法得到满足，导致广州城市建成区面积较上海、北京要低。广州全市建成区面积仅950平方公里左右，对人口高度密集区域的疏散工作将是广州面临的一项长期任务。
（四）深圳城市人口规模增长
深圳官方公布的人口数据长期以来受到各方质疑但少有权威结果可供选择。事实上，在2004年之前，深圳官方公布的外来人口数据通常仅包括制造企业的劳动力数量。因此，根据深圳制造业和第三产业的增加值以及官方公布的社会从业人数，就可以大致估算出深圳1981～2010年的劳动力人数。由于有相当多的服务业就业并没有纳入深圳官方的统计范围，对深圳实有劳动力的估计仍然相当保守。从实有劳动力数量来看，1988～2000年是深圳劳动力总量快速增长时期，12年间劳动力累计增长774万人，年均增长64.5万人。2004年深圳劳动力规模达到950万的顶峰，到2010年则累计减少150万人。由于人口中的非劳动力增加，深圳总人口在2004～2008年期间虽然农民工流失严重，但总人口依然增加。
从2005年开始，利用手机用户总数基本可以估算出各大城市的人口。基于手机用户与人均手机拥有量的人口估计结果表明，深圳人口在2007年达到顶峰，总人口规模超过1800万；2008年、2009年受金融危机影响迅速下降，2010年、2011年有所恢复，2012年又开始下降，表明深圳以劳动力为主的人口受经济周期波动影响极大，其调整速度也相当快。
三、特大城市人口规模增长趋势
（一）特大城市人口机械增长高峰已过
张强、周晓津（2014）的实证研究表明，特大城市人口有着必然的增长规律，人口增长主要由产业及经济增长有关，行政手段的控制通常以失败告终，中国特大人口规模的数量控制完全没有必要。周晓津（2015）指出：中国特大城市人口增长与经济增长基本同步，城市经济增长越快，同期人口增长也越快；除北京因奥运会人口恢复性增长外，东部沿海特大城市人口增长高峰期已过，中西部特大城市因人口外出回流而进入高速增长期；东部沿海非省会城市因外来人口回流过快而导致人口持续减少，如深圳、东莞两市的人口分别由2007年的2000万、1750万下降到2014年末的1700万、1300万。
（二）特大城市将面临长期的劳动力短缺
虽然国家统计局公布的农民工数量自2008年以来连年增加，但增长的幅度逐年下降了。更应引起人们重视的是，统计数字上的增加并非外出农民工数量真正增加了，而是在外来农民工城镇沉淀、统计范围的扩大、符合统计标准的农民工数量增加这三种因素的作用下增加。我们预计，从2012年开始，全国农民工数量将呈现长期的下降趋势。在现有的劳动退休政策下，2033年之后全国农民工每年将减少600万人。到2040年，全国农民工数量将减少到20530万人，比2013年减少7446万人。
（三）大学生由相对过剩到绝对短缺
国内大学毕业生将在2015年形成高峰，自此之后大学毕业生人数也将锐减。因此，以往过剩的大学毕业生也将会变成绝对短缺，大城市之间的大学毕业生争夺也将如同争夺农民工一样激烈。这种争夺战2018年开始白热化，针对大学毕业生的很多优惠措施将在很多特大城市不断推出，虽然特大城市在整体上相对中小城市更有吸引力，但以高房价为代表的高昂生活成本将放慢大学生进城的步伐，而经济新常态下的地方财政收入放缓，也使得各大城市地方政府对吸引包括大学毕业生在内的劳动力人口力不从心。2018～2033年，在劳动力退休年龄不变的情况下，中国劳动力年均短缺800万，2033年短缺1734万。 四、人口新常态下的特大城市
人口规模调控对策与建议
（一）
应增加供给而不是抑制需求来解决城市发展中的矛盾和问题
在城市的快速发展和急剧变革中，医疗、教育、住房等诸多矛盾和问题不可避免地积累和产生，解决这些问题的方法和路径不是控制人口，而是要加强供给。中国新常态下的经济发展要更多地依靠内需特别是消费需求拉动，更多地依靠现代服务业和战略性新兴产业带动，并以此不断增强长期发展后劲。在国家推动常住人口公共服务均等化的背景下，特大城市应加大教育和医疗投资，增加教育和医疗供给。在教育方面，应逐步恢复撤并的农村中小学学校是较为可行的途经。由于主城区几无建设用地，在主城区兴建新的中小学校基本上没有可能，因此恢复并高标准建设以前撤并的农村中小学学校，无论从经济成本还是社会效益来看都具有较高的可行性。其次，提升农村中小学教育水平，引入并鼓励民间资本利用农村教学设施，以吸引家长及学生来这些学校就读。
（二）让市场在人口资源配置中起决定性作用
研究发现，除了北京人口在继续增长外，其他所有的特大城市都不存在人口控制的必要。在中央权力较强的中国，人口向首都聚集是一种必然，其突破口在于京津冀一体化。只要是市场经济，就必然有人口流动，城市吸纳人口能力的强弱，恰是城市竞争力的具体表现。事实证明，人口净流入是城市房价坚挺的根本原因，特大城市必须利用人口增长的机遇实现土地财政的转型。
（三）人口控制将使一些城市失去发展机遇
2008年以来城市人口无论增长速度还是增长规模都相对下降了，以外来人口流人为主的人口高速增长时期已经结束，导致我国特大城市人口规模控制的必要性和紧迫性大为降低，人口控制政策重点应该从数量控制转向结构优化，部分城市甚至面临如何吸引外来人口长期居住下来的问题。近年来东部沿海地区城市人口大量回流至中西部城市，导致大量厂房和农民建有的租住房子（城中村）空置，这种资产的闲置一方面造成了资产的错配和浪费，另一方面导致地方金融风险剧增，若不能有效吸引并留住外来人口，即使是特大城市也有可能失去发展的机遇。
（四）人口是扩大内需最根本最重要的资源
长期以来，很多城市片面地认为只有人才才是城市发展的资源，而将外来劳动力看作是城市发展的负担，从而采取各种措施控制外来劳动力流入，并设定各种限制外来劳动力就业歧视政策。2003年民工荒出现之后，才发现外来劳动力资源的价值，但依旧有不少城市时不时地祭起人口控制的法宝。而在中国经济进入新常态之后，城市人口持续增长的动力大幅减弱，人口成为资源越来越多地被人们所接受。人类所有的经济活动的最终目的是满足人们的各种需求，离开了庞大的人口支撑，特大城市的发展必然缺乏可持续性。
（责任编辑：垠喜）
[关键词]特大城市人口规模调控人口增长
[中图分类号]F290 [文献标识码]A
[文章编号]1004-6623（2016）01-0007-05
国务院新的城市等级划分标准明确：城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。在国家控制特大城市人口规模的背景下，只有弄清了特大城市人口规模增长路径和增长趋势，才能提出有针对性的人口规模调控对策和建议。本文重点考察京沪穗深4个特大城市的人口规模增长路径和未来的增长趋势，为特大城市人口规模调控提供相应的对策。
一、特大城市人口规模现状
从2014年城市统计公报数据看，国内有6个城市进入超大城市行列，分别是上海、北京、重庆、天津、广州和深圳（表1）。若标准中的“城区”特指“主城区”，则深圳和重庆主城区的官方常住人口没有达到1000万以上的超大城市人口标准；天津和广州的主城区人口勉强在1000万左右；我国严格意义上的超大城市只剩下上海和北京两个城市。6个超大城市中，5个是人口净流入城市，仅重庆是人口净流出的城市。
从2014年城市统计公报上的数据来看，国内有10个城市进入特大城市行列，分别是成都、南京、武汉、佛山、杭州、郑州、西安、大连、沈阳和苏州（表2）。哈尔滨、济南、青岛、宁波等城市通常也被视为特大城市，但这些城市的官方市辖区常住人口规模并没有达到“城区常住人口500万以上”的标准。东莞人口主要分布在各镇，主城区人口也没有超过500万。汕头撤市设区后的市辖区常住人口虽然超过500万，但其经济规模太小，甚至比最低的哈尔滨还少3000多亿。按实有人口计算，22个城市超过500万，加上香港和台北，中国城区500万人口以上的城市有24个。
二、特大城市人口增长路径
20世纪80年代以来，伴随着经济转型，大量农村人口流向城市。与此同时，国内特大城市的人口规模也进入了“一直在控制，总是被超越”的怪圈。无论是上海、北京还是广州、深圳，没有一个城市实现了人口规模控制的目标。在官方数据背后，特大城市真实的人口是如何增长的呢？
（一）上海城市人口规模增长
相对于其它弹性较大的生活必需品而言，日人均生活用水量刚性较大，因此利用每年的城市生活用水量大致可以估计城市人口的数量。我们的估计结果表明，1980～1990年，包括外来人口在内的上海城镇人口增加了410万，年均增加41万，相当于城镇人口增长了50%；1992年上海城镇人口比1990年增加了69万，年均只有34.5万；1992年浦东大开发，外来人口流入加速，上海城镇人口增加到1760万，六年间较1992年增加470万，年均增加79.83万人；1997年亚洲金融风暴冲击对人口流入的影响显而易见，1999年上海实有人口较前一年度减少了15万人以上；2001年中国加入WTO，2002年开始上海进入人口流入另一个加速期，2007年上海人口流入放缓，在国家四万亿的强刺激下人口流入增长期延续到2009年，七年间上海实有人口从2002年的1812万增长到2009年的2345万，累计增加533万，年均增加76.14万，无论是增加的绝对值还是相对值都较20世纪90年代要低；2009年以来的四年里累计增加155万人，年均增加38.75万人。
自2000年至2010年，上海总人口实际增量只有556万人左右，年均增量55万余人，而同期官方总人口增量700万人，年均增量70余万人，二者相差15万人/年。1980～1990年，上海外来人口年均增加41万人，这段时间人口基数较2000年以后要小，因此增速大于2000年以来人口的增速，新世纪以来上海总人口增速不是增加了而是放缓了。上海官方人口数据并非表明上海进入21世纪之后实有人口增长加快了，而是外来流动人口在上海的沉淀加速了。
将我们的估计人口与官方常住人口比较，可以发现，直到1993年，官方常住人口一直大于估计人口，其主要原因有两个，一是随着上海农村城市化加快，自来水日益普及；二是外来人口迅速增加，部分外来人口纳入常住人口的统计范围，因此估计人口线与常住人口线逐渐接近。如果光看官方数据，则人们无法解读1978年改革开放之后的上海城镇人口下乡或前往苏浙等长三角城市发展的事实，也无法发现1980年以来上海城镇化飞速发展的情况，更无法发现1989年的人口大幅波动情况。而1993年之后，我们的估计人口数据可以揭示浦东开发和中国加入WTO之后吸引大量人口流入上海的盛况，也可以揭示1997年亚洲金融风暴和2008年全球金融风暴之后的上海人口大变动。
（二）北京城市人口规模增长
比较北京、上海两市的手机用户数发现，2012年北京总人口应该与上海差不多。2013年北京手机用户超过上海，却并不一定表明北京的人口超过上海。在总人口大致相等的情况下，北京的外来人口肯定会多于上海，原因是北京的户籍人口少于上海。由于户籍人口中老龄和少儿比例高，手机使用率肯定会低于外来人口（外来人口劳动力比例高）。从京沪两市官方公布的全社会行业就业人员来看，2012年京沪两市全社会从业人员总数分别为1107.3万人和1115.5万人，两市仅相差8.2万人。据估计，2013年末北京市户籍人口1316.3万人，外来人口1200万左右，全市总人口2500万，与上海市大致相当。
2008年末至2013年末，短短的五年内，北京的外来人口由奥运会的严格控制到报复性、爆发性增长，五年累计增加400万左右，年均增长80万。至2013年末，北京外来人口规模估计达到1200万。而在1988～2000年，北京外来人口规模累计增加400万，年均增加33万左右；2000～2008年累计增加数量只有200万，年均只增加25万。 早在1997年前后，北京实有人口就已经突破2000万大关。1997年以来北京人口反复波动，当控制稍有放松，外来人口即迅速增加。奥运会结束之后，北京实有人口即迅速出现恢复性增长，2011年北京实有总人口突破2500万，年均人口增量近百万人。从官方公布的常住人口数据来看，北京的总人口是逐年增长的。根据北京自来水销售总量恢复的北京总人口规模表明，1978～2013年，北京城市实有人口规模波动是非常大的。早在1980年，北京实有人口规模就突破1000万，1992年突破1500万，1997年突破2000万，2014年则突破2500万。重大事件和人口控制对北京城市实有人口的波动具有重大影响。1982年1月2日，中共中央、国务院作出《关于国营工业企业进行全面整顿的决定》，大量进城民工被清理清退回乡，北京实有人口减少12万人。
（三）广州城市人口规模增长
广州市政府对外公布的流动人口数据，主要来源于广州市社会科学院城市管理研究所的研究。根据他们的研究成果，广州市2005～2010年的流动人口数分别为364万、399万、466万、500万、636万和726万。2009年和2010年广州公布的外来人口竟然每年新增100万左右。事实上，自2004年之后，广东跨省外来劳动力流入强度持续减弱，外省劳动力占全国比例从高峰期的35%下降到2010年的28%左右。
沿用周晓津（2011）有关广州农民工规模估计的成果，我们构建了广州1980～2013年的人口规模曲线图。广州人口有两个快速增长阶段：一个是1980～1995年期间的快速增长，15年总人口规模累计增长746万人，年均增加近50万人。第二个快速增长阶段是1997～2005年，受香港回归和中国加入WTO推动，8年间实有人口增加665万，年均增加83万余人，排除人口恢复性增长因素，该阶段广州人口增长速度与第一阶段大致相同。
2006～2008年，由于产业转移推动，广州农民工流失严重，总人口规模减少72万人，每年减少24万人。2009年之后受大学毕业生和常住外来人口的家庭人口来穗因素影响，广州人口增长相对放缓。比较广州与北京、上海实有人口增长波动，我们发现广州人口周期比北京、上海两市早一年。由于北京、上海两地政府的强力推动，以及官方在人口规模问题上逐步摸清家底，使得两市在城市扩展用地方面得到上级政府的肯定和放松；而广州则由于对人口规模家底模糊，城市扩展用地长期以来无法得到满足，导致广州城市建成区面积较上海、北京要低。广州全市建成区面积仅950平方公里左右，对人口高度密集区域的疏散工作将是广州面临的一项长期任务。
（四）深圳城市人口规模增长
深圳官方公布的人口数据长期以来受到各方质疑但少有权威结果可供选择。事实上，在2004年之前，深圳官方公布的外来人口数据通常仅包括制造企业的劳动力数量。因此，根据深圳制造业和第三产业的增加值以及官方公布的社会从业人数，就可以大致估算出深圳1981～2010年的劳动力人数。由于有相当多的服务业就业并没有纳入深圳官方的统计范围，对深圳实有劳动力的估计仍然相当保守。从实有劳动力数量来看，1988～2000年是深圳劳动力总量快速增长时期，12年间劳动力累计增长774万人，年均增长64.5万人。2004年深圳劳动力规模达到950万的顶峰，到2010年则累计减少150万人。由于人口中的非劳动力增加，深圳总人口在2004～2008年期间虽然农民工流失严重，但总人口依然增加。
从2005年开始，利用手机用户总数基本可以估算出各大城市的人口。基于手机用户与人均手机拥有量的人口估计结果表明，深圳人口在2007年达到顶峰，总人口规模超过1800万；2008年、2009年受金融危机影响迅速下降，2010年、2011年有所恢复，2012年又开始下降，表明深圳以劳动力为主的人口受经济周期波动影响极大，其调整速度也相当快。
三、特大城市人口规模增长趋势
（一）特大城市人口机械增长高峰已过
张强、周晓津（2014）的实证研究表明，特大城市人口有着必然的增长规律，人口增长主要由产业及经济增长有关，行政手段的控制通常以失败告终，中国特大人口规模的数量控制完全没有必要。周晓津（2015）指出：中国特大城市人口增长与经济增长基本同步，城市经济增长越快，同期人口增长也越快；除北京因奥运会人口恢复性增长外，东部沿海特大城市人口增长高峰期已过，中西部特大城市因人口外出回流而进入高速增长期；东部沿海非省会城市因外来人口回流过快而导致人口持续减少，如深圳、东莞两市的人口分别由2007年的2000万、1750万下降到2014年末的1700万、1300万。
（二）特大城市将面临长期的劳动力短缺
虽然国家统计局公布的农民工数量自2008年以来连年增加，但增长的幅度逐年下降了。更应引起人们重视的是，统计数字上的增加并非外出农民工数量真正增加了，而是在外来农民工城镇沉淀、统计范围的扩大、符合统计标准的农民工数量增加这三种因素的作用下增加。我们预计，从2012年开始，全国农民工数量将呈现长期的下降趋势。在现有的劳动退休政策下，2033年之后全国农民工每年将减少600万人。到2040年，全国农民工数量将减少到20530万人，比2013年减少7446万人。
（三）大学生由相对过剩到绝对短缺
国内大学毕业生将在2015年形成高峰，自此之后大学毕业生人数也将锐减。因此，以往过剩的大学毕业生也将会变成绝对短缺，大城市之间的大学毕业生争夺也将如同争夺农民工一样激烈。这种争夺战2018年开始白热化，针对大学毕业生的很多优惠措施将在很多特大城市不断推出，虽然特大城市在整体上相对中小城市更有吸引力，但以高房价为代表的高昂生活成本将放慢大学生进城的步伐，而经济新常态下的地方财政收入放缓，也使得各大城市地方政府对吸引包括大学毕业生在内的劳动力人口力不从心。2018～2033年，在劳动力退休年龄不变的情况下，中国劳动力年均短缺800万，2033年短缺1734万。 四、人口新常态下的特大城市
人口规模调控对策与建议
（一）
应增加供给而不是抑制需求来解决城市发展中的矛盾和问题
在城市的快速发展和急剧变革中，医疗、教育、住房等诸多矛盾和问题不可避免地积累和产生，解决这些问题的方法和路径不是控制人口，而是要加强供给。中国新常态下的经济发展要更多地依靠内需特别是消费需求拉动，更多地依靠现代服务业和战略性新兴产业带动，并以此不断增强长期发展后劲。在国家推动常住人口公共服务均等化的背景下，特大城市应加大教育和医疗投资，增加教育和医疗供给。在教育方面，应逐步恢复撤并的农村中小学学校是较为可行的途经。由于主城区几无建设用地，在主城区兴建新的中小学校基本上没有可能，因此恢复并高标准建设以前撤并的农村中小学学校，无论从经济成本还是社会效益来看都具有较高的可行性。其次，提升农村中小学教育水平，引入并鼓励民间资本利用农村教学设施，以吸引家长及学生来这些学校就读。
（二）让市场在人口资源配置中起决定性作用
研究发现，除了北京人口在继续增长外，其他所有的特大城市都不存在人口控制的必要。在中央权力较强的中国，人口向首都聚集是一种必然，其突破口在于京津冀一体化。只要是市场经济，就必然有人口流动，城市吸纳人口能力的强弱，恰是城市竞争力的具体表现。事实证明，人口净流入是城市房价坚挺的根本原因，特大城市必须利用人口增长的机遇实现土地财政的转型。
（三）人口控制将使一些城市失去发展机遇
2008年以来城市人口无论增长速度还是增长规模都相对下降了，以外来人口流人为主的人口高速增长时期已经结束，导致我国特大城市人口规模控制的必要性和紧迫性大为降低，人口控制政策重点应该从数量控制转向结构优化，部分城市甚至面临如何吸引外来人口长期居住下来的问题。近年来东部沿海地区城市人口大量回流至中西部城市，导致大量厂房和农民建有的租住房子（城中村）空置，这种资产的闲置一方面造成了资产的错配和浪费，另一方面导致地方金融风险剧增，若不能有效吸引并留住外来人口，即使是特大城市也有可能失去发展的机遇。
（四）人口是扩大内需最根本最重要的资源
长期以来，很多城市片面地认为只有人才才是城市发展的资源，而将外来劳动力看作是城市发展的负担，从而采取各种措施控制外来劳动力流入，并设定各种限制外来劳动力就业歧视政策。2003年民工荒出现之后，才发现外来劳动力资源的价值，但依旧有不少城市时不时地祭起人口控制的法宝。而在中国经济进入新常态之后，城市人口持续增长的动力大幅减弱，人口成为资源越来越多地被人们所接受。人类所有的经济活动的最终目的是满足人们的各种需求，离开了庞大的人口支撑，特大城市的发展必然缺乏可持续性。
（责任编辑：垠喜）