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[摘要] 随着经济体制改革的進行和市场经济的逐步建立，事业单位逐渐暴露出思想束缚、职能混乱、政事不分、事企不分等问题，严重束缚了自身的发展，制约了经济体制改革的进一步深化。事业单位改革将全面铺开，“权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力”16字原则，勾勒出事业单位人事制度改革的整体轮廓，但这需要政府和事业单位的全面配合，以及与事业单位相关的法律完善和适当的监督等。
[关键词] 事业单位 改革 管理体制
一、事业单位改革中存在的问题及原因分析
（一）思想观念的束缚
事业单位具有典型的行政化特点，有些单位担心转制后会失去政府的权力依托，会降低单位的社会影响力，从而影响单位的长久发展；事业单位运转资金来源渠道单一，是典型“国家经办，经费财政拨付”组织形式，有些单位尤其是经营服务类的事业单位及其职工，担心本单位转制为企业，失去事业单位“无钱政府养”的这颗定心丸，对未来的发展前景没有底气。 [1]由于事业单位的改制可能会更深层次触及到职工的切身利益，职工会产生不满情绪和不安心理使即将进行改制或正在进行改制的事业单位的凝聚力和向心力受到严重影响。从而产生岗位设置认识不到位、政策理解不充分；惧怕可能面临的困难、回避改革中的种种矛盾；怀疑政策执行的效果，对改革持观望态度。
（二）事业单位编制管理矛盾重重，严重制约发展
事业单位中存在大量编外人员，而编外用人的管理混乱且其基本权益得不到保障。在编制管理方面存在重重矛盾，如编制管理与按需设岗的矛盾；核定基数与编外人员的矛盾；事业单位岗位结构比例的固化与人才流动的矛盾。[2]在人员进入方面，存在进人不公开透明、向事业单位乱塞人的问题；在人员管理方面，聘事业单位人员纳入劳动合同法管理，也可能产生新的社会问题和矛盾，引起事业单位管理混乱；在人员出口方面，事业单位社会保障制度不健全，相关政策不完善，致使出口不畅。在人事监管方面，缺乏对事业单位用人的监督管理手段。
（三）事业单位机构与人员数量庞大，机构类别庞杂
事业单位数量庞大,机构庞杂，涉及改革内容十分广泛。根据国家发展和改革委员会的数据,我国有事业单位130多万个,其中独立核算事业单位95.2万个,纳入政府事业单位编制的人员近3 000万人,各项事业经费支出占国家财政支出的30%以上。[3]同时，事业单位机构类别比较庞杂，有些单位既有公务员，也有事业编制人员，界线更加模糊，不能被被简单的划分为执法类、公益类和经营类。
（四）事业单位改革配套社会保障制度改革相对滞后
目前，行政机关有《行政机关公务员处分条例》、《国家公务员暂行条例》，企业有《劳动法》、《劳动合同法》，而事业单位目前为止还没有一套整体的人事管理法律法规，人事管理的政策规定也不健全。事业单位在用人制度、岗位管理制度、分配制度和激励制度等方面均不完善，还没有形成能进能出的用人制度和岗位管理制度；有效的绩效考核评价体系和监督机制还不健全；分配制度改革并不彻底，事业单位中尚没有形成覆盖面广、险种齐全、保障有力的社会保险体系。全方位的下岗、失业人员基本生活保障和再就业制度以及生活特殊困难人员社会救助制度没有完全建立起来，特别是财政补助事业单位的养老保险制度没有建立起来，由于面临着衣食住行问题、生存问题，这极大程度降低了事业单位职员参与改革发展的积极性。
近年来，对如何改革，国家和地方党委、政府都出台了一系列政策和指导性文件，如“四化”的基本思路和“脱钩、分类、放权、搞活”的八字方针，但缺少如何贯彻落实的总体思路和综合配套及单项改革的措施。明确改革思路，提供政策依据，对引导和推动事业单位改革会起到积极促进作用，但大部分政策都是方向性、原则性的，且配套性、具体性、可操作性以及推进力度明显不足。特别是在改制转企方面尚未出台统一的政策，各地也都是在探索、在总结、在不断推进，操作难的问题相对较突出。
（五）缺乏推进力度和监督力度
改革的政策措施不够有力，对于事业单位改革的责任主管部门不明确，对各行业、各系统、各地区的改革实践缺少统一的协调、指导，没有形成整体改革的合力；在改革监督上，由于改革领导机构不确立、改革任务不具体、缺乏对改革衡量的量化标准，有效监督机制也就无法真正建立起来。
（六）各地区事业单位改革发展不平衡
即使出台改革总体方案的城市，其改革的进展也不平衡，有的省、市聘用制度已经全面推开，像北京、上海、重庆、河南等地已超过80％；有的处在试点阶段；还有的地方由于各方面的困难和压力，改革仍在纠结中。同一地区也不平衡，机关直属事业单位、地处偏远的事业单位和乡镇所属的事业单位改革相对滞后。事业单位整体改革缺少更多的经验积累和政策借鉴，国家也无法在短时间内完善改革的各项政策，有针对性地解决改革中的各种问题。
二、加快事业单位改革的对策建议
（一）从事业单位改革自身来看
1.明确事业单位改革的总体目标
目标就像长跑中的终点，只有心中有数，才能一步一步到达目的地。而我国事业单位改革的总体目标是，到2020年，建立起功能明确、运行高效、治理完善、监管有力的事业单位管理体制和运行机制，构建政府主导、社会力量广泛参与的公益服务新格局，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。在改革过程中应理论结合实际，围绕目标制定相关改革政策，进而实施、调整、改进。
2.制定事业单位改革的战略步骤
在明确了我国事业单位改革的总体目标之后，就应当认真研究如何有计划有步骤地引导事业单位的改革，首先应对事业单位进行分类，现在已初步形成了三种比较符合现实状况的合理的分类，即分为行政类、公益类和经营服务类三类；其次，建立现代事业制度，即政事、事企、事中分开。这是事业单位具备独立法人地位的客观要求，也是现代事业制度最基本的特征；分类实施管理，我国事业单位范围广泛，种类繁多，情况复杂，应该具体问题具体分析；内部管理科学，事业单位内部要建立科学的管理体制，包括形成法人管理下科学民主的决策体制、合理的领导体制、体现效率和竞争的内部劳动、人事和分配制度；最后要健全评价机制。
3. 事业单位改革是个复杂的系统工程，需要各方面的配套改革和政策支持
事业单位改革系统中，各个子系统既相互独立，又相互作用，促成事业单位改革系统整体运行。重组方式可以对同一地域业务类同的事业单位进行优化组合，通过联合、合并、撤消等方式提高事业单位整体效益。事业单位的改革有多个子系统：产权制度改革、管理体制改革、财政体制改革、用人制度改革、分配制度改革和社会保障制度改革，六个子系统的关联是多层次、多角度、多方面的，改革推进中应注意其协调运行和综合配套。
（二）从政府角度，转变政府职能，对行政事业单位适度放权
政府应“有所为有所不为”，将自己定位成一个有限责任政府，给予事业单位自主权，中央与地方可统一组织实施和协调，消除事业单位改革中存在的条块分割和地方保护主义，及时交流、总结和推广先进经验，使事业单位改革稳步向前。
（三）解放思想，转变观念
改革必然会触动部分人的利益，但我们应该从大局着眼保持事业单位职工情绪的稳定。应该利用各种形式和手段开展积极的思想宣传教育活动。一是联系体制改革的实际，对职工群众要以诚相待、以理服人，必要的时候可以开展相关讲座向大家讲清体制改革的道理、体制改革的政策措施，阐明改革发展的形势、说清实施改制的意义目的，与职工互动，为职工答疑解惑。让职工全面了解事业单位体制改革的意义和目的。
（四）加強监督管理力度，用法律手段来推进改革
改革中无法可依，一定程度上增加了改革的难度。制定《事业单位法》及相关法律法规，以推动事业单位改革顺利进行。另外，《事业单位人事管理条例》正在制定之中。这是一部事业单位人事管理总章程性质的行政法规，它立足于确定基本制度、规范基本环节、解决基本问题，将为建立系统性的事业单位人事管理制度奠定坚实基础。按照岗位管理的要求，条例将逐步制定和完善贯穿于人员“进、管、出”各个环节的管理制度，如岗位设置、人员聘用、考核、培训、奖惩、工资福利、退休、人事争议等等。
（五）加快全面实施事业单位绩效工资制度，推进以养老保险为重点的事业单位社会保险制度改革，完善事业单位参加基本医疗、失业、工伤、生育保险政策
绩效工资主要体现职工的实绩和贡献，是在对职工进行严格绩效管理的基础上发放的一种工资形式。建立一整套科学合理的、易于操作的绩效管理制度是实施绩效工资制度的必然要求和关键环节。绩效工资改革考核办法的公平性会直接影响到社会服务水准，要制定一个公平和公正的考核和评估办法，必须充分发扬民主、广泛征求意见，并将整个政策的执行置于公正、公开、透明的监督环境中。同时，事业单位养老保险改革制度的制定和设计应有利于教育、医疗卫生等公共事业的健康发展，有利于团结和稳定大多数知识分子，留住高层次人才，更好的为社会发展做贡献。
2010年时事业单位体制改革的关键年，深化文化体制改革不能一蹴而就，而是任重道远。事业单位改革涉及面广、情况复杂，一定要在做好整体规划的基础上，充分运用在长期的改革实践中积累的宝贵经验，形成的正确认识，指导日益深化的文化体制改革实践，为文化建设提供动力，不断开创社会主义文化大发展大繁荣的新局面。
参考文献：
[1] 江西省全南县事业单位改革的调查报告,中央机构编制委员会.政务
[2] 吴江，岳颖.事业单位人事制度改革若干问题思考（公益机构改革与公共服务发展国际研讨会的发言），国人事科学研究网
[3]范恒山.事业单位改革:《国际经验与中国探索》[M]. 中国财政经济出版社,2004
[4] 薛美玲.事业单位改革陷入困境的原因及对策[J]. 延安职业技术学院学报, 2010(03)
[5] 张勤. 事业单位改革的方向与对策分析[J]. 中国行政管理，2003（10）
作者简介：
黄静茹（1989.7—），女，宁夏人，天津师范大学政治与行政学院行政管理专业2008级，研究方向：行政管理。
温志强（1971-），男，甘肃会宁人，天津师范大学政治与行政学院博士、副教授、硕士研究生导师，主要研究方向为公共管理。
[关键词] 事业单位 改革 管理体制
一、事业单位改革中存在的问题及原因分析
（一）思想观念的束缚
事业单位具有典型的行政化特点，有些单位担心转制后会失去政府的权力依托，会降低单位的社会影响力，从而影响单位的长久发展；事业单位运转资金来源渠道单一，是典型“国家经办，经费财政拨付”组织形式，有些单位尤其是经营服务类的事业单位及其职工，担心本单位转制为企业，失去事业单位“无钱政府养”的这颗定心丸，对未来的发展前景没有底气。 [1]由于事业单位的改制可能会更深层次触及到职工的切身利益，职工会产生不满情绪和不安心理使即将进行改制或正在进行改制的事业单位的凝聚力和向心力受到严重影响。从而产生岗位设置认识不到位、政策理解不充分；惧怕可能面临的困难、回避改革中的种种矛盾；怀疑政策执行的效果，对改革持观望态度。
（二）事业单位编制管理矛盾重重，严重制约发展
事业单位中存在大量编外人员，而编外用人的管理混乱且其基本权益得不到保障。在编制管理方面存在重重矛盾，如编制管理与按需设岗的矛盾；核定基数与编外人员的矛盾；事业单位岗位结构比例的固化与人才流动的矛盾。[2]在人员进入方面，存在进人不公开透明、向事业单位乱塞人的问题；在人员管理方面，聘事业单位人员纳入劳动合同法管理，也可能产生新的社会问题和矛盾，引起事业单位管理混乱；在人员出口方面，事业单位社会保障制度不健全，相关政策不完善，致使出口不畅。在人事监管方面，缺乏对事业单位用人的监督管理手段。
（三）事业单位机构与人员数量庞大，机构类别庞杂
事业单位数量庞大,机构庞杂，涉及改革内容十分广泛。根据国家发展和改革委员会的数据,我国有事业单位130多万个,其中独立核算事业单位95.2万个,纳入政府事业单位编制的人员近3 000万人,各项事业经费支出占国家财政支出的30%以上。[3]同时，事业单位机构类别比较庞杂，有些单位既有公务员，也有事业编制人员，界线更加模糊，不能被被简单的划分为执法类、公益类和经营类。
（四）事业单位改革配套社会保障制度改革相对滞后
目前，行政机关有《行政机关公务员处分条例》、《国家公务员暂行条例》，企业有《劳动法》、《劳动合同法》，而事业单位目前为止还没有一套整体的人事管理法律法规，人事管理的政策规定也不健全。事业单位在用人制度、岗位管理制度、分配制度和激励制度等方面均不完善，还没有形成能进能出的用人制度和岗位管理制度；有效的绩效考核评价体系和监督机制还不健全；分配制度改革并不彻底，事业单位中尚没有形成覆盖面广、险种齐全、保障有力的社会保险体系。全方位的下岗、失业人员基本生活保障和再就业制度以及生活特殊困难人员社会救助制度没有完全建立起来，特别是财政补助事业单位的养老保险制度没有建立起来，由于面临着衣食住行问题、生存问题，这极大程度降低了事业单位职员参与改革发展的积极性。
近年来，对如何改革，国家和地方党委、政府都出台了一系列政策和指导性文件，如“四化”的基本思路和“脱钩、分类、放权、搞活”的八字方针，但缺少如何贯彻落实的总体思路和综合配套及单项改革的措施。明确改革思路，提供政策依据，对引导和推动事业单位改革会起到积极促进作用，但大部分政策都是方向性、原则性的，且配套性、具体性、可操作性以及推进力度明显不足。特别是在改制转企方面尚未出台统一的政策，各地也都是在探索、在总结、在不断推进，操作难的问题相对较突出。
（五）缺乏推进力度和监督力度
改革的政策措施不够有力，对于事业单位改革的责任主管部门不明确，对各行业、各系统、各地区的改革实践缺少统一的协调、指导，没有形成整体改革的合力；在改革监督上，由于改革领导机构不确立、改革任务不具体、缺乏对改革衡量的量化标准，有效监督机制也就无法真正建立起来。
（六）各地区事业单位改革发展不平衡
即使出台改革总体方案的城市，其改革的进展也不平衡，有的省、市聘用制度已经全面推开，像北京、上海、重庆、河南等地已超过80％；有的处在试点阶段；还有的地方由于各方面的困难和压力，改革仍在纠结中。同一地区也不平衡，机关直属事业单位、地处偏远的事业单位和乡镇所属的事业单位改革相对滞后。事业单位整体改革缺少更多的经验积累和政策借鉴，国家也无法在短时间内完善改革的各项政策，有针对性地解决改革中的各种问题。
二、加快事业单位改革的对策建议
（一）从事业单位改革自身来看
1.明确事业单位改革的总体目标
目标就像长跑中的终点，只有心中有数，才能一步一步到达目的地。而我国事业单位改革的总体目标是，到2020年，建立起功能明确、运行高效、治理完善、监管有力的事业单位管理体制和运行机制，构建政府主导、社会力量广泛参与的公益服务新格局，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。在改革过程中应理论结合实际，围绕目标制定相关改革政策，进而实施、调整、改进。
2.制定事业单位改革的战略步骤
在明确了我国事业单位改革的总体目标之后，就应当认真研究如何有计划有步骤地引导事业单位的改革，首先应对事业单位进行分类，现在已初步形成了三种比较符合现实状况的合理的分类，即分为行政类、公益类和经营服务类三类；其次，建立现代事业制度，即政事、事企、事中分开。这是事业单位具备独立法人地位的客观要求，也是现代事业制度最基本的特征；分类实施管理，我国事业单位范围广泛，种类繁多，情况复杂，应该具体问题具体分析；内部管理科学，事业单位内部要建立科学的管理体制，包括形成法人管理下科学民主的决策体制、合理的领导体制、体现效率和竞争的内部劳动、人事和分配制度；最后要健全评价机制。
3. 事业单位改革是个复杂的系统工程，需要各方面的配套改革和政策支持
事业单位改革系统中，各个子系统既相互独立，又相互作用，促成事业单位改革系统整体运行。重组方式可以对同一地域业务类同的事业单位进行优化组合，通过联合、合并、撤消等方式提高事业单位整体效益。事业单位的改革有多个子系统：产权制度改革、管理体制改革、财政体制改革、用人制度改革、分配制度改革和社会保障制度改革，六个子系统的关联是多层次、多角度、多方面的，改革推进中应注意其协调运行和综合配套。
（二）从政府角度，转变政府职能，对行政事业单位适度放权
政府应“有所为有所不为”，将自己定位成一个有限责任政府，给予事业单位自主权，中央与地方可统一组织实施和协调，消除事业单位改革中存在的条块分割和地方保护主义，及时交流、总结和推广先进经验，使事业单位改革稳步向前。
（三）解放思想，转变观念
改革必然会触动部分人的利益，但我们应该从大局着眼保持事业单位职工情绪的稳定。应该利用各种形式和手段开展积极的思想宣传教育活动。一是联系体制改革的实际，对职工群众要以诚相待、以理服人，必要的时候可以开展相关讲座向大家讲清体制改革的道理、体制改革的政策措施，阐明改革发展的形势、说清实施改制的意义目的，与职工互动，为职工答疑解惑。让职工全面了解事业单位体制改革的意义和目的。
（四）加強监督管理力度，用法律手段来推进改革
改革中无法可依，一定程度上增加了改革的难度。制定《事业单位法》及相关法律法规，以推动事业单位改革顺利进行。另外，《事业单位人事管理条例》正在制定之中。这是一部事业单位人事管理总章程性质的行政法规，它立足于确定基本制度、规范基本环节、解决基本问题，将为建立系统性的事业单位人事管理制度奠定坚实基础。按照岗位管理的要求，条例将逐步制定和完善贯穿于人员“进、管、出”各个环节的管理制度，如岗位设置、人员聘用、考核、培训、奖惩、工资福利、退休、人事争议等等。
（五）加快全面实施事业单位绩效工资制度，推进以养老保险为重点的事业单位社会保险制度改革，完善事业单位参加基本医疗、失业、工伤、生育保险政策
绩效工资主要体现职工的实绩和贡献，是在对职工进行严格绩效管理的基础上发放的一种工资形式。建立一整套科学合理的、易于操作的绩效管理制度是实施绩效工资制度的必然要求和关键环节。绩效工资改革考核办法的公平性会直接影响到社会服务水准，要制定一个公平和公正的考核和评估办法，必须充分发扬民主、广泛征求意见，并将整个政策的执行置于公正、公开、透明的监督环境中。同时，事业单位养老保险改革制度的制定和设计应有利于教育、医疗卫生等公共事业的健康发展，有利于团结和稳定大多数知识分子，留住高层次人才，更好的为社会发展做贡献。
2010年时事业单位体制改革的关键年，深化文化体制改革不能一蹴而就，而是任重道远。事业单位改革涉及面广、情况复杂，一定要在做好整体规划的基础上，充分运用在长期的改革实践中积累的宝贵经验，形成的正确认识，指导日益深化的文化体制改革实践，为文化建设提供动力，不断开创社会主义文化大发展大繁荣的新局面。
参考文献：
[1] 江西省全南县事业单位改革的调查报告,中央机构编制委员会.政务
[2] 吴江，岳颖.事业单位人事制度改革若干问题思考（公益机构改革与公共服务发展国际研讨会的发言），国人事科学研究网
[3]范恒山.事业单位改革:《国际经验与中国探索》[M]. 中国财政经济出版社,2004
[4] 薛美玲.事业单位改革陷入困境的原因及对策[J]. 延安职业技术学院学报, 2010(03)
[5] 张勤. 事业单位改革的方向与对策分析[J]. 中国行政管理，2003（10）
作者简介：
黄静茹（1989.7—），女，宁夏人，天津师范大学政治与行政学院行政管理专业2008级，研究方向：行政管理。
温志强（1971-），男，甘肃会宁人，天津师范大学政治与行政学院博士、副教授、硕士研究生导师，主要研究方向为公共管理。