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摘 要：新农村建设使国家政权再次强势介入农村，帮助农民在经济社会等各领域进行建设。在张家港市，行政村大规模撤并的同时多渠道筹集可支配资金，把农村社区建设作为村级建设的重点领域。在苏南，政府的积极作为是有传统的，但是，处在工业化中期的苏南农村，应该过渡到政府主导下的多元利益主体共同发展下的治理。
关键词：农村；农村社区；农村治理
中图分类号：F320.3 文献标识码：A 文章编号：1004-1605(2007)02-0052-04
站在县（县级市）的层次看，农村基层组织是在村一级，对农村治理主要落实到村一级组织。农村村级建设包括村的党组织、村民自治组织的机构设置、人员的配置和产生、村级经济和社会事业的发展等等。村级建设往往来自上级（乡镇、县）的要求和指导，并与之保持互动关系。本文结合张家港市农村基层建设的实际情况，介绍在农村工业化、现代化过程中农村是如何强化基层村级建设的，农村基层组织如何在上级党组织和政府的要求下进行农村治理的。
一、村级建设的两个显著变化
进入本世纪以后，张家港农村发生了很大的变化，这些变化是建立在20世纪80年代和90年代整整20年的农村乡镇工业发展和改革的基础上，是经济发展和经济体制改革（企业产权制度改革）以后，政府为了继续促进农村社会的发展，继续保持农村基层政权建设的巩固和对农村控制而进行的积极行政作为。
第一个变化是大规模地撤并行政村。张家港在短短两三年时间内，把412个行政村撤并为186个。撤并过程中遵循的一个最基本的原则是“富村”并“穷村”。“富”和“穷”的区别是看村委会可供支配的村级财力的多少。一般说来，在2003年可供支配的财力在30万以下的村，往往被兼并。今年，张家港市政府提出，村级可支配财力要达到50万元，到2010年要达到100万元。行政村的撤并是可以看作政府推动农村基层组织建设一个极为激进的改革措施。首先，行政村作为地方最基层一级组织结构，随着改革的深入，其生产性功能已经大大削弱，以村为区域、用原村集体资产进行投资和生产等经营性活动几乎没有了。村集体资产作为村民共同出资的主体，其经济法人资格也几乎消失了。村民与村集体之间经济纽带联系也大大削弱，行政村的撤并对于老百姓而言没有多少直接利害关系。其次，撤并行政村减少了农村管理幅度，在撤并行政村之前，张家港乡镇区域和镇级机关也进行了大规模的撤并，原26个镇撤并成8个。撤并行政村和撤并镇保持同步性和管理上的便利性。再次，行政村的撤并有利于压缩基层行政管理的开支，节约支出，省下财力可提供农村其它公共品供给。
第二个变化是农村社区建设如火如荼。在上级政府指导、督促下，以村委会为依托，以村级财力为保证，整合农村公共资源，开展了轰轰烈烈的以建设自己家园为目的的农村社区创建工作。围绕城乡一体化的要求，张家港市农村社区建设大量地模仿城市市区的做法，建设农村社区。
张家港农村社区建设大概分两个层次，一是由宣传部门指导、督促下的建设。主要内容是围绕教育人而在宣教环境上做文章。包括：A.围绕促进人的全面发展，通过农村社区这个阵地多管齐下强化当代农民教育。利用遍布城乡的500多所市民学校，常年开展“五爱、四有、三德、三礼”教育和全民普法教育。把中央提出的科技、文化、卫生“三下乡”深化为“三入户”，引导培育了3.6万户“三入户”特色家庭。全面推行了以“勤劳致富、义务奉献、遵纪守法、优生优育、文明卫生”为内容的“五星户”评创活动，优化了社会风气、人居环境和干群关系。村级社区建成“一校、两栏、三室”，即有一所多功能学校，有读报栏、宣传公示栏，有1000册以上图书的图书室，以及一定规模和档次的党团活动室和文体活动室。同时全民化的社区群众文体活动在张家港市各村、镇蓬勃展开，老年人活动室、少年宫、健身中心、公园等活动场所的建设，社区服务中心聘用社会上的文体老师，积极营造活动氛围，已经成为农村积极健康生活不可或缺的组成部分。B.优化社区生态环境。以“同创文明社区、共建美好家园”为主题，每年开展几次声势浩大的农村大环境集中整治活动，全民动手彻底清除暴露垃圾，整治河塘污水。全市建立了5000多人的环卫、门前五包和农村社区专兼职保洁队伍。各镇都建有垃圾填埋场，村有垃圾收集房，各家各户全部实行垃圾入坑入箱集中收集处理。全面实施农村水环境整治工程、推行清洁生产的同时，大力实施社区绿化、美化、亮化工程，大搞居民庭院绿化、小区绿化、街头绿化、单位绿化、道路绿化、河滨绿化。优化社区宣教环境。为更好地体现现代文明社区的文化品位，强化环境育人的效应，张家港市十分注重农村社区的休闲广场和雕塑、景点、公益广告等宣教环境建设。精心设计了“六个一”环境宣传示范区，即各主要道口的一块大型公益广告宣传牌、名人名言一条街、文明格言一条廊、文明示范小区的文明用语一条路、公交车亭的公益广告一个面和“五星家庭”的一个治家格言镜框。
第二个层次是由民政系统指导和督促下进行的那种紧贴实际、满足农民生产和生活的社区服务。例如坚持为民、利民、便民的宗旨，以公众性的产业化服务为主体，以公益福利性的社会化服务作补充，集聚社区服务资源，把农村社区作为消费群体和市场主体适度超前开发，全面把社区服务的观念引入农村，积极开展房屋修缮、管道疏通、家电维修、水气接送、医疗保健、婚姻介绍、中介服务、老幼托管、运输搬运、保洁承包、法律咨询、农业咨询、种养指导、良种推广、肥药供应等利民便民服务。把“110”社会联动网服务触角不断向农村社区延伸辐射，进一步强化“110”社区求助服务功能。大力倡导“我为人人，人人为我”的社会新风尚，培育了1000多支社区志愿者队伍，建立了143个服务站，人员总数近10万人。目前，每一个村建设一个农村社区，农村社区在村委会挂牌，是两块牌子一套班子。政府也把审批和司法的功能适度引导到社区以方便村民。
二、农村建设的关键是村组织可供支配的财力增加
无论如何，张家港市农村经济变化均和政府活动密切相关。政府为了发展经济，发展社会各项事业必须深入动员农村各类资源。在政府动员下，村委会演变成事实上的政府基层组织。在政府要求发展的压力下，村委会从过去的积极筹集资金，想方设法办工厂转变为现在的积极招商引资、引进项目。但是和苏南其他地方一样，张家港市各级政府的积极作为并没有因企业改制而丧失，除乡镇政府经济职能转变为积极招商引资，做好经济发展的服务工作以外，社会领域大量的建设任务为乡镇政府和村委会提供了很好的活动舞台。村党组织和村委会把建设各类社区，努力为区域内农民提供更多的农村公共品作为自己活动的重点。
农村实现有效治理的首要任务是发展，在发展中政府才能达到强化控制的目的，所以村集体经济的壮大在过去被认为是村级建设最主要的内容。在20世纪在90年代初，为推动农村经济的发展，张家港市委、市政府开展一项持续多年的“扶贫”行动。动员政府机关和市属的专业性公司与经济薄弱村进行“二对一”帮扶式的“扶贫”。并试图用行政考核办法要求帮扶者（政府机关和市属的专业性公司）限期使贫困村脱贫，开始确定的帮扶贫困村有92个。让人感到兴趣的是，这种持续6年之久的扶贫行动并不是扶老百姓的贫，而是扶村级集体经济的贫，提高贫困村的造血功能。扶贫的方式是沿用“办工厂”、“做生意”的乡镇集体企业发展模式，最终达到村集体可支配财力增加的目的。
2005年初，农业税取消以后，政府与农民关系进一步疏远。村党组织和村委会的活动与本村的村民之间的生产生活活动没有直接的联系。一般说来，张家港农村中，精壮农民绝大多数在本地就业或外出打工、做生意，本地的企业绝大多数是私营的。农民在本村联系主要是因为农民是原居住地的居民。在农耕时代，土地是农民生活依靠。但在现在的张家港市，农民与土地的关系也日趋疏远。在滚滚而来的工业化浪潮中，土地非农化使用加剧，土地非农化使用是建立在比农业使用更高效率基础上的。所以，每当年底，农村因土地收益而分红时，农民将从村委会处领到自己应该得到的收入，这在农村被称为土地的“二次分配”，以体现出土地使用权仍然是农民的。除此以外，农民与村委会几乎不发生经济往来。
许多农民已经到镇区或市区购房置业，但户口仍在村里，流动性越来越强的农民和村基层组织关系日渐疏远。村委会作为村民自治性质的农村基层组织是农民自己选举出来的，需要农民投票决定，但是，农民与村委会的关系是越来越淡漠。村委会指挥本村农民提供本地公共服务，这需要村委会通过市场形式进行购买。另一方面，上级政府并没有因为村委会是自治性质社团，而削弱对其领导、指挥、控制。于是，村委会就成了一个十分尴尬的中间角色，一方面必须服从市、镇政府下达的行政活动指标，另一方面，完成这些指标却又不能指挥本地农民，否则就会受到增加农民负担、不符合“三个代表”要求的指责。例如，每年四五月份，市政府（具体落实部门是农业局和水利局）要求在六月梅雨来临之前把农村沟河都要疏浚一遍，清除淤泥，有利于排水抗涝。随后，该指示由镇下达到村，村委会却无法指挥农民自己掏钱自己干。不得已，村就必须拿出足够的“水利疏浚工程费”，请农民干，或者请专业工程队，动用挖泥机来完成。沟河疏浚仅仅是农村公共品提供的一小部分，现在的张家港市农村建设主要公共品投入是农村社区建设（由市委宣传部和市政府民政局具体负责指导、检查、督促），社区建设的投入是非生产性的、巨大的，而且要求连续不断的年年有一部分投入，所以，村委会的压力很大，任务很重。
在政府—村委会—农民三层组织体系中，政府根据社会发展的要求发出强有力的指令性工作任务，要求村委会落实，村委会又不敢侵犯农民的自主权，按照安排农村工作的程序要求规定，村委会必须和农民进行“一事一议”、协商解决。这反过来，很有可能削弱了政府行政命令执行的效果。结果，往往是村委会不用与农民协商，通过自己掏钱购买，完成政府的工作布置。这种组织运转体系中，村委会就必须有足够可支配的财力，没有财力就一事无成。所以，在村领导班子建设中，村组织一把手的（村党组织的领导人员）主要精力是抓创收。村级党委（支部）书记抓钱有两种方式，一种是通过土地开发，招商引资，引进生产项目，这可以收取土地出让金和企业应缴的管理费。这种方式是村级财力来源的主要形式。在张家港市，村级企业很多，自2000年以来，村级开发区、工业集中区建设也有不少。有的书记基于招商引资的困难，但又为了维持好村级基层组织的正常开支，自己历尽艰辛亲自办厂。所以，在张家港市村一级书记老板屡见不鲜。另一种是由于地理位置决定了办工厂十分困难，或工厂少又小，缴纳到村里的费用尚不足一个村建设需要，或者属于生态保护区域，不能办工厂。这样，村级建设的开支一般通过镇财政补偿的办法解决。
三、增强农民和社区居民的参与性，提高农村建设的自觉性
在调查过程中，笔者深深地体会到，张家港农村建设无论是经济建设还是社会事业的发展，无论公共品的生产和提供还是农村文体活动的开展，均是在政府推动下进行的。从政府推动的超前性和农民乐意接受的效果看，政府试图通过自己的努力，在不断创新、不断变化中寻找农村现代化发展路子。然而，在红红火火的创建过程中，在不断被考核要求和规范化的过程中，村委会和农村社区已经实际上是被政府过度组织化的实体。
在农村社区建设过程中，经济规模雄厚、工业化程度高的村，其农村社区建设得漂亮、有序、规范。相反，没有工厂的农村，其凌乱的农居布局，松散的管理方式和独门独户自我服务的自然状态，反映出农村差异十分明显。一般认为，无论是富裕的村，还是经济薄弱的村，社区建设都有其发展的内在要求。在富裕的村，经济发展起来以后，拥有较多的资源进行基础设施投资、大环境整治，政府工作也就找到创建和规划建设新颖农村社区的契机。相反，经济落后的村并不具备这样的机会。将来随着人口的外流，经济薄弱村有被撤并的命运。所以，并村可看作顺应流动性要求的政府积极行为，是和农村社区建设同步要求的改革措施。农村不平衡发展规律决定了经济薄弱的村由邻近富裕村（嬗变为小型城镇化社区）来兼并、整合。
新农村建设的一个主要内容是农民自主化的农村治理。一些学者（温铁军、曹锦清）认为，中国农业经济仍然是超小规模的一家一户为特征，所以他们关注的是农民能否组织起来应付市场风险和外在强力。国家不可能通过财政补贴给农民以持续的收入增长，唯有将农民组织起来，通过建立各种形式的合作社。但是，从张家港为代表的苏南情况看，农民合作社的组织成本太高，农业收入的不确定性和低下无法补偿高昂的组织成本。所以，在发达的农村，普遍的经济组织是企业，用资本黏合起来的经济组织远比人合的合作化效率要高。但是，经济组织的企业化并不意味着社会组织的企业性质，相反，社区具有的公共性、非排他性决定着其运作的民主自治的特征。
政府过度介入农村社区，在农村社区创建初期是十分重要的，可以保证资源供给和整合，发展规划的协调性等等。但是，当建成以后，社区活动正常运转以后，政府过多介入并不符合社区建设的本来要求。按照民政部2002年关于社区建设工作要点要求，培育社区意识，特别重点是培育社区居民和社区单位的参与意识和社区居委会的自治意识，激发社区居民参与社区事务管理的积极性，指出要研究制定《社区居民代表会议议事规则》、《社区自治章程》、《居规民约》，要求社区重大事项按民主程序决定，增强社区居民的自治意识。显然，社区的生命力在于社区居民的自治精神。目前，张家港市农村村级社区一整套自治制度、自治组织机构均已建立起来了，但运作过程中真正起作用的还是村里具有政府管理性质的村委会。像拥有著名的钢铁企业江苏永钢集团的永联村，其政府性的组织是党政企合一的，村委会是村组织中的中层组织，社区管理委员会和村委会合一的，社区服务中心是村委会的下属单位。政府过度介入压抑了民间自治组织的活动，削弱了非盈利组织（NPO）的大量产生，这是不利于形成多元化的社会格局。例如，工业的增长吸引了大量的外来人口。在管理外来人口方面，塘桥镇韩山村社区有外来人口2000多人，村里建设外来职工公寓，在单间（20多平方米）里可以解决打工者家庭生活；在永联集镇有15000人外来人口，是本村人口的150%。除永钢集团有外来职工集体宿舍外，没有办法安排外来职工的家人，也没有社会化的半公益性质的外来人口公寓。由于村经济建设需要大量的外来人口，但社区服务对象主要局限于农村和土地联系在一起的原居住地的农民，显然，把外来就业者和原居住地的农民融合为社区同一的社区主体，这样社区管理机构不应该让原居住地的农民选举的村民委员来承当，需要由外来人和本土人共同选举，组建一些NPO参与社区的自我管理。在城市，外来人口尽管遭到种种歧视，然而通过自身努力，变成城市的市民完全有可能的，那么，工业发达的镇村有这样的包容性吗？作为流动性的产物，外来人口能否在一镇、一村实现本地化，使其相对稳定下来，是关系到能否确保工业化和城市化持续发展的问题。那么，一定应该让他们既参加社区文体等活动又参与管理活动，培养他们的归属感。这种客观的需要如果在正式制度（如村民委员会）里还无法安排，可以在社区管理委员会等NPO里安排。
责任编辑：浩 宇
关键词：农村；农村社区；农村治理
中图分类号：F320.3 文献标识码：A 文章编号：1004-1605(2007)02-0052-04
站在县（县级市）的层次看，农村基层组织是在村一级，对农村治理主要落实到村一级组织。农村村级建设包括村的党组织、村民自治组织的机构设置、人员的配置和产生、村级经济和社会事业的发展等等。村级建设往往来自上级（乡镇、县）的要求和指导，并与之保持互动关系。本文结合张家港市农村基层建设的实际情况，介绍在农村工业化、现代化过程中农村是如何强化基层村级建设的，农村基层组织如何在上级党组织和政府的要求下进行农村治理的。
一、村级建设的两个显著变化
进入本世纪以后，张家港农村发生了很大的变化，这些变化是建立在20世纪80年代和90年代整整20年的农村乡镇工业发展和改革的基础上，是经济发展和经济体制改革（企业产权制度改革）以后，政府为了继续促进农村社会的发展，继续保持农村基层政权建设的巩固和对农村控制而进行的积极行政作为。
第一个变化是大规模地撤并行政村。张家港在短短两三年时间内，把412个行政村撤并为186个。撤并过程中遵循的一个最基本的原则是“富村”并“穷村”。“富”和“穷”的区别是看村委会可供支配的村级财力的多少。一般说来，在2003年可供支配的财力在30万以下的村，往往被兼并。今年，张家港市政府提出，村级可支配财力要达到50万元，到2010年要达到100万元。行政村的撤并是可以看作政府推动农村基层组织建设一个极为激进的改革措施。首先，行政村作为地方最基层一级组织结构，随着改革的深入，其生产性功能已经大大削弱，以村为区域、用原村集体资产进行投资和生产等经营性活动几乎没有了。村集体资产作为村民共同出资的主体，其经济法人资格也几乎消失了。村民与村集体之间经济纽带联系也大大削弱，行政村的撤并对于老百姓而言没有多少直接利害关系。其次，撤并行政村减少了农村管理幅度，在撤并行政村之前，张家港乡镇区域和镇级机关也进行了大规模的撤并，原26个镇撤并成8个。撤并行政村和撤并镇保持同步性和管理上的便利性。再次，行政村的撤并有利于压缩基层行政管理的开支，节约支出，省下财力可提供农村其它公共品供给。
第二个变化是农村社区建设如火如荼。在上级政府指导、督促下，以村委会为依托，以村级财力为保证，整合农村公共资源，开展了轰轰烈烈的以建设自己家园为目的的农村社区创建工作。围绕城乡一体化的要求，张家港市农村社区建设大量地模仿城市市区的做法，建设农村社区。
张家港农村社区建设大概分两个层次，一是由宣传部门指导、督促下的建设。主要内容是围绕教育人而在宣教环境上做文章。包括：A.围绕促进人的全面发展，通过农村社区这个阵地多管齐下强化当代农民教育。利用遍布城乡的500多所市民学校，常年开展“五爱、四有、三德、三礼”教育和全民普法教育。把中央提出的科技、文化、卫生“三下乡”深化为“三入户”，引导培育了3.6万户“三入户”特色家庭。全面推行了以“勤劳致富、义务奉献、遵纪守法、优生优育、文明卫生”为内容的“五星户”评创活动，优化了社会风气、人居环境和干群关系。村级社区建成“一校、两栏、三室”，即有一所多功能学校，有读报栏、宣传公示栏，有1000册以上图书的图书室，以及一定规模和档次的党团活动室和文体活动室。同时全民化的社区群众文体活动在张家港市各村、镇蓬勃展开，老年人活动室、少年宫、健身中心、公园等活动场所的建设，社区服务中心聘用社会上的文体老师，积极营造活动氛围，已经成为农村积极健康生活不可或缺的组成部分。B.优化社区生态环境。以“同创文明社区、共建美好家园”为主题，每年开展几次声势浩大的农村大环境集中整治活动，全民动手彻底清除暴露垃圾，整治河塘污水。全市建立了5000多人的环卫、门前五包和农村社区专兼职保洁队伍。各镇都建有垃圾填埋场，村有垃圾收集房，各家各户全部实行垃圾入坑入箱集中收集处理。全面实施农村水环境整治工程、推行清洁生产的同时，大力实施社区绿化、美化、亮化工程，大搞居民庭院绿化、小区绿化、街头绿化、单位绿化、道路绿化、河滨绿化。优化社区宣教环境。为更好地体现现代文明社区的文化品位，强化环境育人的效应，张家港市十分注重农村社区的休闲广场和雕塑、景点、公益广告等宣教环境建设。精心设计了“六个一”环境宣传示范区，即各主要道口的一块大型公益广告宣传牌、名人名言一条街、文明格言一条廊、文明示范小区的文明用语一条路、公交车亭的公益广告一个面和“五星家庭”的一个治家格言镜框。
第二个层次是由民政系统指导和督促下进行的那种紧贴实际、满足农民生产和生活的社区服务。例如坚持为民、利民、便民的宗旨，以公众性的产业化服务为主体，以公益福利性的社会化服务作补充，集聚社区服务资源，把农村社区作为消费群体和市场主体适度超前开发，全面把社区服务的观念引入农村，积极开展房屋修缮、管道疏通、家电维修、水气接送、医疗保健、婚姻介绍、中介服务、老幼托管、运输搬运、保洁承包、法律咨询、农业咨询、种养指导、良种推广、肥药供应等利民便民服务。把“110”社会联动网服务触角不断向农村社区延伸辐射，进一步强化“110”社区求助服务功能。大力倡导“我为人人，人人为我”的社会新风尚，培育了1000多支社区志愿者队伍，建立了143个服务站，人员总数近10万人。目前，每一个村建设一个农村社区，农村社区在村委会挂牌，是两块牌子一套班子。政府也把审批和司法的功能适度引导到社区以方便村民。
二、农村建设的关键是村组织可供支配的财力增加
无论如何，张家港市农村经济变化均和政府活动密切相关。政府为了发展经济，发展社会各项事业必须深入动员农村各类资源。在政府动员下，村委会演变成事实上的政府基层组织。在政府要求发展的压力下，村委会从过去的积极筹集资金，想方设法办工厂转变为现在的积极招商引资、引进项目。但是和苏南其他地方一样，张家港市各级政府的积极作为并没有因企业改制而丧失，除乡镇政府经济职能转变为积极招商引资，做好经济发展的服务工作以外，社会领域大量的建设任务为乡镇政府和村委会提供了很好的活动舞台。村党组织和村委会把建设各类社区，努力为区域内农民提供更多的农村公共品作为自己活动的重点。
农村实现有效治理的首要任务是发展，在发展中政府才能达到强化控制的目的，所以村集体经济的壮大在过去被认为是村级建设最主要的内容。在20世纪在90年代初，为推动农村经济的发展，张家港市委、市政府开展一项持续多年的“扶贫”行动。动员政府机关和市属的专业性公司与经济薄弱村进行“二对一”帮扶式的“扶贫”。并试图用行政考核办法要求帮扶者（政府机关和市属的专业性公司）限期使贫困村脱贫，开始确定的帮扶贫困村有92个。让人感到兴趣的是，这种持续6年之久的扶贫行动并不是扶老百姓的贫，而是扶村级集体经济的贫，提高贫困村的造血功能。扶贫的方式是沿用“办工厂”、“做生意”的乡镇集体企业发展模式，最终达到村集体可支配财力增加的目的。
2005年初，农业税取消以后，政府与农民关系进一步疏远。村党组织和村委会的活动与本村的村民之间的生产生活活动没有直接的联系。一般说来，张家港农村中，精壮农民绝大多数在本地就业或外出打工、做生意，本地的企业绝大多数是私营的。农民在本村联系主要是因为农民是原居住地的居民。在农耕时代，土地是农民生活依靠。但在现在的张家港市，农民与土地的关系也日趋疏远。在滚滚而来的工业化浪潮中，土地非农化使用加剧，土地非农化使用是建立在比农业使用更高效率基础上的。所以，每当年底，农村因土地收益而分红时，农民将从村委会处领到自己应该得到的收入，这在农村被称为土地的“二次分配”，以体现出土地使用权仍然是农民的。除此以外，农民与村委会几乎不发生经济往来。
许多农民已经到镇区或市区购房置业，但户口仍在村里，流动性越来越强的农民和村基层组织关系日渐疏远。村委会作为村民自治性质的农村基层组织是农民自己选举出来的，需要农民投票决定，但是，农民与村委会的关系是越来越淡漠。村委会指挥本村农民提供本地公共服务，这需要村委会通过市场形式进行购买。另一方面，上级政府并没有因为村委会是自治性质社团，而削弱对其领导、指挥、控制。于是，村委会就成了一个十分尴尬的中间角色，一方面必须服从市、镇政府下达的行政活动指标，另一方面，完成这些指标却又不能指挥本地农民，否则就会受到增加农民负担、不符合“三个代表”要求的指责。例如，每年四五月份，市政府（具体落实部门是农业局和水利局）要求在六月梅雨来临之前把农村沟河都要疏浚一遍，清除淤泥，有利于排水抗涝。随后，该指示由镇下达到村，村委会却无法指挥农民自己掏钱自己干。不得已，村就必须拿出足够的“水利疏浚工程费”，请农民干，或者请专业工程队，动用挖泥机来完成。沟河疏浚仅仅是农村公共品提供的一小部分，现在的张家港市农村建设主要公共品投入是农村社区建设（由市委宣传部和市政府民政局具体负责指导、检查、督促），社区建设的投入是非生产性的、巨大的，而且要求连续不断的年年有一部分投入，所以，村委会的压力很大，任务很重。
在政府—村委会—农民三层组织体系中，政府根据社会发展的要求发出强有力的指令性工作任务，要求村委会落实，村委会又不敢侵犯农民的自主权，按照安排农村工作的程序要求规定，村委会必须和农民进行“一事一议”、协商解决。这反过来，很有可能削弱了政府行政命令执行的效果。结果，往往是村委会不用与农民协商，通过自己掏钱购买，完成政府的工作布置。这种组织运转体系中，村委会就必须有足够可支配的财力，没有财力就一事无成。所以，在村领导班子建设中，村组织一把手的（村党组织的领导人员）主要精力是抓创收。村级党委（支部）书记抓钱有两种方式，一种是通过土地开发，招商引资，引进生产项目，这可以收取土地出让金和企业应缴的管理费。这种方式是村级财力来源的主要形式。在张家港市，村级企业很多，自2000年以来，村级开发区、工业集中区建设也有不少。有的书记基于招商引资的困难，但又为了维持好村级基层组织的正常开支，自己历尽艰辛亲自办厂。所以，在张家港市村一级书记老板屡见不鲜。另一种是由于地理位置决定了办工厂十分困难，或工厂少又小，缴纳到村里的费用尚不足一个村建设需要，或者属于生态保护区域，不能办工厂。这样，村级建设的开支一般通过镇财政补偿的办法解决。
三、增强农民和社区居民的参与性，提高农村建设的自觉性
在调查过程中，笔者深深地体会到，张家港农村建设无论是经济建设还是社会事业的发展，无论公共品的生产和提供还是农村文体活动的开展，均是在政府推动下进行的。从政府推动的超前性和农民乐意接受的效果看，政府试图通过自己的努力，在不断创新、不断变化中寻找农村现代化发展路子。然而，在红红火火的创建过程中，在不断被考核要求和规范化的过程中，村委会和农村社区已经实际上是被政府过度组织化的实体。
在农村社区建设过程中，经济规模雄厚、工业化程度高的村，其农村社区建设得漂亮、有序、规范。相反，没有工厂的农村，其凌乱的农居布局，松散的管理方式和独门独户自我服务的自然状态，反映出农村差异十分明显。一般认为，无论是富裕的村，还是经济薄弱的村，社区建设都有其发展的内在要求。在富裕的村，经济发展起来以后，拥有较多的资源进行基础设施投资、大环境整治，政府工作也就找到创建和规划建设新颖农村社区的契机。相反，经济落后的村并不具备这样的机会。将来随着人口的外流，经济薄弱村有被撤并的命运。所以，并村可看作顺应流动性要求的政府积极行为，是和农村社区建设同步要求的改革措施。农村不平衡发展规律决定了经济薄弱的村由邻近富裕村（嬗变为小型城镇化社区）来兼并、整合。
新农村建设的一个主要内容是农民自主化的农村治理。一些学者（温铁军、曹锦清）认为，中国农业经济仍然是超小规模的一家一户为特征，所以他们关注的是农民能否组织起来应付市场风险和外在强力。国家不可能通过财政补贴给农民以持续的收入增长，唯有将农民组织起来，通过建立各种形式的合作社。但是，从张家港为代表的苏南情况看，农民合作社的组织成本太高，农业收入的不确定性和低下无法补偿高昂的组织成本。所以，在发达的农村，普遍的经济组织是企业，用资本黏合起来的经济组织远比人合的合作化效率要高。但是，经济组织的企业化并不意味着社会组织的企业性质，相反，社区具有的公共性、非排他性决定着其运作的民主自治的特征。
政府过度介入农村社区，在农村社区创建初期是十分重要的，可以保证资源供给和整合，发展规划的协调性等等。但是，当建成以后，社区活动正常运转以后，政府过多介入并不符合社区建设的本来要求。按照民政部2002年关于社区建设工作要点要求，培育社区意识，特别重点是培育社区居民和社区单位的参与意识和社区居委会的自治意识，激发社区居民参与社区事务管理的积极性，指出要研究制定《社区居民代表会议议事规则》、《社区自治章程》、《居规民约》，要求社区重大事项按民主程序决定，增强社区居民的自治意识。显然，社区的生命力在于社区居民的自治精神。目前，张家港市农村村级社区一整套自治制度、自治组织机构均已建立起来了，但运作过程中真正起作用的还是村里具有政府管理性质的村委会。像拥有著名的钢铁企业江苏永钢集团的永联村，其政府性的组织是党政企合一的，村委会是村组织中的中层组织，社区管理委员会和村委会合一的，社区服务中心是村委会的下属单位。政府过度介入压抑了民间自治组织的活动，削弱了非盈利组织（NPO）的大量产生，这是不利于形成多元化的社会格局。例如，工业的增长吸引了大量的外来人口。在管理外来人口方面，塘桥镇韩山村社区有外来人口2000多人，村里建设外来职工公寓，在单间（20多平方米）里可以解决打工者家庭生活；在永联集镇有15000人外来人口，是本村人口的150%。除永钢集团有外来职工集体宿舍外，没有办法安排外来职工的家人，也没有社会化的半公益性质的外来人口公寓。由于村经济建设需要大量的外来人口，但社区服务对象主要局限于农村和土地联系在一起的原居住地的农民，显然，把外来就业者和原居住地的农民融合为社区同一的社区主体，这样社区管理机构不应该让原居住地的农民选举的村民委员来承当，需要由外来人和本土人共同选举，组建一些NPO参与社区的自我管理。在城市，外来人口尽管遭到种种歧视，然而通过自身努力，变成城市的市民完全有可能的，那么，工业发达的镇村有这样的包容性吗？作为流动性的产物，外来人口能否在一镇、一村实现本地化，使其相对稳定下来，是关系到能否确保工业化和城市化持续发展的问题。那么，一定应该让他们既参加社区文体等活动又参与管理活动，培养他们的归属感。这种客观的需要如果在正式制度（如村民委员会）里还无法安排，可以在社区管理委员会等NPO里安排。
责任编辑：浩 宇