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摘 要： 我国的国土资源法律体系已日趋成熟，但还存在着许多的问题。本文把稀土资源研究与国土资源法律研究相结合，通过回顾稀土资源开发情况，以稀土资源开发为例揭示了我国国土资源法律的缺陷，在此基础上提出了改进建议。
关键词：稀土 法律 国土资源
一、我国稀土资源开发现状与存在问题
1.我国稀土资源开发出现的问题。
1.1过度开采。中国长期以来供应着发达国家大部分的稀土原材料需求。2009年我国稀土出口配额在5万吨左右，实际产量12.48万吨，供应了全球95%以上的需求。与供给量形成鲜明对比的是稀土价格。在稀土行业的巨额利润驱使下，1990年代国内涌现大批中小型稀土加工企业，生产大量同质同类的稀土产品，使稀土供过于求，继而导致国内企业竞相压价，稀土出口价格一再降低。1990至2008年间，中国稀土出口量增长近10倍，出口均价却下降约40%。 过度开采损害了中国的稀土矿产储量，降低了可持续开发的潜力。据中国稀土学会数据，1980年代初期中国稀土储量约占世界总储量70%，而21世纪初下降为31%。与此同时，中国却需要高价进口部分国内缺乏的稀土产品以满足生产的派生需求，中国的稀土资源优势在贸易不平衡局面下难以实现。
2.环境破坏。我国稀土资源开发带来了严重的环境问题。在包头，由于矿区地处干燥、少雨、多强风的高原，加上矿区对尾矿坝管理不善，造成了尾矿的飘散，一方面流失大量尾矿里蕴藏的稀土，另一方面形成了沙尘暴源。在四川凉山，乱挖乱采情况严重，且废矿石随意弃置，导致了水道堵塞，造成了以水土流失为主的环境破坏与严重的污染。南方七省的重稀土矿开采工艺按污染程度强弱先后经历了池浸、堆浸、原地浸矿三个阶段。池浸需剥离表土，据统计，池浸采矿每生产1吨稀土氧化物要排出约1200m3的尾沙与表土剥离物，造成表土下面风化层土壤大量流失。堆浸使用机械化作业，每生产1吨约需要破坏160-200m2地表植被，增加土地荒漠化面积450m2。原地浸矿改善了水土流失问题，但每生产1吨需向表土下矿层注入7-8吨硫酸氨以置换吸附于稀土的离子，而硫酸氨为主的溶液长期残留地下有可能污染地下水。由于缺乏有效监管，南方稀土开发可能会造成严重的环境影响。
3.稀土资源开发问题根源：无序竞争。上述问题的根源在于稀土企业的无序竞争。在包头，即便加强了行业管理，2009年仍有百余稀土开采企业，其中仅有10家年开采量达到2000—5000吨水平。在广西，原只有一家公司有稀土矿采矿权，许可范围只在崇左市部分区域，在广西如火如荼的稀土开发几乎全是非法经营。在江西，单论离子型稀土，2006年后离子型稀土矿分离企业的数量和规模扩张迅速，分离离子矿能力曾高达2-3万吨/年，远超市场需求，而供过于求反过来又引致企业之间更加无序的竞争。此外，许多有外资成分稀土企业在稀土附加值较低时出口稀土。2008年前后，占稀土企业总数20%左右的合资公司占据了60%的实际出口配额，这变相地加剧了竞争的无序程度。总体来说，在监管缺失与法制的不完善条件下，大量中小型稀土企业的竞争导致了稀土市场恶性竞争，衍生了严重的环保问题。
4.对策与效果。
4.1行政指令化的对策无明显收效。针对上述问题，我国采取了行政指令为主的解决方案，内容主要包括稀土企业整合与规模化经营、提高准入门槛以及鼓励产业升级与新技术应用。尽管对策有相当的针对性，但实际效果不佳。首先，规模化经营与企业整合无法落实。在内蒙古，至2010年，包头稀土矿产品产量占全国稀土矿产品产量约54%，但当时许多稀土选矿厂仍不能满负荷生产，规模效益无法实现。原要关闭的 23 家企业，实际关闭的寥寥无几。人员安置与企业负债导致了企业无动力停止生产。其次，行政指令未能涉及1998年实施的稀土生产配额制度。配额制度诱发了许多问题：一方面配额买卖成了生意，炒得很高，另一方面是结合监管不足带来的“黑矿丛生”现象。《法制周末》的记者2013年在江西赣州取材后指出，江西省面临着生产配额与产能差距巨大的问题，使得‘吃不饱’的稀土分离企业大量使用黑矿来‘充饥’。”想要逃脱资源税等各种税费的“地下矿”更是如此。直到2015年我国才取消了稀土配额制度，期间付出了巨大的代价。
2.原有问题恶化。由于监管不严，行政指令改变的内容有限，稀土资源开发原有的问题不但没有改善的迹象，反而还有变坏的趋势。
首先，稀土走私情况加重。其主因是2011年稀土资源价格暴涨与稀土配额。据国内外海关统计，国外从中国进口稀土量比中国出口量高约120%。而严重的走私进一步削弱了我国关于稀土的监管效果。
其次，替代产品削弱了我国稀土资源的竞争力。由于稀土资源价格居高不下，日、欧、美加打了替代材料研究投入，而美、法、蒙古、印度等稀土储量较丰富的国家乃至于南非、朝鲜等国均开始加大了自身的稀土开采力度，逐步削弱了我国稀土资源的国际竞争力。
第三，环保问题未能解决。即便接受监管的企业，由于生产技术等问题也经常受困于环保问题，其中甚至包括如包钢稀土这样的龙头企业。而更多的非法开采的稀土矿依然无法得到有效监管。
第四，行政指令违反了国际贸易规则。2012年，美欧日联合针对中国稀土配额政策向WTO发起投诉。2014年8月18日，WTO终裁认定中国稀土出口配额制等管理措施违规。罔顾WTO规则下的盲目行政指令对我国造成了巨大损失。
总体来说，我国稀土的行政指令式对策在各个方面均未能起到预期的作用。
二、稀土资源开发问题与我国国土资源法制问题
目前，以宪法为基础，以《物权法》等十七部资源节约和保护方面的法律为主要内容，以《土地管理法实施条例》等二十多部法律法规以及大量的地方性、部门政策法规为补充的国土资源体系框架基本形成。然而，我国的国土资源法律体系尚有许多不健全之处。第一，我国国土资源法律法规不完善、透明度差，对行政指令依赖较多，细节落实与监管不到位；第二，国土资源产权规范不明晰；第三，我国还没有一部对国土资源作出统一、系统规定的立法，有关规定散见于憲法、法律、法规、部门规章、地方性法规规章甚至政策性文件中，各单项法律之间缺乏相应的联系与衔接，不适应国土资源规划、保护、管理和合理利用多方面多层次的需要。 首先，稀土资源开发面临无序开发的问题集中体现了我国国土资源法律法规不完善与监管不到位的问题。这对我国提升国土资源法律的立法与执法水平提出了要求。由于国土资源具有战略性与现实性，是人类生产和生活之本，国土资源能否永续利用是国民经济持续发展的重大问题。因此，需要从可持续利用角度出发，提升国土资源立法水平。另外，司法机关和行政执法机关要严格执行国土资源可持续发展的法律。
其次，废矿管理不善、以及无序开发包含的越界开采等问题体现了国土资源产权规范不足的问题。国土资源中，应将环境资源产权定义成国家集体和个人对环境资源享有的权利，其中包括所有权、使用权和处置权。“…沙漠化的重要原因又是在于缺乏私人产权。在20世纪30年代……法国人将地表植被国有化，结果发生公地悲剧。”环境资源具有公共物质的属性，国土资源是具有公共性的私人物品[[[] 肖国兴，肖乾刚 自然资源法[M] 北京法律出版社，1999.146]]。产权不明晰，会对国土资源合理、有效的利用造成伤害。从稀土资源开发的情况来看，矿产与污染权的产权管理均存在着不小的问题。
第三，稀土资源开发需要整个国土资源法律体系支撑。由于国土资源法综合性极强，除完善各部门法、专项法、地域法外，还应有更高层的综合法，以调整低层法之间出现的交叉与矛盾。黄焕良指出：“过去是按资源的种类分别立法，分部门管理。所以立的很多法都是平级的，在法律效力上是一致的。……各部门在执法过程中，往往从各自的工作角度出发，产生的分歧较大……要制定一部统一的国土资源法，或者制定统一的国土资源开发的政策，在加强综合管理基础上，还应该考虑资源的特殊性。”故我国国土资源法律需要向综合立法方向前进。
三、结语
稀土资源开发面临的问题集中体现了我国国土资源开发的法制困境。解决我国的国土资源开发问题，加强法制化建设是必由之路。针对产权、立法、执法方面的问题，应在以下原则下加以改善。
第一，建立、完善自身法律体系，完善包括稀土产权在内的一整套国土资源产权。既要要完善具体的国土资源法律，加强专项立法；同时要加快步伐，设立综合性的国土资源上位法，对国土资源管理、开发等做出原则性总体性的规定，从宏观上指导环境资源的保护利用，协调各种国土资源的管理、保护、利用，减少现行法律冲突带来的制度成本。
第二，减少行政手段干预，把更多的行政条文规定以法律形式固定下来，行政干预尤其要注重在尊重国际规则的情况下实施；
第三，加强法律的执行，大力提高监管管理审批的水平与执行力度。应当加强国土资源可持续发展法律的执法队伍建设，加强国家对法制工作者培训，提高实际立法、执法能力，夯实立法、执法工作落实的基础。
参考文献：
[1]倪平鹏等，我国稀土资源开采利现状及保护性开发战略[J]，《宏观经济研究》， 2010（10）：13-20.
[2]王国珍 中国稀土资源开采现状及发展策略[J]. 四川稀土 2009（3）：4-8.
[3]徐承瑞 论国土资源法的若干问题[J]. 国土与自然资源研究， 1988（2）：22-25.
[4]徐正华 江西离子型稀土资源开发存在的问题及对策[J] 老区建设 2014（18）： 14-16.
[5]林河成 我国氧化钪的生产、应用及市场[J]，稀土，2009（1）： 96
[6]程建忠、车丽萍 中国稀土资源开采现状及发展趋势[J]. 稀土. 2010（4）：65-69.
[7]王静爽 中日WTO稀土争端背后：一开始中国就已输了[EB/OL] 新浪网 http：//finance.sina.com.cn/chanjing/cyxw/20140404/043318708794.shtml 摘自重慶青年报.
[8]鲁世平 三十年来我国国土资源法的发展概况[J]. 新西部. 2009（8）（下半月）：85-86.
[9]詹姆斯·A·道，史迪夫·H·汉科，阿兰A·瓦尔特斯编著 黄祖辉，蒋文华主译 发展经济学的革命[M].上海.上海三联书店，上海人民出版社，2000.189.
[10]肖国兴，肖乾刚 自然资源法[M] 北京法律出版社，1999.146.
[11]黄焕良 应制定综合的国土资源法[J]. 中国土地 1998（5）：14.
[12]葛枫 国土资源保护利用的法律规制的指导思想[J]. 国土资源 2002（11）：28-30.
关键词：稀土 法律 国土资源
一、我国稀土资源开发现状与存在问题
1.我国稀土资源开发出现的问题。
1.1过度开采。中国长期以来供应着发达国家大部分的稀土原材料需求。2009年我国稀土出口配额在5万吨左右，实际产量12.48万吨，供应了全球95%以上的需求。与供给量形成鲜明对比的是稀土价格。在稀土行业的巨额利润驱使下，1990年代国内涌现大批中小型稀土加工企业，生产大量同质同类的稀土产品，使稀土供过于求，继而导致国内企业竞相压价，稀土出口价格一再降低。1990至2008年间，中国稀土出口量增长近10倍，出口均价却下降约40%。 过度开采损害了中国的稀土矿产储量，降低了可持续开发的潜力。据中国稀土学会数据，1980年代初期中国稀土储量约占世界总储量70%，而21世纪初下降为31%。与此同时，中国却需要高价进口部分国内缺乏的稀土产品以满足生产的派生需求，中国的稀土资源优势在贸易不平衡局面下难以实现。
2.环境破坏。我国稀土资源开发带来了严重的环境问题。在包头，由于矿区地处干燥、少雨、多强风的高原，加上矿区对尾矿坝管理不善，造成了尾矿的飘散，一方面流失大量尾矿里蕴藏的稀土，另一方面形成了沙尘暴源。在四川凉山，乱挖乱采情况严重，且废矿石随意弃置，导致了水道堵塞，造成了以水土流失为主的环境破坏与严重的污染。南方七省的重稀土矿开采工艺按污染程度强弱先后经历了池浸、堆浸、原地浸矿三个阶段。池浸需剥离表土，据统计，池浸采矿每生产1吨稀土氧化物要排出约1200m3的尾沙与表土剥离物，造成表土下面风化层土壤大量流失。堆浸使用机械化作业，每生产1吨约需要破坏160-200m2地表植被，增加土地荒漠化面积450m2。原地浸矿改善了水土流失问题，但每生产1吨需向表土下矿层注入7-8吨硫酸氨以置换吸附于稀土的离子，而硫酸氨为主的溶液长期残留地下有可能污染地下水。由于缺乏有效监管，南方稀土开发可能会造成严重的环境影响。
3.稀土资源开发问题根源：无序竞争。上述问题的根源在于稀土企业的无序竞争。在包头，即便加强了行业管理，2009年仍有百余稀土开采企业，其中仅有10家年开采量达到2000—5000吨水平。在广西，原只有一家公司有稀土矿采矿权，许可范围只在崇左市部分区域，在广西如火如荼的稀土开发几乎全是非法经营。在江西，单论离子型稀土，2006年后离子型稀土矿分离企业的数量和规模扩张迅速，分离离子矿能力曾高达2-3万吨/年，远超市场需求，而供过于求反过来又引致企业之间更加无序的竞争。此外，许多有外资成分稀土企业在稀土附加值较低时出口稀土。2008年前后，占稀土企业总数20%左右的合资公司占据了60%的实际出口配额，这变相地加剧了竞争的无序程度。总体来说，在监管缺失与法制的不完善条件下，大量中小型稀土企业的竞争导致了稀土市场恶性竞争，衍生了严重的环保问题。
4.对策与效果。
4.1行政指令化的对策无明显收效。针对上述问题，我国采取了行政指令为主的解决方案，内容主要包括稀土企业整合与规模化经营、提高准入门槛以及鼓励产业升级与新技术应用。尽管对策有相当的针对性，但实际效果不佳。首先，规模化经营与企业整合无法落实。在内蒙古，至2010年，包头稀土矿产品产量占全国稀土矿产品产量约54%，但当时许多稀土选矿厂仍不能满负荷生产，规模效益无法实现。原要关闭的 23 家企业，实际关闭的寥寥无几。人员安置与企业负债导致了企业无动力停止生产。其次，行政指令未能涉及1998年实施的稀土生产配额制度。配额制度诱发了许多问题：一方面配额买卖成了生意，炒得很高，另一方面是结合监管不足带来的“黑矿丛生”现象。《法制周末》的记者2013年在江西赣州取材后指出，江西省面临着生产配额与产能差距巨大的问题，使得‘吃不饱’的稀土分离企业大量使用黑矿来‘充饥’。”想要逃脱资源税等各种税费的“地下矿”更是如此。直到2015年我国才取消了稀土配额制度，期间付出了巨大的代价。
2.原有问题恶化。由于监管不严，行政指令改变的内容有限，稀土资源开发原有的问题不但没有改善的迹象，反而还有变坏的趋势。
首先，稀土走私情况加重。其主因是2011年稀土资源价格暴涨与稀土配额。据国内外海关统计，国外从中国进口稀土量比中国出口量高约120%。而严重的走私进一步削弱了我国关于稀土的监管效果。
其次，替代产品削弱了我国稀土资源的竞争力。由于稀土资源价格居高不下，日、欧、美加打了替代材料研究投入，而美、法、蒙古、印度等稀土储量较丰富的国家乃至于南非、朝鲜等国均开始加大了自身的稀土开采力度，逐步削弱了我国稀土资源的国际竞争力。
第三，环保问题未能解决。即便接受监管的企业，由于生产技术等问题也经常受困于环保问题，其中甚至包括如包钢稀土这样的龙头企业。而更多的非法开采的稀土矿依然无法得到有效监管。
第四，行政指令违反了国际贸易规则。2012年，美欧日联合针对中国稀土配额政策向WTO发起投诉。2014年8月18日，WTO终裁认定中国稀土出口配额制等管理措施违规。罔顾WTO规则下的盲目行政指令对我国造成了巨大损失。
总体来说，我国稀土的行政指令式对策在各个方面均未能起到预期的作用。
二、稀土资源开发问题与我国国土资源法制问题
目前，以宪法为基础，以《物权法》等十七部资源节约和保护方面的法律为主要内容，以《土地管理法实施条例》等二十多部法律法规以及大量的地方性、部门政策法规为补充的国土资源体系框架基本形成。然而，我国的国土资源法律体系尚有许多不健全之处。第一，我国国土资源法律法规不完善、透明度差，对行政指令依赖较多，细节落实与监管不到位；第二，国土资源产权规范不明晰；第三，我国还没有一部对国土资源作出统一、系统规定的立法，有关规定散见于憲法、法律、法规、部门规章、地方性法规规章甚至政策性文件中，各单项法律之间缺乏相应的联系与衔接，不适应国土资源规划、保护、管理和合理利用多方面多层次的需要。 首先，稀土资源开发面临无序开发的问题集中体现了我国国土资源法律法规不完善与监管不到位的问题。这对我国提升国土资源法律的立法与执法水平提出了要求。由于国土资源具有战略性与现实性，是人类生产和生活之本，国土资源能否永续利用是国民经济持续发展的重大问题。因此，需要从可持续利用角度出发，提升国土资源立法水平。另外，司法机关和行政执法机关要严格执行国土资源可持续发展的法律。
其次，废矿管理不善、以及无序开发包含的越界开采等问题体现了国土资源产权规范不足的问题。国土资源中，应将环境资源产权定义成国家集体和个人对环境资源享有的权利，其中包括所有权、使用权和处置权。“…沙漠化的重要原因又是在于缺乏私人产权。在20世纪30年代……法国人将地表植被国有化，结果发生公地悲剧。”环境资源具有公共物质的属性，国土资源是具有公共性的私人物品[[[] 肖国兴，肖乾刚 自然资源法[M] 北京法律出版社，1999.146]]。产权不明晰，会对国土资源合理、有效的利用造成伤害。从稀土资源开发的情况来看，矿产与污染权的产权管理均存在着不小的问题。
第三，稀土资源开发需要整个国土资源法律体系支撑。由于国土资源法综合性极强，除完善各部门法、专项法、地域法外，还应有更高层的综合法，以调整低层法之间出现的交叉与矛盾。黄焕良指出：“过去是按资源的种类分别立法，分部门管理。所以立的很多法都是平级的，在法律效力上是一致的。……各部门在执法过程中，往往从各自的工作角度出发，产生的分歧较大……要制定一部统一的国土资源法，或者制定统一的国土资源开发的政策，在加强综合管理基础上，还应该考虑资源的特殊性。”故我国国土资源法律需要向综合立法方向前进。
三、结语
稀土资源开发面临的问题集中体现了我国国土资源开发的法制困境。解决我国的国土资源开发问题，加强法制化建设是必由之路。针对产权、立法、执法方面的问题，应在以下原则下加以改善。
第一，建立、完善自身法律体系，完善包括稀土产权在内的一整套国土资源产权。既要要完善具体的国土资源法律，加强专项立法；同时要加快步伐，设立综合性的国土资源上位法，对国土资源管理、开发等做出原则性总体性的规定，从宏观上指导环境资源的保护利用，协调各种国土资源的管理、保护、利用，减少现行法律冲突带来的制度成本。
第二，减少行政手段干预，把更多的行政条文规定以法律形式固定下来，行政干预尤其要注重在尊重国际规则的情况下实施；
第三，加强法律的执行，大力提高监管管理审批的水平与执行力度。应当加强国土资源可持续发展法律的执法队伍建设，加强国家对法制工作者培训，提高实际立法、执法能力，夯实立法、执法工作落实的基础。
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[7]王静爽 中日WTO稀土争端背后：一开始中国就已输了[EB/OL] 新浪网 http：//finance.sina.com.cn/chanjing/cyxw/20140404/043318708794.shtml 摘自重慶青年报.
[8]鲁世平 三十年来我国国土资源法的发展概况[J]. 新西部. 2009（8）（下半月）：85-86.
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