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国务院总理温家宝4月６日主持召开国务院常务会议，专题研究部署促进牧区又好又快发展的政策措施,对牧区的发展现状给予了基本判断。我国草原生态总体恶化趋势尚未得到根本遏制，草原畜牧业粗放型增长方式难以为继，牧民收入水平总体偏低，牧区发展仍然面临不少特殊的困难和问题。可以看出， “三牧”问题在全国经济社会发展大局中具有重要战略地位，已引起中央的高度重视。改革开放以来，内蒙古的“三牧”经济取得很大成就，但“三牧”问题仍然是内蒙古统筹城乡协调发展的制约因素。牧区仍然是我区区域协调发展中的“短板”，是实现我区“十二五”发展目标的重要关键点和难点。
一、内蒙古牧区基本情况
（一）牧区分布
内蒙古共有牧业旗(县)33个，半农半牧旗(县)21个，占全国总数的20.45%，牧区土地面积80.36万平方公里，约占全国的20.92%，占全区土地总面积的68%，草原面积占全国草原面积的 20.06%。54个牧业、半农半牧旗（县）人口488万人，占全区总人口的20.5%。 占全区可利用草原面积92%的33个牧区旗（县）是我区草原畜牧业的主要生产区域，乡村人口299.93万人，占全区的26.57%。从地域分布看，东部地区占66.67%，其中：锡林郭勒盟9个、赤峰市5个、通辽市3个，兴安盟1个、呼伦贝尔市4个，这一区域草原畜牧业占据全区大部分份额。西部地区占33.33%。其中：阿拉善盟3个、鄂尔多斯市4个、巴彦淖尔市2个、包头市1个，乌兰察布市1个，这一地区主要为沙漠或干旱、半干旱地区，草原畜牧业在全区所占比重不大。
（二）牧区经济
2009年，自治区33个牧业旗县共实现生产总值2041.09亿元，占全区的20.96%，人均生产总值6万元，为全区平均水平的149.1%。第一产业增加值占全区的27.22%。从收入水平看，2009年，33个牧业旗（县）农牧民人均纯收入6242元，是全区农牧民人均收入水平的126.4%，全区牧民收入水平的88.27%。
（三）牧区畜牧业
草原畜牧业是牧区最基本的农业产业，也是最重要的优势产业。2009年全区牧业产值完成721.45 亿元， 占第一产业总产值的45.93%。33个牧业旗县的第一产业增加值占全区牧业增加值的65.63%。牲畜年末存栏数占全区的44.5%。肉类总产量占全区总产量的41.92%，其中：牛肉20.73万吨、羊肉36.25万吨、羊毛5.53万吨，分别占全区的43.69%、41.1%、54.2%。
二、牧业、牧民及牧区问题
改革开放以来，我区牧区经济社会全面进步，生产不断发展，农牧民生活水平日益提高，但在发展过程中也出现了不少新的矛盾，也可以说是牧区的“三农”问题，必须引起高度重视。
（一）牧业：资源约束加重,发展空间受限
——草原退化严重，发展空间受限。受全球气候变暖、气候干旱等自然因素和超载放牧等人为不合理利用等影响，目前，我区绝大多数天然草原仍然存在着不同程度的退化。据有关统计资料显示:20世纪50—70年代,荒漠化土地平均每年扩大1560平方公里;80—90年代,平均每年扩大2100平方公里;进入90年代以后,荒漠化的扩展速度已经达到每年2460平方公里。近几年更高达16700平方公里，在我区的天然草原中,约有草原退化、沙化、盐碱化面积占草原总面积的53%左右，草原产草量比上世纪八十年代下降50%-60%。而且近10年来,草原荒漠化的速度还在不断地增加。
——牧区基础设施建设薄弱，制约草原生产和服务能力提高。全区牧区旗县畜棚面积仅6368.3万平方米，与牲畜存栏1.1亿只羊单位、畜均0.8平方米畜棚要求相差2431.7万平方米，缺口达到38.2%，现有畜棚约1/3需要加固或新建；饲草料生产和加工机具缺乏，生产效率较低；饲草料基地不足，加之运距较远，外购饲草料成本高昂，很难解决休牧和冬季补饲问题，抗灾减灾能力较弱，部分牲畜还没有结束爬冰卧雪的历史；水利基础设施薄弱，牧区水资源开发利用率仅为15％左右，灌溉饲草料地面积占草原可利用面积的0.4％。每年提供的饲草料按畜均计算，每个羊单位仅有0.08亩饲草料地，实际解决饲草的牧户占总牧户的六分之一，灌溉饲草料地中节水率仅为三分之一。
——草原畜牧业现代化进程缓慢，经济转型困难。牧区经济社会发展总体水平滞后，经济发展起点低、水平低，且自我发展能力不足。以畜牧业为主导的自然经济、小农经济、前工业化经济的特征明显，面临着调整经济结构、转变生产方式和提高社会生产力水平的艰巨任务。
（二）牧民：收入水平低，生产生活条件恶劣
——收入差距明显。从统计结果看，牧区人均收入水平要略高于农区。但是由于牧区特殊的生产生活条件和成本，事实上大部分牧区群众的生活水平低于农区。2009年，33个牧区旗县的农牧民人均纯收入中，有57.6%的地区低于全区牧民纯收入平均水平。而且，由于草原畜牧业特殊的生产经营特点、草场流转制度的实施和牧民经营能力的差距较大等原因，导致牧区群体收入表现出“两头大、中间小”的哑铃型结构，富裕户和穷困户收入相差悬殊，产生了相当数量的低收入群体，贫困人口比重较大。据新巴尔虎左旗年度牲畜调查结果显示，60%以上的牲畜集中在30%的人手里；而人均牲畜头数不足38头只的牧民占人口46.4%；无畜户826户，比例达到18%，属于极端贫困人口。
——增收渠道狭窄。牧民收入结构单一。与农区大量农民外出打工不同，多数牧民由于受自给自足的生产方式，居住分散、相互隔绝、与外界之间少有联系的生活方式、劳动技能单一的局限，一般只从事传统的草原畜牧业生产，除畜牧业收入外，基本上没有其他收入来源。同时，草原生态环境变化限制了畜牧业的发展空间和规模，导致牧民收入增长缓慢，增收乏力。2009年，牧民从事畜牧业的收入占其总收入比重高达72.4%，占牧民家庭经营性收入达84%，除畜牧业收入外，牧民基本上没有其他收入来源。随着生产生活资料成本上涨，牧民维持正常生产、生活的支出增加，加之自然灾害和市场价格变化给牧民收入造成的直接冲击很大，使得牧民收入极不稳定，增长乏力。据统计，牧民在生活上，食品类、衣着类、居住类、医疗保健费、交通通讯费、文教费等支出，分别为农区支出的1.8、1.4、2.1、1.3、2.5、4、1.2倍；牧区牧民在生产上，维持一定规模和生产性的畜群及其饲草料基地建设等项费用，是农区的2.4倍。牧民总收入中，生活消费支出占48%，经营费用支出占42%，两项支出合计占牧民总收入高达90%，考虑到其它非生产性支出，牧民在维持正常生产、生活之外，收入所剩无几，甚至为负数。
——生产生活条件恶劣。由于地域辽阔，居住分散，投入不足，大部分旗县在道路交通、电力供应、通讯等方面的条件与其他地区相比差距较大。虽然近年来国家不断加大牧区基础设施方面的投入，但是由于点多面广，利用率低，建设投资没有经济效益，无法覆盖到远离城镇的边远牧区。个别地区至今没有解决最基本的人畜饮水安全、供电、住房问题，加之草原的沙化、退化，牧区生产生活条件仍然十分恶劣。
（三）牧区：生态保护与经济发展的矛盾日趋突出
随着草畜平衡核定工作的实施，加之饲草料价格逐年上涨且供应不足，牧民赖以生存的生产资料——牲畜大幅减少，在一定程度上影响了牧民来自草原畜牧业的收入。2009年牧业年度统计33个牧业旗牲畜存栏3006.81万头只，较2005年减少209万头，较上一年减少212.6万头只，占全区牲畜存栏总数比例降低3.52个百分点。总数较2005年减少的地区占78.8%。自2001-2009年间，牛肉占全区总产量比重下降14.58个百分点，羊肉下降24.88个百分点。但同时，由于草原生态环境保护一时还不能给牧民带来现实的实惠，一些牧民无法从生态效益、社会效益的高度去理解封育禁牧，甚至产生抵触情绪。
三、加快牧区发展的对策措施
促进牧区又好又快发展，必须在“三农”工作中统筹“三牧”，兼顾生态、经济及社会效益，促进“三农”与“三牧”、农区与牧区、农民与牧民协调发展和共同进步。
（一）重视草原多功能保护性利用，提高可持续发展能力
高度重视草原多功能属性的开发，彻底改变只注重产品生产功能而忽视服务功能的偏颇认识。切实重视草原的涵养水源、防风固沙、调节气候和维护生态的多样性等生态服务功能，促进人与自然和谐发展；大力发展草原畜牧业，发挥草原的食物安全保障；重视草原文化传承功能，弘扬草原文化，依托鲜明的地域特点和独特的民族特色，大力发展草原生态旅游业，实现农牧民就业、增收。
（二）严格草原管理制度，实现生态和经济效益高度兼顾
积极推行草原保护和建设制度的建设和实施，严格实行基本草原保护制度、草畜平衡制度和禁牧休牧制度，进一步落实好草牧场“双权一制”政策，让农牧民依法享有草牧场的使用权、建设权，坚持谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，做到“责、权、利”相统一。在推进草原承包的基础上，完善草原流转办法，推进草原集中利用、规模经营。按照“承包草原换社会保障、宅基地换住房”的原则，采取置换等措施，鼓励牧民“自愿开展草原流转、自愿退出宅基地”，进入城镇或农村新型社区居住。允许农牧民在不改变草原用途的前提下，以草原经营权入股，从事牧业合作生产或开展合作经营。
（三）加大草原改良，提高草原综合生产能力
要针对当前草原退化、牧草产量和质量不断下降这一突出问题，以“提质、增产”为主要目标，通过实施一系列重大工程，着力加强草原基础设施建设和草原改良，重点开展草原围栏、牧草补播及改良、草原灌溉设施、人工饲草料基地、防火防灾体系等建设，加快建成一批高产、稳产、优质的天然草原牧场。
（四）创新畜牧业模式，提高草原畜牧业发展水平
创新畜牧业生产经营方式，以调整畜群、畜种结构，提高畜产品质量和效益为重点，走生态畜牧业的路子，使天然草原的载畜量得到合理控制。要努力建设现代牧业产业体系，以节水灌溉草场建设为中心，提高牧业综合生产能力，推动畜产品生产向区域化、规模化方向发展；注重畜牧业资源的节约使用、循环利用、综合开发，努力培育产业集聚带，提高畜牧业可持续发展水平。
（五）积极发展草原生态后续产业，拓宽牧民增收和就业渠道
依托重点生态工程，大力发展草原生态后续产业。大力实施标准化人工草地建设工程，在大兴安岭西麓、阴山北麓的林牧、农牧交错地区建立规模化种植基地，实现优质牧草产业化经营；加大苁蓉、锁阳、甘草、沙棘、沙柳等沙地植物资源开发力度；大力发展草原旅游，促进后续产业向多元化发展。不断提高牧区对内对外开放水平，进一步拓宽牧民增收和就业渠道，实施更加积极的就业政策，促进牧民转产就业。
（六）大力发展牧区公共事业，切实保障和改善民生
加强牧区交通、电力、通信等基础设施建设，加快实施游牧民定居工程和牧区饮水安全工程。大力发展牧区教育、体育、文化事业，提高公共卫生服务能力。完善社会保障体系。加大牧区扶贫开发力度。
（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）
一、内蒙古牧区基本情况
（一）牧区分布
内蒙古共有牧业旗(县)33个，半农半牧旗(县)21个，占全国总数的20.45%，牧区土地面积80.36万平方公里，约占全国的20.92%，占全区土地总面积的68%，草原面积占全国草原面积的 20.06%。54个牧业、半农半牧旗（县）人口488万人，占全区总人口的20.5%。 占全区可利用草原面积92%的33个牧区旗（县）是我区草原畜牧业的主要生产区域，乡村人口299.93万人，占全区的26.57%。从地域分布看，东部地区占66.67%，其中：锡林郭勒盟9个、赤峰市5个、通辽市3个，兴安盟1个、呼伦贝尔市4个，这一区域草原畜牧业占据全区大部分份额。西部地区占33.33%。其中：阿拉善盟3个、鄂尔多斯市4个、巴彦淖尔市2个、包头市1个，乌兰察布市1个，这一地区主要为沙漠或干旱、半干旱地区，草原畜牧业在全区所占比重不大。
（二）牧区经济
2009年，自治区33个牧业旗县共实现生产总值2041.09亿元，占全区的20.96%，人均生产总值6万元，为全区平均水平的149.1%。第一产业增加值占全区的27.22%。从收入水平看，2009年，33个牧业旗（县）农牧民人均纯收入6242元，是全区农牧民人均收入水平的126.4%，全区牧民收入水平的88.27%。
（三）牧区畜牧业
草原畜牧业是牧区最基本的农业产业，也是最重要的优势产业。2009年全区牧业产值完成721.45 亿元， 占第一产业总产值的45.93%。33个牧业旗县的第一产业增加值占全区牧业增加值的65.63%。牲畜年末存栏数占全区的44.5%。肉类总产量占全区总产量的41.92%，其中：牛肉20.73万吨、羊肉36.25万吨、羊毛5.53万吨，分别占全区的43.69%、41.1%、54.2%。
二、牧业、牧民及牧区问题
改革开放以来，我区牧区经济社会全面进步，生产不断发展，农牧民生活水平日益提高，但在发展过程中也出现了不少新的矛盾，也可以说是牧区的“三农”问题，必须引起高度重视。
（一）牧业：资源约束加重,发展空间受限
——草原退化严重，发展空间受限。受全球气候变暖、气候干旱等自然因素和超载放牧等人为不合理利用等影响，目前，我区绝大多数天然草原仍然存在着不同程度的退化。据有关统计资料显示:20世纪50—70年代,荒漠化土地平均每年扩大1560平方公里;80—90年代,平均每年扩大2100平方公里;进入90年代以后,荒漠化的扩展速度已经达到每年2460平方公里。近几年更高达16700平方公里，在我区的天然草原中,约有草原退化、沙化、盐碱化面积占草原总面积的53%左右，草原产草量比上世纪八十年代下降50%-60%。而且近10年来,草原荒漠化的速度还在不断地增加。
——牧区基础设施建设薄弱，制约草原生产和服务能力提高。全区牧区旗县畜棚面积仅6368.3万平方米，与牲畜存栏1.1亿只羊单位、畜均0.8平方米畜棚要求相差2431.7万平方米，缺口达到38.2%，现有畜棚约1/3需要加固或新建；饲草料生产和加工机具缺乏，生产效率较低；饲草料基地不足，加之运距较远，外购饲草料成本高昂，很难解决休牧和冬季补饲问题，抗灾减灾能力较弱，部分牲畜还没有结束爬冰卧雪的历史；水利基础设施薄弱，牧区水资源开发利用率仅为15％左右，灌溉饲草料地面积占草原可利用面积的0.4％。每年提供的饲草料按畜均计算，每个羊单位仅有0.08亩饲草料地，实际解决饲草的牧户占总牧户的六分之一，灌溉饲草料地中节水率仅为三分之一。
——草原畜牧业现代化进程缓慢，经济转型困难。牧区经济社会发展总体水平滞后，经济发展起点低、水平低，且自我发展能力不足。以畜牧业为主导的自然经济、小农经济、前工业化经济的特征明显，面临着调整经济结构、转变生产方式和提高社会生产力水平的艰巨任务。
（二）牧民：收入水平低，生产生活条件恶劣
——收入差距明显。从统计结果看，牧区人均收入水平要略高于农区。但是由于牧区特殊的生产生活条件和成本，事实上大部分牧区群众的生活水平低于农区。2009年，33个牧区旗县的农牧民人均纯收入中，有57.6%的地区低于全区牧民纯收入平均水平。而且，由于草原畜牧业特殊的生产经营特点、草场流转制度的实施和牧民经营能力的差距较大等原因，导致牧区群体收入表现出“两头大、中间小”的哑铃型结构，富裕户和穷困户收入相差悬殊，产生了相当数量的低收入群体，贫困人口比重较大。据新巴尔虎左旗年度牲畜调查结果显示，60%以上的牲畜集中在30%的人手里；而人均牲畜头数不足38头只的牧民占人口46.4%；无畜户826户，比例达到18%，属于极端贫困人口。
——增收渠道狭窄。牧民收入结构单一。与农区大量农民外出打工不同，多数牧民由于受自给自足的生产方式，居住分散、相互隔绝、与外界之间少有联系的生活方式、劳动技能单一的局限，一般只从事传统的草原畜牧业生产，除畜牧业收入外，基本上没有其他收入来源。同时，草原生态环境变化限制了畜牧业的发展空间和规模，导致牧民收入增长缓慢，增收乏力。2009年，牧民从事畜牧业的收入占其总收入比重高达72.4%，占牧民家庭经营性收入达84%，除畜牧业收入外，牧民基本上没有其他收入来源。随着生产生活资料成本上涨，牧民维持正常生产、生活的支出增加，加之自然灾害和市场价格变化给牧民收入造成的直接冲击很大，使得牧民收入极不稳定，增长乏力。据统计，牧民在生活上，食品类、衣着类、居住类、医疗保健费、交通通讯费、文教费等支出，分别为农区支出的1.8、1.4、2.1、1.3、2.5、4、1.2倍；牧区牧民在生产上，维持一定规模和生产性的畜群及其饲草料基地建设等项费用，是农区的2.4倍。牧民总收入中，生活消费支出占48%，经营费用支出占42%，两项支出合计占牧民总收入高达90%，考虑到其它非生产性支出，牧民在维持正常生产、生活之外，收入所剩无几，甚至为负数。
——生产生活条件恶劣。由于地域辽阔，居住分散，投入不足，大部分旗县在道路交通、电力供应、通讯等方面的条件与其他地区相比差距较大。虽然近年来国家不断加大牧区基础设施方面的投入，但是由于点多面广，利用率低，建设投资没有经济效益，无法覆盖到远离城镇的边远牧区。个别地区至今没有解决最基本的人畜饮水安全、供电、住房问题，加之草原的沙化、退化，牧区生产生活条件仍然十分恶劣。
（三）牧区：生态保护与经济发展的矛盾日趋突出
随着草畜平衡核定工作的实施，加之饲草料价格逐年上涨且供应不足，牧民赖以生存的生产资料——牲畜大幅减少，在一定程度上影响了牧民来自草原畜牧业的收入。2009年牧业年度统计33个牧业旗牲畜存栏3006.81万头只，较2005年减少209万头，较上一年减少212.6万头只，占全区牲畜存栏总数比例降低3.52个百分点。总数较2005年减少的地区占78.8%。自2001-2009年间，牛肉占全区总产量比重下降14.58个百分点，羊肉下降24.88个百分点。但同时，由于草原生态环境保护一时还不能给牧民带来现实的实惠，一些牧民无法从生态效益、社会效益的高度去理解封育禁牧，甚至产生抵触情绪。
三、加快牧区发展的对策措施
促进牧区又好又快发展，必须在“三农”工作中统筹“三牧”，兼顾生态、经济及社会效益，促进“三农”与“三牧”、农区与牧区、农民与牧民协调发展和共同进步。
（一）重视草原多功能保护性利用，提高可持续发展能力
高度重视草原多功能属性的开发，彻底改变只注重产品生产功能而忽视服务功能的偏颇认识。切实重视草原的涵养水源、防风固沙、调节气候和维护生态的多样性等生态服务功能，促进人与自然和谐发展；大力发展草原畜牧业，发挥草原的食物安全保障；重视草原文化传承功能，弘扬草原文化，依托鲜明的地域特点和独特的民族特色，大力发展草原生态旅游业，实现农牧民就业、增收。
（二）严格草原管理制度，实现生态和经济效益高度兼顾
积极推行草原保护和建设制度的建设和实施，严格实行基本草原保护制度、草畜平衡制度和禁牧休牧制度，进一步落实好草牧场“双权一制”政策，让农牧民依法享有草牧场的使用权、建设权，坚持谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，做到“责、权、利”相统一。在推进草原承包的基础上，完善草原流转办法，推进草原集中利用、规模经营。按照“承包草原换社会保障、宅基地换住房”的原则，采取置换等措施，鼓励牧民“自愿开展草原流转、自愿退出宅基地”，进入城镇或农村新型社区居住。允许农牧民在不改变草原用途的前提下，以草原经营权入股，从事牧业合作生产或开展合作经营。
（三）加大草原改良，提高草原综合生产能力
要针对当前草原退化、牧草产量和质量不断下降这一突出问题，以“提质、增产”为主要目标，通过实施一系列重大工程，着力加强草原基础设施建设和草原改良，重点开展草原围栏、牧草补播及改良、草原灌溉设施、人工饲草料基地、防火防灾体系等建设，加快建成一批高产、稳产、优质的天然草原牧场。
（四）创新畜牧业模式，提高草原畜牧业发展水平
创新畜牧业生产经营方式，以调整畜群、畜种结构，提高畜产品质量和效益为重点，走生态畜牧业的路子，使天然草原的载畜量得到合理控制。要努力建设现代牧业产业体系，以节水灌溉草场建设为中心，提高牧业综合生产能力，推动畜产品生产向区域化、规模化方向发展；注重畜牧业资源的节约使用、循环利用、综合开发，努力培育产业集聚带，提高畜牧业可持续发展水平。
（五）积极发展草原生态后续产业，拓宽牧民增收和就业渠道
依托重点生态工程，大力发展草原生态后续产业。大力实施标准化人工草地建设工程，在大兴安岭西麓、阴山北麓的林牧、农牧交错地区建立规模化种植基地，实现优质牧草产业化经营；加大苁蓉、锁阳、甘草、沙棘、沙柳等沙地植物资源开发力度；大力发展草原旅游，促进后续产业向多元化发展。不断提高牧区对内对外开放水平，进一步拓宽牧民增收和就业渠道，实施更加积极的就业政策，促进牧民转产就业。
（六）大力发展牧区公共事业，切实保障和改善民生
加强牧区交通、电力、通信等基础设施建设，加快实施游牧民定居工程和牧区饮水安全工程。大力发展牧区教育、体育、文化事业，提高公共卫生服务能力。完善社会保障体系。加大牧区扶贫开发力度。
（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）