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摘 要：长期以来，养老保险“双轨制”引发的公平性问题备受批评。终于，在长期的试点和实践的基础上，2015年1月14日，国务院出台了机关事业单位养老保险改革方案，破除养老金“双轨制”迈出了实质性的改革步伐。但伴随着改革进入深水区，并轨之后养老保险中深层次的问题也不断显现和暴露。基于公平理论的视角，分析我国养老金的现实困境并提出完善的对策，以期推进改革不违初衷地解决养老保险制度安排的公平性问题。
关键词：公平 养老金并轨 渐进式改革 路径分析
由于存在明显的不公，养老金“双轨制”为公众诟病已久，改革呼声此起彼伏，但却一直无法取得实质性的进展。2015年1月14日，在正处于“十二五”收官之年和“十三五”规划设计之年的关键点上，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，该《规定》的核心内容即为对企业和机关事业单位保险制度进行并轨，从而逐渐消除二者在制度设计上的差别待遇。至此，中央的养老保险制度改革的思路已经十分明晰，机关事业单位在养老金待遇上的享受的特权也将随着《决定》的颁布成为历史。
一、养老保险公平的内涵之争
养老保险制度是保证国民老年生活和维护国家稳定和谐的基本制度安排，进入现代社会以后，社会保障的目标则日益融入了人道主义和社会公平的理念。什么是养老保险的公平？公平意味着养老金待遇的无差别化还是允许差异的存在？这一系列的问题引发了学术界关于养老保险公平性的激烈探讨，主要形成了保守派、激进派和改良派三个派别的理论观点。
保守派的主体往往是双轨制下的既得利益者或新自由主义的倡导者，他们认为养老保险差异化的存在无可厚非，企图在一定程度上维护原有双轨制的不公平性。回顾跌宕起伏的双轨制改革过程，其中很大的阻力直接就来源于不同利益群体之间的冲突。另外，大多数新自由主义者认同卡尔多（ Nikolas Cardol）-希克斯（ John·R·Hicks） 提出的补偿标准理论，“在长期的一系列政策改变之中，政策改变对于收入分配的影响是或然性的，这次是这些人受益，使另一些人受损，下次可能是这些人受损而使另一些人受益，结果相互抵消，而是全社会所有人都受益”。因此他们认为公平仅仅指的是人们在市场竞争中的起点公平，而每个人因履行义务和自身能力的不同，势必会造成在适者生存和优胜劣汰的市场环境中结果的不公平。这种公平的价值取向有一定的可取之处，无论从历史还是实践的角度来说，过度的公平必然会带来效率的减损。但是从客观公正的角度来说，保守派的理论还是难以站住脚跟。企业和机关事业单位的职工虽然职业性质不同，但是劳动性质相同，并且就双轨制下养老金计发办法来看，两类群体养老金发放的起点公平都不足以满足，待遇水平相差甚远，如果不进行改革，势必会影响社会稳定和公平正义的实现。
相反，激进派的观点就直接站在了保守派的对立方。激进派认为一项制度如果滿足了大部分人的利益，可以忽略一小部分人利益，但是如果一项制度使得大部分的人群利益受到损害，就应该予以取缔。基于此，他们认为双轨制使得养老保险偏离了公平的运行轨道，仅仅使得一小部分人获得利益，因此只有消除双轨制，才能保证机关事业单位和企业职工待遇的公平性。追溯这种思想的源泉，早在两千多年前，孔子就提出“丘也闻有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾。” 自古以来，公平理念的追求早已深入人心。可见，当分配的不公平引起激烈的群体冲突的时候，社会的稳定性将会受到威胁。尽管双轨制的弊端是暴露无遗的，但是任何制度都具有双面性，任何一次的改革也不能一蹴而就。双轨制下养老保险的不公不在于双轨制的制度本身，而在于制度背后更深层次的利益分配、政治、经济和历史等因素。因此，这种观点虽然体现了学者们缓解不公平问题的勇气和决心，但是也存在一定程度上的左的激进色彩。
改良派则克服了保守派和激进派理论的局限性，认为公平不等于分配的均等化，承认有一定差距和张力的公平才是最大的公平，从而主张对养老保险进行改革，尽可能保证公平性的最大化。他们的理论基础主要来源于罗尔斯的正义论，罗尔斯的正义原则主要有两个方面的内容。这里，第一条原则实际上就是自由优先的原则，第二条原则即是机会平等原则和差别原则的结合。机会平等原则对应的就是社会公平中的基本公平，即在包括公共设施、政府服务、教育保障等基本生活保障层面上的公平，对每个公民都一视同仁的公平。差别原则对应的就是比例公平，即社会成员在争取社会财富或者享受社会资源过程中的公平。因此，这种观点既承认了双轨制存在的历史价值和必然性，也坚持了实事求是和与时俱进的观念，在实践中检验和发展真理，不断完善养老保险体系以达到帕累托最优，使之成为更加合理公平的养老保险制度。
二、基于公平视角下养老金并轨后的现实困境分析
不可否认的是，并轨确实使得养老保险改革取了实质性的进步，实现了养老保险的起点公平。然而，任何一项改革都是渐进式的，改革初期面临难以规避的阵痛期，并轨之后也面临众多的困境和挑战。
1.实现公平价值的挑战。虽然改革已经在形式上实现了企业与机关事业单位职工缴费的公平性，但是为了实现实质上的公平，还需要做更多的努力。首先，养老保险制度要进一步融合。虽然改革之后，机关事业单位养老保险与企业职工养老保险制度模式相同，但是两个群体的养老保险仍然是单独分开管理。这就意味着在并轨后，职工养老保险制度的真正的统一仍有进步的空间，最终实现从形式上的公平到实质上的公平。其次，养老金水平要进一步拉齐。为了保证公共部门员工的待遇不降低，改革中的一项措施是建立具有强制性特点的职业年金制度。而相反，企业年金制度具有自愿性的特征，在很大的程度上还受到市场环境和企业运营状况的约束，因此不同的年金制度的设计可能会拉开两类群体之间新一轮的养老金差距。
2.既得利益群体的阻挠。养老保险改革中既得利益者的阻挠是给改革造成制约的关键因素。首先，中国自古以来就深受“官本位”思想的影响，并轨意味着机关事职工将和企业职工一样，再也没有享受养老金特权的可能。这对于长期处于权力核心的机关事业单位职工来说，不仅是养老金待遇的降级，更是社会地位的降级，所以他们很难对改革投上支持的一票。2009年3月，在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市进行事业单位工作人员养老保险制度改革试点的过程中，在开展的较早的广东省，有关部门起草的事业单位人事制度改革计划方案一经公布，立刻在教育及医疗卫生领域引起了小范围的“退休潮”。其次，改革中的既得利益者同时也是此次改革的主导者，而此次改革又涉及到机关事业单位职工的核心利益，政策的制定者一方面不想打破自身享有的既有特权，但是另一方面迫于民众和社会的压力又必须改革，这样的情形下势必会影响其改革的决心和魄力，改革的进程步履维艰。 3.财政收支失衡的制约。当前，我国经济发展所面临的国内外环境正在发生重大变化，习近平总书记在 APEC工商领导人峰会上明确指出中国经济已经呈现出新常态。经济新常态也会带来养老制度改革的新常态，经济增速放缓直接导致财政收入的减少。2016年1月19日国家统计局公布2015年GDP增長率为6.9%，创25年来新低。改革后，根据养老保险改革“老人老办法，新人新办法”的原则，如何支付“中人”的养老金待遇就成为了首当其冲的问题。根据专家测算，事业单位“中人”成本约3.7万亿元，机关单位“中人”成本约4.5万亿元，“中人”的转轨总成本比全国企业职工养老保险基金累计结余还高出2倍多。在经济下行的时期，地方财政也面临着巨大压力，中央财政需要继续加大对地方财政的转移支付力度，如何分到足够的“蛋糕”以满足社会保险制度的可持续发展，又是一个新的难题。其次，经济结构的调整和产业结构的优化升级必然会劳动力的加速流动，劳务输出和输入日益频繁。这就要求加强全国社会保险金的全国统筹，建立统一的社会保险制度和提高制度的便携性，然而这些举措的实现是以加大财政收入和转移支付为后盾，这无疑给财政负担又带来了新的挑战。
三、我国养老金并轨后的改革路径探析
中国养老金双轨制备受诟病的症结不在于双轨制本身，而是在于双轨制下不同群体之间养老金待遇水平的差距。一项涉及社会公众利益的制度设计是否公平，关键在于不同利益集团在设计中是否取得了公正的待遇，是否满足了不同群体的合理预期。因此，在改革进入深水区和面临囿限的特殊时期，遵循“公平、正义、共享”的价值理念，才是未来改革要毫不动摇的方向，在此基础上，进一步推动我国养老保险制度的和谐发展。
1.明确养老保险改革公平性的价值取向。养老保险改革的根本目是促进社会的公平发展，缩小群体间的退休待遇差距，使得全民共享经济发展的成果，任何一项社会保险制度的改革都要以公平性为根本前提。改革要做到公平与效率的兼顾，在保证有张力的公平的基础上促进效率的提高才是对公平最好的诠释。因此，在改革的过程中，既要避免激进式的“一刀切”，全然否定双轨制存在的历史意义，也要避免保守式的“假单轨”，只注重消灭制度上的双轨，而不追求实质意义上的公平。在制定改革的具体政策办法时，要始终明确公平性的价值取向，确保不同群体间的公平性，避免不同利益群体之间的冲突，消除碎片化，推动改革的顺利进行。
2.推动建立统一的全民养老保险体系。养老金的并轨，并不能只涉及事业单位人员，也要将公务员群体纳入其中。首先，在遵循平稳过度的原则的基础上，逐渐实现公务员、事业单位工作人员与企业职工基本养老保险的整合，形成多层次的统一的养老保险制度。其次，要加快职工基本养老保险全国统筹进程，统一两类制度的运营管理，在此基础上，再整合城乡居民养老保险制度，建成全面国民基础养老金。最后，还要同时深化各项配套措施的改革，如对工资制度的改革，推行公务员劳动合同制等。
3.积极应对来自财政压力的挑战。首先，政府应尽快给出养老保险改革实施细则，提高对精算技术的了解和使用水平，对机关事业单位养老保险改革进行财政支付压力和基金长期收支运行的测算，这有利于为我国基金运行提供预警机制。其次，要加强并轨后财政配套支出的必要性认识，要从长期的角度动态分析不同时期、不同年龄段的人口对养老金支付的需求状况。最后，要加快发展经济，优化经济结构和财政支出结构，做到开源节流。越是在经济形势不容乐观的情况下，越是要注重民生问题，把握好经济发展和民生事业之间的关系，实现民生事业的发展和经济增长之间的良性互动。
参考文献：
[1]郑功成：《社会保障学》，中国劳动与社会保障部出版社，2005年第33页.
[2]蒲新微：《中国养老制度改革的囿限及其破解》，《当代经济研究》，2014年第11期，第20～23页.
[3]王桂胜：《福利经济学》，中国劳动社会保障出版社，2007年，第56～60页.
[4]孔子：《论语·季氏：第十六篇》，辽宁民族出版社，1996年第182页.
[5]（美国）约翰·罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社，1988年第302～303页.
[6]金赟：《养老保险双轨制历史沿革与改革路径研究》，《浙江学刊》，2015年第11期第178～182页.
[7]习近平：《在亚太经合组织工商领导人峰会开幕式上的演讲》，《人民日报》，2014-11-10（A02）.
作者简介：姚璐璐（1993.08—）女。民族：汉。籍贯：安徽省安庆市。学位：硕士学位。研究方向：社会保障。
关键词：公平 养老金并轨 渐进式改革 路径分析
由于存在明显的不公，养老金“双轨制”为公众诟病已久，改革呼声此起彼伏，但却一直无法取得实质性的进展。2015年1月14日，在正处于“十二五”收官之年和“十三五”规划设计之年的关键点上，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，该《规定》的核心内容即为对企业和机关事业单位保险制度进行并轨，从而逐渐消除二者在制度设计上的差别待遇。至此，中央的养老保险制度改革的思路已经十分明晰，机关事业单位在养老金待遇上的享受的特权也将随着《决定》的颁布成为历史。
一、养老保险公平的内涵之争
养老保险制度是保证国民老年生活和维护国家稳定和谐的基本制度安排，进入现代社会以后，社会保障的目标则日益融入了人道主义和社会公平的理念。什么是养老保险的公平？公平意味着养老金待遇的无差别化还是允许差异的存在？这一系列的问题引发了学术界关于养老保险公平性的激烈探讨，主要形成了保守派、激进派和改良派三个派别的理论观点。
保守派的主体往往是双轨制下的既得利益者或新自由主义的倡导者，他们认为养老保险差异化的存在无可厚非，企图在一定程度上维护原有双轨制的不公平性。回顾跌宕起伏的双轨制改革过程，其中很大的阻力直接就来源于不同利益群体之间的冲突。另外，大多数新自由主义者认同卡尔多（ Nikolas Cardol）-希克斯（ John·R·Hicks） 提出的补偿标准理论，“在长期的一系列政策改变之中，政策改变对于收入分配的影响是或然性的，这次是这些人受益，使另一些人受损，下次可能是这些人受损而使另一些人受益，结果相互抵消，而是全社会所有人都受益”。因此他们认为公平仅仅指的是人们在市场竞争中的起点公平，而每个人因履行义务和自身能力的不同，势必会造成在适者生存和优胜劣汰的市场环境中结果的不公平。这种公平的价值取向有一定的可取之处，无论从历史还是实践的角度来说，过度的公平必然会带来效率的减损。但是从客观公正的角度来说，保守派的理论还是难以站住脚跟。企业和机关事业单位的职工虽然职业性质不同，但是劳动性质相同，并且就双轨制下养老金计发办法来看，两类群体养老金发放的起点公平都不足以满足，待遇水平相差甚远，如果不进行改革，势必会影响社会稳定和公平正义的实现。
相反，激进派的观点就直接站在了保守派的对立方。激进派认为一项制度如果滿足了大部分人的利益，可以忽略一小部分人利益，但是如果一项制度使得大部分的人群利益受到损害，就应该予以取缔。基于此，他们认为双轨制使得养老保险偏离了公平的运行轨道，仅仅使得一小部分人获得利益，因此只有消除双轨制，才能保证机关事业单位和企业职工待遇的公平性。追溯这种思想的源泉，早在两千多年前，孔子就提出“丘也闻有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾。” 自古以来，公平理念的追求早已深入人心。可见，当分配的不公平引起激烈的群体冲突的时候，社会的稳定性将会受到威胁。尽管双轨制的弊端是暴露无遗的，但是任何制度都具有双面性，任何一次的改革也不能一蹴而就。双轨制下养老保险的不公不在于双轨制的制度本身，而在于制度背后更深层次的利益分配、政治、经济和历史等因素。因此，这种观点虽然体现了学者们缓解不公平问题的勇气和决心，但是也存在一定程度上的左的激进色彩。
改良派则克服了保守派和激进派理论的局限性，认为公平不等于分配的均等化，承认有一定差距和张力的公平才是最大的公平，从而主张对养老保险进行改革，尽可能保证公平性的最大化。他们的理论基础主要来源于罗尔斯的正义论，罗尔斯的正义原则主要有两个方面的内容。这里，第一条原则实际上就是自由优先的原则，第二条原则即是机会平等原则和差别原则的结合。机会平等原则对应的就是社会公平中的基本公平，即在包括公共设施、政府服务、教育保障等基本生活保障层面上的公平，对每个公民都一视同仁的公平。差别原则对应的就是比例公平，即社会成员在争取社会财富或者享受社会资源过程中的公平。因此，这种观点既承认了双轨制存在的历史价值和必然性，也坚持了实事求是和与时俱进的观念，在实践中检验和发展真理，不断完善养老保险体系以达到帕累托最优，使之成为更加合理公平的养老保险制度。
二、基于公平视角下养老金并轨后的现实困境分析
不可否认的是，并轨确实使得养老保险改革取了实质性的进步，实现了养老保险的起点公平。然而，任何一项改革都是渐进式的，改革初期面临难以规避的阵痛期，并轨之后也面临众多的困境和挑战。
1.实现公平价值的挑战。虽然改革已经在形式上实现了企业与机关事业单位职工缴费的公平性，但是为了实现实质上的公平，还需要做更多的努力。首先，养老保险制度要进一步融合。虽然改革之后，机关事业单位养老保险与企业职工养老保险制度模式相同，但是两个群体的养老保险仍然是单独分开管理。这就意味着在并轨后，职工养老保险制度的真正的统一仍有进步的空间，最终实现从形式上的公平到实质上的公平。其次，养老金水平要进一步拉齐。为了保证公共部门员工的待遇不降低，改革中的一项措施是建立具有强制性特点的职业年金制度。而相反，企业年金制度具有自愿性的特征，在很大的程度上还受到市场环境和企业运营状况的约束，因此不同的年金制度的设计可能会拉开两类群体之间新一轮的养老金差距。
2.既得利益群体的阻挠。养老保险改革中既得利益者的阻挠是给改革造成制约的关键因素。首先，中国自古以来就深受“官本位”思想的影响，并轨意味着机关事职工将和企业职工一样，再也没有享受养老金特权的可能。这对于长期处于权力核心的机关事业单位职工来说，不仅是养老金待遇的降级，更是社会地位的降级，所以他们很难对改革投上支持的一票。2009年3月，在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市进行事业单位工作人员养老保险制度改革试点的过程中，在开展的较早的广东省，有关部门起草的事业单位人事制度改革计划方案一经公布，立刻在教育及医疗卫生领域引起了小范围的“退休潮”。其次，改革中的既得利益者同时也是此次改革的主导者，而此次改革又涉及到机关事业单位职工的核心利益，政策的制定者一方面不想打破自身享有的既有特权，但是另一方面迫于民众和社会的压力又必须改革，这样的情形下势必会影响其改革的决心和魄力，改革的进程步履维艰。 3.财政收支失衡的制约。当前，我国经济发展所面临的国内外环境正在发生重大变化，习近平总书记在 APEC工商领导人峰会上明确指出中国经济已经呈现出新常态。经济新常态也会带来养老制度改革的新常态，经济增速放缓直接导致财政收入的减少。2016年1月19日国家统计局公布2015年GDP增長率为6.9%，创25年来新低。改革后，根据养老保险改革“老人老办法，新人新办法”的原则，如何支付“中人”的养老金待遇就成为了首当其冲的问题。根据专家测算，事业单位“中人”成本约3.7万亿元，机关单位“中人”成本约4.5万亿元，“中人”的转轨总成本比全国企业职工养老保险基金累计结余还高出2倍多。在经济下行的时期，地方财政也面临着巨大压力，中央财政需要继续加大对地方财政的转移支付力度，如何分到足够的“蛋糕”以满足社会保险制度的可持续发展，又是一个新的难题。其次，经济结构的调整和产业结构的优化升级必然会劳动力的加速流动，劳务输出和输入日益频繁。这就要求加强全国社会保险金的全国统筹，建立统一的社会保险制度和提高制度的便携性，然而这些举措的实现是以加大财政收入和转移支付为后盾，这无疑给财政负担又带来了新的挑战。
三、我国养老金并轨后的改革路径探析
中国养老金双轨制备受诟病的症结不在于双轨制本身，而是在于双轨制下不同群体之间养老金待遇水平的差距。一项涉及社会公众利益的制度设计是否公平，关键在于不同利益集团在设计中是否取得了公正的待遇，是否满足了不同群体的合理预期。因此，在改革进入深水区和面临囿限的特殊时期，遵循“公平、正义、共享”的价值理念，才是未来改革要毫不动摇的方向，在此基础上，进一步推动我国养老保险制度的和谐发展。
1.明确养老保险改革公平性的价值取向。养老保险改革的根本目是促进社会的公平发展，缩小群体间的退休待遇差距，使得全民共享经济发展的成果，任何一项社会保险制度的改革都要以公平性为根本前提。改革要做到公平与效率的兼顾，在保证有张力的公平的基础上促进效率的提高才是对公平最好的诠释。因此，在改革的过程中，既要避免激进式的“一刀切”，全然否定双轨制存在的历史意义，也要避免保守式的“假单轨”，只注重消灭制度上的双轨，而不追求实质意义上的公平。在制定改革的具体政策办法时，要始终明确公平性的价值取向，确保不同群体间的公平性，避免不同利益群体之间的冲突，消除碎片化，推动改革的顺利进行。
2.推动建立统一的全民养老保险体系。养老金的并轨，并不能只涉及事业单位人员，也要将公务员群体纳入其中。首先，在遵循平稳过度的原则的基础上，逐渐实现公务员、事业单位工作人员与企业职工基本养老保险的整合，形成多层次的统一的养老保险制度。其次，要加快职工基本养老保险全国统筹进程，统一两类制度的运营管理，在此基础上，再整合城乡居民养老保险制度，建成全面国民基础养老金。最后，还要同时深化各项配套措施的改革，如对工资制度的改革，推行公务员劳动合同制等。
3.积极应对来自财政压力的挑战。首先，政府应尽快给出养老保险改革实施细则，提高对精算技术的了解和使用水平，对机关事业单位养老保险改革进行财政支付压力和基金长期收支运行的测算，这有利于为我国基金运行提供预警机制。其次，要加强并轨后财政配套支出的必要性认识，要从长期的角度动态分析不同时期、不同年龄段的人口对养老金支付的需求状况。最后，要加快发展经济，优化经济结构和财政支出结构，做到开源节流。越是在经济形势不容乐观的情况下，越是要注重民生问题，把握好经济发展和民生事业之间的关系，实现民生事业的发展和经济增长之间的良性互动。
参考文献：
[1]郑功成：《社会保障学》，中国劳动与社会保障部出版社，2005年第33页.
[2]蒲新微：《中国养老制度改革的囿限及其破解》，《当代经济研究》，2014年第11期，第20～23页.
[3]王桂胜：《福利经济学》，中国劳动社会保障出版社，2007年，第56～60页.
[4]孔子：《论语·季氏：第十六篇》，辽宁民族出版社，1996年第182页.
[5]（美国）约翰·罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社，1988年第302～303页.
[6]金赟：《养老保险双轨制历史沿革与改革路径研究》，《浙江学刊》，2015年第11期第178～182页.
[7]习近平：《在亚太经合组织工商领导人峰会开幕式上的演讲》，《人民日报》，2014-11-10（A02）.
作者简介：姚璐璐（1993.08—）女。民族：汉。籍贯：安徽省安庆市。学位：硕士学位。研究方向：社会保障。