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哪些规划内容是有“约束力”的，至今仍不得而知
对于长三角的许多地方官员来说，2006年的春天注定是个令人心焦的季节。原定在2006年3月公布的《长三角地区十一五区域规划》迟迟未出台，也就意味着许多关系到地方发展和利益的实质性问题仍未有定论。这些问题包括城市功能如何定位、重大项目能否得到审批、发展环境是否会得到改善等等。
作为中国第一个批准编制的跨省市区域规划，长三角规划无疑也引起了全国舆论的关注。但这个由国家发改委牵头的庞大综合工程，从启动时就一直低调运作，许多核心内容始终未能为公众所了解。在《瞭望东方周刊》记者长达数月的关注之后，该规划的神秘面纱，终于被揭开了一角。
庞大的系统工程
对于当今的中国来说，“长三角”远远超过城市群的概念。这个拥有8200万常住人口、横跨两省一市、辐射半个中国的经济区域，2005年地区生产总值已达33858．55亿元，人均GDP接近5000美元。如果把长三角作为一个整体经济区域，它的经济规模已超越了亚洲四小龙的新加坡、香港，和台湾基本持平，正在快速接近韩国。
如果了解到这一点，对于长三角地区区域规划为何能成为党中央提出科学发展观后，由国务院确定开展的第一个跨省市的区域规划，就不难理解了。
据《瞭望东方周刊》记者了解，国家编制长三角区域规划的目的主要包括三个方面，首先，是明确长江三角洲地区进一步发展的整体定位，确定长江三角洲地区发展的整体目标和重点；其次，围绕长江三角洲各地共同关注、单一省市又难以自行解决的重大问题，包括区域性基础设施的共建与共享、投资环境的营造、生态建设与环境保护，以及关系到区域可持续发展的重大建设项目等，提出统筹协调发展的思路和布局方案，第三，研究提出促进长江三角洲地区整体发展的相关政策。
长三角规划的编制工作总共分八个部分，包括综合交通、能源、水资源综合治理、土地利用、生态环境保护、城镇体系规划、产业布局和人力资源开发。尽管号称是“十一五”，但该规划展望期将到2015年，对重大问题展望20年或更长远。该规划编制领导小组组长是国家发改委的刘江副主任。
华东师范大学长江流域发展研究院常务副院长徐长乐是长三角规划的综合组成员，他对规划的组织体系颇为了解。他告诉《瞭望东方周刊》记者，“规划组包括综合组、专业组和地区组。主要是从不同的视角做研究，其中，地区组就是发改委牵头和两省一市的政府官员。专业组委托各个单位，包括发改委自己的司，还有其他的部门，三个层次也是有分有合的。综合组是单独开展工作，任务是把专业组的内容，最后提炼形成报告。”
上海城市化发展研究中心主任博士生导师，国家发改委长三角区域规划综合组成员、上海社科院研究员郁鸿胜原是上海市发改委区县处处长，2004年9月调入上海社科院城市化研究中心，他也是规划综合组成员，他对这种结合政府和学者的规划模式颇为赞赏。
他告诉《瞭望东方周刊》记者，“从政府的角度做专项规划，是以原来的发展的行政管理点角度思路，对一些重大问题提出判断；学者从他的理论方法，从打破行政管理的角度，结合国际国内发展的态式，形成专题规划。这种编制法，既有政府的宏观角度来做的行政专项规划，又有专家的科学方法和理论基础可以打破行政级别，这样形成的区域性规划比较科学。”
对于长三角规划何时颁布，在之前的报道中有几种说法，有2006年3月完成、提交人大审议一说，也有2006年4月完成一说，但目前来看，由于各地争议较大，长三角规划很难在短时间内出台。
打破行政壁垒
尽管长三角目前是中国市场经济发育最完全的地区之一，但行政壁垒仍制约了这个地区的发展。
以太湖为例，这个位于浙北、苏南之间的淡水湖泊，是长三角最重要的水源地，连不直接相邻的上海，也有70％的水源来自太湖。长三角历史上的富庶和如今的经济奇迹，太湖都是十分重要的资源保证，但是，由于缺乏协调，对两省一市都十分重要的太湖一度曾是“三不管”地带，争相取水和排污而疏于治理和保护。20世纪90年代的太湖领域不但内涝频繁发生，污染相当严重，恶果甚至至今仍未过去。根据江苏省疾病预防控制中心收集的江苏省各地1996年—1998年恶性肿瘤死亡的资料，环太湖地区已成为恶性肿瘤高发地区。
打破长三角内部的行政壁垒，无疑将是重点。国家发改委国土所和郁鸿胜所在的上海社科院城市化研究中心，对长三角如何打破行政壁垒等作专题研究。
郁鸿胜告诉《瞭望东方周刊》记者，“长三角经济一体化的成熟度已经很高了。这个区域当中，一个打破行政区划，统领区域经济发展，以市场经济为主题的区域经济发展的态势已经形成，如果不作区域规划，各地发展各自为政，过度竞争会对各地经济带来负面影响。关键是要打破行政区划，建立新的市场经济体系。这个市场经济体系的最大特点在于打破行政保护，体制突破，关键首先要把市场经济的资源配置发挥到最优，打破原来行政管理的僵局，进行改革，推行体制创新。做长三角规划很关键的部分就是要解决这个问题。”
泛长三角将慎行
长三角能否吸收更多的成员进入?目前的种种迹象表明，答案可能是否定的。
根据《瞭望东方周刊》记者了解，目前长三角规划的编制中，温州等传言中的扩编城市并没有纳入在内，参与城市还是参加长三角协调会的16个。目前渴望进入长三角协调会的包括安徽芜湖、铜陵、黄山，江苏的盐城，浙江的温州等地。
香港中文大学一位博士的论文就和跨区域规划和都市圈有关，他对城市群的扩张有个人的见解。他告诉《瞭望东方周刊》记者，“长三角协调会有新会员参加，这意味着管治资源多了，但也意味着切蛋糕的人也多了。如果把长三角协调会弄得像泛珠三角那样，覆盖半个中国，实际上这么大的区域，讲协调合作就很难了。有时候，过于泛化的联盟其实是相当于没有联盟。”
。
在接受《瞭望东方周刊》采访时，许多地方发改委官员和专家都持这种态度。有的学者干脆指出，“16个城市的长三角规划都已这么难做，扩大到20多个甚至几十个后，那又会是什么样子呢?”
新规划的新理念
“从目前来看，对于以前曾长期关注的产业同构问题，规划编制采取了比较宽容的态度”。国家发改委长三角规划综合组“产业发展定位与布局”项目负责人、浙大区域与城市经济研究中心主任陈建军这样告诉《瞭望东方周刊》记者。
陈建军还说，对于曾被广泛关注的产业同构现象，其实是个十分专业的问题。目前的产业同 构的统计，主要在二位数产业上。我们把农业、第二产业和服务业这种分类称为一位数产业，而把第二产业中的电子工业、服装工业的分工称为二位数产业，在二位数产业上，长三角产业同构确实严重，比如上海、苏州、无锡和杭州等许多城市都在发展电子信息工业，但是，如果细分到三位数、四位数产业，那同构现象就没那么严重了。比如杭甬两地都发展服装工业，但杭州注重女装，宁波注重男装。
一位不愿透露姓名的规划组成员认为对产业同构问题该谨慎对待。她告诉《瞭望东方周刊》记者，“产业同构很关键的问题是容量，如果这个容量还是在需求范围内，同构也没有问题，就好比许多农民都在生产大米一样。长三角区域内也有一些恶性竞争、互相压价的产业，但这不是主要的。另外，城市间在同一产业内的适度竞争，其实也是正常的。”
除了对产业同构问题比较宽容之外，长三角规划还将较以往的计划更有弹性。陈建军透露，目前制订中的规划，并没有在城市间划出严格的分工，规定这个城市发展什么产业，那个城市发展什么产业。而主要是提出发展产业带、产业轴。
陈建军告诉《瞭望东方周刊》记者，“在以往的一些计划中，有些概念定得比较死，比如苏南和杭嘉湖地区一直被定位为商品粮基地，不顾这些地区第二、第三产业蓬勃发展的事实，基础设施、环境治理等许多配套设施没有跟上去，目前长三角许多地区的污染、古建筑保护不力等许多问题，其实和原来的计划中缺少考虑，纯粹把这些地方定位为商品粮基地有关。”
陈建军还说，我国的计划制订受前苏联的影响比较深，在华约组织下的经互会，就曾制订苏联主要负责什么产业、东欧国家发展什么产业的政策，这种看似十分科学的计划思路，实际上考虑得最少的就是人的因素。甚至到了现在，仍有学者提出上海该发展高端服务业、江苏发展重化工业、浙江发展轻工业的分工体系。幸好现在的规划中，这样的思维模式正在逐渐被打破。
规划中的难题
如何做到地方利益和整体利益的协调，似乎是跨区域规划中永恒的难题。因为两者难以统筹而失败的规划，历史上并不罕见。
前述港大博士论文研究的就是都市圈规划，其选择的研究对象是苏锡常都市圈规划，是中国第一部政府批准的都市圈空间规划，但实施效果“不理想”，它的教训对于正在制订中的长三角规划来说，无疑具有现实意义。
目的十分美好的规划但实施起来颇具难度。据论文作者的调查发现规划涉及内容五类中的产业规划、空间规划、环境保护、风景旅游规划中的四类，被地方政府认定为很难操作。第五类基础设施中，17个规划项目有11个处于规划改变、争论、搁置或难以操作的状态，占项目总数的65％。
通过访谈，论文作者发现这个规划效果不理想的原因主要有四个，多数和地方利益有关，其中包括利益冲突造成规划很难实施、城市利益的竞争、缺乏协调机制等等。
这位博士告诉《瞭望东方周刊》记者，“苏锡常三市都是地级市，经济发展都比较快，三地之间都想以自己为中心发展。苏锡常都市圈规划制订不久，这些城市就按照自己的思路发展以自己为核心的都市圈，比如苏州提出的环太湖城市圈的概念，包括苏嘉湖和苏锡常两块，这种提法明显使苏州成为苏南和浙北城市之间的领头羊。无锡则把目光投向了北方，提出了和泰州建立跨江都市圈。”
地方利益之间的争夺，在长三角规划当中也会有体现。前述不愿透露姓名的规划组成员认为，地方利益有冲突，而导致地方政府对规划有意见，其实这也很正常。她告诉《瞭望东方周刊》记者，“规划组中的一位院士就说，如果哪天地方政府、职能部门对我们的规划有意见、不满意，只要不是规划本身水准问题，那实际上说明这个规划可能做到点子上了。因为这表示规划已触及核心问题。”
值得注意的是，在多次规划座谈会上，两省一市代表都不约而同地提出规划的“约束力”问题，十分关注规划最终如何实施，如果某地区实施不力，会有什么样的惩罚机制：也有城市代表提议，能否成立仲裁机构，使地方“违规”现象及地区纠纷能得到及时处置。
但这些提议是否会纳入规划内，哪些规划内容是有“约束力”的，至今尚不得而知。
对于长三角的许多地方官员来说，2006年的春天注定是个令人心焦的季节。原定在2006年3月公布的《长三角地区十一五区域规划》迟迟未出台，也就意味着许多关系到地方发展和利益的实质性问题仍未有定论。这些问题包括城市功能如何定位、重大项目能否得到审批、发展环境是否会得到改善等等。
作为中国第一个批准编制的跨省市区域规划，长三角规划无疑也引起了全国舆论的关注。但这个由国家发改委牵头的庞大综合工程，从启动时就一直低调运作，许多核心内容始终未能为公众所了解。在《瞭望东方周刊》记者长达数月的关注之后，该规划的神秘面纱，终于被揭开了一角。
庞大的系统工程
对于当今的中国来说，“长三角”远远超过城市群的概念。这个拥有8200万常住人口、横跨两省一市、辐射半个中国的经济区域，2005年地区生产总值已达33858．55亿元，人均GDP接近5000美元。如果把长三角作为一个整体经济区域，它的经济规模已超越了亚洲四小龙的新加坡、香港，和台湾基本持平，正在快速接近韩国。
如果了解到这一点，对于长三角地区区域规划为何能成为党中央提出科学发展观后，由国务院确定开展的第一个跨省市的区域规划，就不难理解了。
据《瞭望东方周刊》记者了解，国家编制长三角区域规划的目的主要包括三个方面，首先，是明确长江三角洲地区进一步发展的整体定位，确定长江三角洲地区发展的整体目标和重点；其次，围绕长江三角洲各地共同关注、单一省市又难以自行解决的重大问题，包括区域性基础设施的共建与共享、投资环境的营造、生态建设与环境保护，以及关系到区域可持续发展的重大建设项目等，提出统筹协调发展的思路和布局方案，第三，研究提出促进长江三角洲地区整体发展的相关政策。
长三角规划的编制工作总共分八个部分，包括综合交通、能源、水资源综合治理、土地利用、生态环境保护、城镇体系规划、产业布局和人力资源开发。尽管号称是“十一五”，但该规划展望期将到2015年，对重大问题展望20年或更长远。该规划编制领导小组组长是国家发改委的刘江副主任。
华东师范大学长江流域发展研究院常务副院长徐长乐是长三角规划的综合组成员，他对规划的组织体系颇为了解。他告诉《瞭望东方周刊》记者，“规划组包括综合组、专业组和地区组。主要是从不同的视角做研究，其中，地区组就是发改委牵头和两省一市的政府官员。专业组委托各个单位，包括发改委自己的司，还有其他的部门，三个层次也是有分有合的。综合组是单独开展工作，任务是把专业组的内容，最后提炼形成报告。”
上海城市化发展研究中心主任博士生导师，国家发改委长三角区域规划综合组成员、上海社科院研究员郁鸿胜原是上海市发改委区县处处长，2004年9月调入上海社科院城市化研究中心，他也是规划综合组成员，他对这种结合政府和学者的规划模式颇为赞赏。
他告诉《瞭望东方周刊》记者，“从政府的角度做专项规划，是以原来的发展的行政管理点角度思路，对一些重大问题提出判断；学者从他的理论方法，从打破行政管理的角度，结合国际国内发展的态式，形成专题规划。这种编制法，既有政府的宏观角度来做的行政专项规划，又有专家的科学方法和理论基础可以打破行政级别，这样形成的区域性规划比较科学。”
对于长三角规划何时颁布，在之前的报道中有几种说法，有2006年3月完成、提交人大审议一说，也有2006年4月完成一说，但目前来看，由于各地争议较大，长三角规划很难在短时间内出台。
打破行政壁垒
尽管长三角目前是中国市场经济发育最完全的地区之一，但行政壁垒仍制约了这个地区的发展。
以太湖为例，这个位于浙北、苏南之间的淡水湖泊，是长三角最重要的水源地，连不直接相邻的上海，也有70％的水源来自太湖。长三角历史上的富庶和如今的经济奇迹，太湖都是十分重要的资源保证，但是，由于缺乏协调，对两省一市都十分重要的太湖一度曾是“三不管”地带，争相取水和排污而疏于治理和保护。20世纪90年代的太湖领域不但内涝频繁发生，污染相当严重，恶果甚至至今仍未过去。根据江苏省疾病预防控制中心收集的江苏省各地1996年—1998年恶性肿瘤死亡的资料，环太湖地区已成为恶性肿瘤高发地区。
打破长三角内部的行政壁垒，无疑将是重点。国家发改委国土所和郁鸿胜所在的上海社科院城市化研究中心，对长三角如何打破行政壁垒等作专题研究。
郁鸿胜告诉《瞭望东方周刊》记者，“长三角经济一体化的成熟度已经很高了。这个区域当中，一个打破行政区划，统领区域经济发展，以市场经济为主题的区域经济发展的态势已经形成，如果不作区域规划，各地发展各自为政，过度竞争会对各地经济带来负面影响。关键是要打破行政区划，建立新的市场经济体系。这个市场经济体系的最大特点在于打破行政保护，体制突破，关键首先要把市场经济的资源配置发挥到最优，打破原来行政管理的僵局，进行改革，推行体制创新。做长三角规划很关键的部分就是要解决这个问题。”
泛长三角将慎行
长三角能否吸收更多的成员进入?目前的种种迹象表明，答案可能是否定的。
根据《瞭望东方周刊》记者了解，目前长三角规划的编制中，温州等传言中的扩编城市并没有纳入在内，参与城市还是参加长三角协调会的16个。目前渴望进入长三角协调会的包括安徽芜湖、铜陵、黄山，江苏的盐城，浙江的温州等地。
香港中文大学一位博士的论文就和跨区域规划和都市圈有关，他对城市群的扩张有个人的见解。他告诉《瞭望东方周刊》记者，“长三角协调会有新会员参加，这意味着管治资源多了，但也意味着切蛋糕的人也多了。如果把长三角协调会弄得像泛珠三角那样，覆盖半个中国，实际上这么大的区域，讲协调合作就很难了。有时候，过于泛化的联盟其实是相当于没有联盟。”
。
在接受《瞭望东方周刊》采访时，许多地方发改委官员和专家都持这种态度。有的学者干脆指出，“16个城市的长三角规划都已这么难做，扩大到20多个甚至几十个后，那又会是什么样子呢?”
新规划的新理念
“从目前来看，对于以前曾长期关注的产业同构问题，规划编制采取了比较宽容的态度”。国家发改委长三角规划综合组“产业发展定位与布局”项目负责人、浙大区域与城市经济研究中心主任陈建军这样告诉《瞭望东方周刊》记者。
陈建军还说，对于曾被广泛关注的产业同构现象，其实是个十分专业的问题。目前的产业同 构的统计，主要在二位数产业上。我们把农业、第二产业和服务业这种分类称为一位数产业，而把第二产业中的电子工业、服装工业的分工称为二位数产业，在二位数产业上，长三角产业同构确实严重，比如上海、苏州、无锡和杭州等许多城市都在发展电子信息工业，但是，如果细分到三位数、四位数产业，那同构现象就没那么严重了。比如杭甬两地都发展服装工业，但杭州注重女装，宁波注重男装。
一位不愿透露姓名的规划组成员认为对产业同构问题该谨慎对待。她告诉《瞭望东方周刊》记者，“产业同构很关键的问题是容量，如果这个容量还是在需求范围内，同构也没有问题，就好比许多农民都在生产大米一样。长三角区域内也有一些恶性竞争、互相压价的产业，但这不是主要的。另外，城市间在同一产业内的适度竞争，其实也是正常的。”
除了对产业同构问题比较宽容之外，长三角规划还将较以往的计划更有弹性。陈建军透露，目前制订中的规划，并没有在城市间划出严格的分工，规定这个城市发展什么产业，那个城市发展什么产业。而主要是提出发展产业带、产业轴。
陈建军告诉《瞭望东方周刊》记者，“在以往的一些计划中，有些概念定得比较死，比如苏南和杭嘉湖地区一直被定位为商品粮基地，不顾这些地区第二、第三产业蓬勃发展的事实，基础设施、环境治理等许多配套设施没有跟上去，目前长三角许多地区的污染、古建筑保护不力等许多问题，其实和原来的计划中缺少考虑，纯粹把这些地方定位为商品粮基地有关。”
陈建军还说，我国的计划制订受前苏联的影响比较深，在华约组织下的经互会，就曾制订苏联主要负责什么产业、东欧国家发展什么产业的政策，这种看似十分科学的计划思路，实际上考虑得最少的就是人的因素。甚至到了现在，仍有学者提出上海该发展高端服务业、江苏发展重化工业、浙江发展轻工业的分工体系。幸好现在的规划中，这样的思维模式正在逐渐被打破。
规划中的难题
如何做到地方利益和整体利益的协调，似乎是跨区域规划中永恒的难题。因为两者难以统筹而失败的规划，历史上并不罕见。
前述港大博士论文研究的就是都市圈规划，其选择的研究对象是苏锡常都市圈规划，是中国第一部政府批准的都市圈空间规划，但实施效果“不理想”，它的教训对于正在制订中的长三角规划来说，无疑具有现实意义。
目的十分美好的规划但实施起来颇具难度。据论文作者的调查发现规划涉及内容五类中的产业规划、空间规划、环境保护、风景旅游规划中的四类，被地方政府认定为很难操作。第五类基础设施中，17个规划项目有11个处于规划改变、争论、搁置或难以操作的状态，占项目总数的65％。
通过访谈，论文作者发现这个规划效果不理想的原因主要有四个，多数和地方利益有关，其中包括利益冲突造成规划很难实施、城市利益的竞争、缺乏协调机制等等。
这位博士告诉《瞭望东方周刊》记者，“苏锡常三市都是地级市，经济发展都比较快，三地之间都想以自己为中心发展。苏锡常都市圈规划制订不久，这些城市就按照自己的思路发展以自己为核心的都市圈，比如苏州提出的环太湖城市圈的概念，包括苏嘉湖和苏锡常两块，这种提法明显使苏州成为苏南和浙北城市之间的领头羊。无锡则把目光投向了北方，提出了和泰州建立跨江都市圈。”
地方利益之间的争夺，在长三角规划当中也会有体现。前述不愿透露姓名的规划组成员认为，地方利益有冲突，而导致地方政府对规划有意见，其实这也很正常。她告诉《瞭望东方周刊》记者，“规划组中的一位院士就说，如果哪天地方政府、职能部门对我们的规划有意见、不满意，只要不是规划本身水准问题，那实际上说明这个规划可能做到点子上了。因为这表示规划已触及核心问题。”
值得注意的是，在多次规划座谈会上，两省一市代表都不约而同地提出规划的“约束力”问题，十分关注规划最终如何实施，如果某地区实施不力，会有什么样的惩罚机制：也有城市代表提议，能否成立仲裁机构，使地方“违规”现象及地区纠纷能得到及时处置。
但这些提议是否会纳入规划内，哪些规划内容是有“约束力”的，至今尚不得而知。