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摘 要 信访在新中国各历史阶段，对缓和社会矛盾、维护社会稳定起到了巨大的作用。目前，我国正处于深化改革的关键时期，由于社会结构在不断变化，各种不平衡现象，社会资源配置不均，城乡差异、贫富差距的日趋扩大，人民维权意识增强，加之企业改制、征地拆迁、医患纠纷、权益诉求、非法集资等一系列问题引发的人民内部矛盾也日益突出，稍有处理不慎就造成群体性上访，甚至造成堵门、堵路、围堵冲击政府机关的恶性事件。
关键词 省级机关 群集性 信访
作者简介：张辉，西北农林科技大学人文社会发展学院2014级公共管理专业研究生。
中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-147-02
信访，是指公民个人或群体以走访、书信、电子邮件、电话、传真等形式反映情况、表达自身意见、呼吁请求解决问题的行为。集体上访是部分公民（一般5人以上）因自身利益问题或对某些政策执行、某件事情处理在认识上与执行处理机关产生分歧而要求上级处理的上访行为。集体上访的信访人一般多采用走访形式提出共同的信访事项，通常参与人数多、涉及面广、媒体关注度高，如果处理不好，给党和政府造成负面影响，破坏社会经济稳定和发展。全面了解信访工作现状，认真分析集访上访的成因，探索新形势下处理集体上访的新机制，创新工作方法，对于我们做好新时期信访工作意义重大。
一、可能引发集体信访投诉请求的突出问题
随着经济社会的发展，引发S省群众集上访的问题有以下几类：
（一）要求出台政策解决待遇等民生问题占来访首位
S省近几年出台了相关政策，解决了不少群体的养老等待遇问题，一定程度上减少了来省上访。但仍有许多群体到省集体上访要求出台政策，可以说凡是以前计划经济时期在企业、事业单位工作过的人员，都要求省上出台政策，解决其养老等待遇问题。由于这部分群体的诉求目前没有相关政策支持，来省后多采取组织大规模围堵省政府机关大门的形式施压造势，甚至堵塞交通要道，以兵临城下的态势，给政府施加压力，从求助上级解决问题变化为威胁上级解决他们的问题。此类群体主要有：原上山下乡期间参加铁路建设的学生群体（“三线学兵”）、七十年代路线教育积极分子、大型水库建设和管理者以及农村代课老师，还有涉税、涉电、部分铁路建设民工等。
（二）非法集资和经济纠纷等方面的问题愈发突出
2015年12月，S省防范和打击非法集资工作会议披露，仅2015年，警方就查处各种非法集资案17起，涉案金额超过10亿元人民币。一些非金融机构以高息揽储，受害者主体为城中村村民，主要资金来源为“城改”拆迁补偿款。非法集资问题初期隐蔽，无法发现，常常在不经意中突然发生，一旦发生就很难处理。因为涉及人数多、资金量大，有的还时间久远，资金难以追讨，平息的难度较大。比较典型的群体主要有：A高新技术培训学院借款人7000多人，涉及资金4.2亿；B专修学院集资6亿多元，涉及数千人（仍在排查之中）；C集团集资户4000多人，涉及资金3.2亿；D公司投资户1.2万人，涉及资金6个多亿；F公司集资户2000多人，涉及资金2亿多等。
（三）新农村建设、城中村改造及土地征用、拆迁安置等方面问题集中
S省新农村建设政策出台后，得到绝大多数基层干部、农民群众的拥护，但是在一些地方，理解和落实该政策时出现了偏差和急于求成的现象，甚至将拆迁农民房屋的权利下放到非职能部门和无管辖权级别的单位。一些地方已经出现了因实施新农村建设侵害群众合法权益的信访事项。群众主要反映改造程序违规，土地征用手续不全，补偿标准低，长远生活无保障等问题。如：X市高新区12个村货币化安置户要求安置住房问题、孙家湾拆迁户反映擅自变更安置地点问题、X市经开区某村城中村改造等问题都多次来省上访。
（四）企业改制、重组、破产等方面遗留问题仍不少
部分正在改制企业安置人员要求提高补偿标准；已改制企业一次性解除劳动关系人员要求重新返岗以及改制后转换身份人员要求政府追回流失国有资产，解决养老待遇等问题。还有改制不彻底产生的遗留问题等。如原钟表机械厂一次性解除合同人员、红星化工厂职工等因此问题多次组织大规模到省上访。
（五）事业单位工资待遇等方面的问题难处理
事业单位实行绩效工资后，部分效益不好的自收自支事业单位职工为绩效工资兑现和按期退休问题多次上访。比较典型的是：部分市县农机、农技系统精简未安置人员、省农业厅下属农牧良种场职工、省石油化工学校退休职工、渭河管理部门职工等群体。党的十八届三中全会明确，下一步将对行政执法单位的长临工和合同工进行集中清退，这又将会给信访工作造成新的难点问题。
二、集体信访投诉请求的成因
群众信访投诉请求是社会矛盾的反映，是群众自身承受能力的外在显现。当前引发群众集体上访主要有以下几个原因：
（一）新旧体制转型矛盾
当前我国经济持续高速发展，贫富差距变大，人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾突出，导致社会结构失衡。这必然涉及到各阶层利益，使部分人既得利益受到损失。同时，一些具体改革措施实施过程中，确实存在一些不合理、不合法现象，引起人民群众不满，导致群众集体信访投诉请求居高不下。
（二）政策法规跟进缓慢
在大量的集体信访投诉请求问题中，有许多是由于政策滞后、政策不落实或政策不连续、不周全、不衔接引发的，是政策与发展不相适应的结果，解决这些问题从根本上要靠完善政策来实现。这就要求各级各部门必须高度重视政策效应，作决策时要综合考虑改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度，正确处理人民群众的根本利益，如城市拆迁、农村征地、发展经济都是如此。努力保持政策的连续性、稳定性、平衡性和关联性，从源头上预防和减少矛盾及问题的发生。 （三）公民民主意识增强
近年业，随着民主与法制教育的不断深入，人民群众开始自觉学法、知法、懂法，对发生在身边的侵犯群众利益的人和事，通过信访渠道向有关部门举报揭发，以维护其合法权益。但在集体信访投诉请求事件中，部分群众存在信“上”不信“下”、信“多”不信“少”、信“闹”不信“理”、信“访”不信“法”的错误思想认识。许多本应通过司法途径解决的民事纠纷、法律纠纷，甚至是刑事案件等涉法涉诉问题，也要组织人员到省级机关门前拉横幅、堵门、堵路，希望借助行政干预方式得到解决。
（四）信访职能责任有限
我国现有的为弱势群众设置的正式表达渠道是信访制度，信访是具有中国特色化解人民群众内部矛盾的制度，已经成为公民反映问题、解决矛盾的一个便捷而重要的通道和平台。大量的社会矛盾和问题通过信访渠道表现出来，从信访数据来看，大部分的信访问题是要求进行权利救助，主要又集中在民生救济和纠纷等方面，还有不少民间纠纷，甚至是家庭纠纷的信访案件，也是集体信访投诉请求事件逐年上升的一个重要原因。
（五）基层工作方法问题
一些地方部门不严格依法行政，工作脱离实际，存在“不作为、乱作为”的现象，损害了人民群众的利益；个别领导干部处理问题的能力和水平不高，不会做、甚至不敢做群众工作，对群众工作缺乏预见性和主动性，出现问题不及时认真解决，错失了解决问题的有利时机；一些党员干部或国家公职人员宗旨意识淡漠，不为群众着想，不重视人民群众利益，对群众的合理诉求推诿扯皮，甚至以言相激，导致群众越级集体上访。
三、预防和化解集体上访的对策
新时期的群众工作，群众反映的信访投诉请求相互交织，需要调整的关系和解决的问题更为复杂。必须从坚持群众路线、健全工作机制、创新工作方法入手，积极预防、妥善化解集体上访。
（一）坚持党的群众路线，理清新形势下信访工作新思路
信访工作是党的群众路线的集中体现，是党和政府密切联系群众的重要渠道。强化大局意识，维护社会发展稳定大局是信访工作者义不容辞的重要职责。要牢固树立以为人民服务的理念，善待每一位上访群众，重视每一个信访问题。善于进行探索创新，尤其要针对群众信访内容和形式的新变化，不断创新工作理念、工作方式、工作机制，认真研究解决信访问题的具体措施，切实解决好信访突出问题。不断提高个人素质，加强业务学习，完善知识结构，增加知识储备，提高群众工作艺术，切实改变“老办法不管用，新办法不会用；软办法不顶用，硬办法不能用”的状况，不断提高综合运用多种手段处理信访问题的综合能力和素质。为开创信访工作新局面作出自己的贡献。
（二）完善信访工作机制，健全新时期维护群众利益新机制
各级政府部门在做出决策时要充分考虑各方面因素，要用群众观点来思考问题，切实做到科学决策，切实做到所做决策符合最广大人民群众的根本利益。建立市、县（区）、乡（镇、街道）、村（社区）四级信访网络体系，把各类矛盾解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态。对群众中产生的矛盾和纠纷，及时研究，努力化解，把信访工作的重心从事后处理转移到事前排查化解上来，把更多精力用于事前防范上。在工作中，要增强工作的前瞻性和主动性，切实建立信访风险评估机制，防止因决策不科学带来不安定因素，引发群众不断上访。有效防止信访问题的积累和矛盾激化，做到各种信访苗头问题发现得早、化解得了、控制得住、处理得好。要主动、及时、有效地解决群众“急难愁盼”问题。及时了解社情民意，继续推进领导定期下访，建立为民服务零距离的新机制。要建立健全群体性事件应急机制，以民主、说服教育的方法对待群众，果断化解冲突。一旦发生集体上访，要采取边处理边报告的办法，控制现场局面，争取时间、掌握时机，疏导不误导、疏散不聚集、化解不误解，弱化不激化，确保把问题妥善平稳处理。
（三）创新工作方法，切实化解矛盾，解决问题
当前，社会矛盾的高发促使我们必须重新审视社会管理理念，推动管制型政府向服务型政府的转变。真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。在工作中，要加强以民生建设为中心，夯实社会稳定基础，构建公平的社会保障体系。基层是集体信访的源头，也是防止集体上访的关键环节。一是必须做到“三个转变”。即：变上访为下访、变事后为事前、变解释为解决，才能把问题解决在初发阶段，萌芽状态，避免形成集体上访。二是认真落实中、省有关领导干部定期接访、下访有关规定，将领导干部接访、下访等工作制度化，把群众的困难和问题解决在基层。三是加强信访网络建设，整合信访办、维稳办、综治办“三办合一”的工作力量，进一步解决好基层信访机构、编？制、人员、场地、资金等问题，提高信访干部的整体素质。
参考文献：
[1]刁成杰.人民信访史略.北京经济学院出版社.1996.
[2]李宏.法制现代化进程中的人民信访.清华大学出版社.2007.
[3]张永和.2003-2007年信访问题研究综述.西南政法大学学报.2008（3）.
[4]丁彩霞、王瑞娟.非正常上访的主要原因分析.内蒙古大学学报.2014（1）.
关键词 省级机关 群集性 信访
作者简介：张辉，西北农林科技大学人文社会发展学院2014级公共管理专业研究生。
中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-147-02
信访，是指公民个人或群体以走访、书信、电子邮件、电话、传真等形式反映情况、表达自身意见、呼吁请求解决问题的行为。集体上访是部分公民（一般5人以上）因自身利益问题或对某些政策执行、某件事情处理在认识上与执行处理机关产生分歧而要求上级处理的上访行为。集体上访的信访人一般多采用走访形式提出共同的信访事项，通常参与人数多、涉及面广、媒体关注度高，如果处理不好，给党和政府造成负面影响，破坏社会经济稳定和发展。全面了解信访工作现状，认真分析集访上访的成因，探索新形势下处理集体上访的新机制，创新工作方法，对于我们做好新时期信访工作意义重大。
一、可能引发集体信访投诉请求的突出问题
随着经济社会的发展，引发S省群众集上访的问题有以下几类：
（一）要求出台政策解决待遇等民生问题占来访首位
S省近几年出台了相关政策，解决了不少群体的养老等待遇问题，一定程度上减少了来省上访。但仍有许多群体到省集体上访要求出台政策，可以说凡是以前计划经济时期在企业、事业单位工作过的人员，都要求省上出台政策，解决其养老等待遇问题。由于这部分群体的诉求目前没有相关政策支持，来省后多采取组织大规模围堵省政府机关大门的形式施压造势，甚至堵塞交通要道，以兵临城下的态势，给政府施加压力，从求助上级解决问题变化为威胁上级解决他们的问题。此类群体主要有：原上山下乡期间参加铁路建设的学生群体（“三线学兵”）、七十年代路线教育积极分子、大型水库建设和管理者以及农村代课老师，还有涉税、涉电、部分铁路建设民工等。
（二）非法集资和经济纠纷等方面的问题愈发突出
2015年12月，S省防范和打击非法集资工作会议披露，仅2015年，警方就查处各种非法集资案17起，涉案金额超过10亿元人民币。一些非金融机构以高息揽储，受害者主体为城中村村民，主要资金来源为“城改”拆迁补偿款。非法集资问题初期隐蔽，无法发现，常常在不经意中突然发生，一旦发生就很难处理。因为涉及人数多、资金量大，有的还时间久远，资金难以追讨，平息的难度较大。比较典型的群体主要有：A高新技术培训学院借款人7000多人，涉及资金4.2亿；B专修学院集资6亿多元，涉及数千人（仍在排查之中）；C集团集资户4000多人，涉及资金3.2亿；D公司投资户1.2万人，涉及资金6个多亿；F公司集资户2000多人，涉及资金2亿多等。
（三）新农村建设、城中村改造及土地征用、拆迁安置等方面问题集中
S省新农村建设政策出台后，得到绝大多数基层干部、农民群众的拥护，但是在一些地方，理解和落实该政策时出现了偏差和急于求成的现象，甚至将拆迁农民房屋的权利下放到非职能部门和无管辖权级别的单位。一些地方已经出现了因实施新农村建设侵害群众合法权益的信访事项。群众主要反映改造程序违规，土地征用手续不全，补偿标准低，长远生活无保障等问题。如：X市高新区12个村货币化安置户要求安置住房问题、孙家湾拆迁户反映擅自变更安置地点问题、X市经开区某村城中村改造等问题都多次来省上访。
（四）企业改制、重组、破产等方面遗留问题仍不少
部分正在改制企业安置人员要求提高补偿标准；已改制企业一次性解除劳动关系人员要求重新返岗以及改制后转换身份人员要求政府追回流失国有资产，解决养老待遇等问题。还有改制不彻底产生的遗留问题等。如原钟表机械厂一次性解除合同人员、红星化工厂职工等因此问题多次组织大规模到省上访。
（五）事业单位工资待遇等方面的问题难处理
事业单位实行绩效工资后，部分效益不好的自收自支事业单位职工为绩效工资兑现和按期退休问题多次上访。比较典型的是：部分市县农机、农技系统精简未安置人员、省农业厅下属农牧良种场职工、省石油化工学校退休职工、渭河管理部门职工等群体。党的十八届三中全会明确，下一步将对行政执法单位的长临工和合同工进行集中清退，这又将会给信访工作造成新的难点问题。
二、集体信访投诉请求的成因
群众信访投诉请求是社会矛盾的反映，是群众自身承受能力的外在显现。当前引发群众集体上访主要有以下几个原因：
（一）新旧体制转型矛盾
当前我国经济持续高速发展，贫富差距变大，人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾突出，导致社会结构失衡。这必然涉及到各阶层利益，使部分人既得利益受到损失。同时，一些具体改革措施实施过程中，确实存在一些不合理、不合法现象，引起人民群众不满，导致群众集体信访投诉请求居高不下。
（二）政策法规跟进缓慢
在大量的集体信访投诉请求问题中，有许多是由于政策滞后、政策不落实或政策不连续、不周全、不衔接引发的，是政策与发展不相适应的结果，解决这些问题从根本上要靠完善政策来实现。这就要求各级各部门必须高度重视政策效应，作决策时要综合考虑改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度，正确处理人民群众的根本利益，如城市拆迁、农村征地、发展经济都是如此。努力保持政策的连续性、稳定性、平衡性和关联性，从源头上预防和减少矛盾及问题的发生。 （三）公民民主意识增强
近年业，随着民主与法制教育的不断深入，人民群众开始自觉学法、知法、懂法，对发生在身边的侵犯群众利益的人和事，通过信访渠道向有关部门举报揭发，以维护其合法权益。但在集体信访投诉请求事件中，部分群众存在信“上”不信“下”、信“多”不信“少”、信“闹”不信“理”、信“访”不信“法”的错误思想认识。许多本应通过司法途径解决的民事纠纷、法律纠纷，甚至是刑事案件等涉法涉诉问题，也要组织人员到省级机关门前拉横幅、堵门、堵路，希望借助行政干预方式得到解决。
（四）信访职能责任有限
我国现有的为弱势群众设置的正式表达渠道是信访制度，信访是具有中国特色化解人民群众内部矛盾的制度，已经成为公民反映问题、解决矛盾的一个便捷而重要的通道和平台。大量的社会矛盾和问题通过信访渠道表现出来，从信访数据来看，大部分的信访问题是要求进行权利救助，主要又集中在民生救济和纠纷等方面，还有不少民间纠纷，甚至是家庭纠纷的信访案件，也是集体信访投诉请求事件逐年上升的一个重要原因。
（五）基层工作方法问题
一些地方部门不严格依法行政，工作脱离实际，存在“不作为、乱作为”的现象，损害了人民群众的利益；个别领导干部处理问题的能力和水平不高，不会做、甚至不敢做群众工作，对群众工作缺乏预见性和主动性，出现问题不及时认真解决，错失了解决问题的有利时机；一些党员干部或国家公职人员宗旨意识淡漠，不为群众着想，不重视人民群众利益，对群众的合理诉求推诿扯皮，甚至以言相激，导致群众越级集体上访。
三、预防和化解集体上访的对策
新时期的群众工作，群众反映的信访投诉请求相互交织，需要调整的关系和解决的问题更为复杂。必须从坚持群众路线、健全工作机制、创新工作方法入手，积极预防、妥善化解集体上访。
（一）坚持党的群众路线，理清新形势下信访工作新思路
信访工作是党的群众路线的集中体现，是党和政府密切联系群众的重要渠道。强化大局意识，维护社会发展稳定大局是信访工作者义不容辞的重要职责。要牢固树立以为人民服务的理念，善待每一位上访群众，重视每一个信访问题。善于进行探索创新，尤其要针对群众信访内容和形式的新变化，不断创新工作理念、工作方式、工作机制，认真研究解决信访问题的具体措施，切实解决好信访突出问题。不断提高个人素质，加强业务学习，完善知识结构，增加知识储备，提高群众工作艺术，切实改变“老办法不管用，新办法不会用；软办法不顶用，硬办法不能用”的状况，不断提高综合运用多种手段处理信访问题的综合能力和素质。为开创信访工作新局面作出自己的贡献。
（二）完善信访工作机制，健全新时期维护群众利益新机制
各级政府部门在做出决策时要充分考虑各方面因素，要用群众观点来思考问题，切实做到科学决策，切实做到所做决策符合最广大人民群众的根本利益。建立市、县（区）、乡（镇、街道）、村（社区）四级信访网络体系，把各类矛盾解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态。对群众中产生的矛盾和纠纷，及时研究，努力化解，把信访工作的重心从事后处理转移到事前排查化解上来，把更多精力用于事前防范上。在工作中，要增强工作的前瞻性和主动性，切实建立信访风险评估机制，防止因决策不科学带来不安定因素，引发群众不断上访。有效防止信访问题的积累和矛盾激化，做到各种信访苗头问题发现得早、化解得了、控制得住、处理得好。要主动、及时、有效地解决群众“急难愁盼”问题。及时了解社情民意，继续推进领导定期下访，建立为民服务零距离的新机制。要建立健全群体性事件应急机制，以民主、说服教育的方法对待群众，果断化解冲突。一旦发生集体上访，要采取边处理边报告的办法，控制现场局面，争取时间、掌握时机，疏导不误导、疏散不聚集、化解不误解，弱化不激化，确保把问题妥善平稳处理。
（三）创新工作方法，切实化解矛盾，解决问题
当前，社会矛盾的高发促使我们必须重新审视社会管理理念，推动管制型政府向服务型政府的转变。真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。在工作中，要加强以民生建设为中心，夯实社会稳定基础，构建公平的社会保障体系。基层是集体信访的源头，也是防止集体上访的关键环节。一是必须做到“三个转变”。即：变上访为下访、变事后为事前、变解释为解决，才能把问题解决在初发阶段，萌芽状态，避免形成集体上访。二是认真落实中、省有关领导干部定期接访、下访有关规定，将领导干部接访、下访等工作制度化，把群众的困难和问题解决在基层。三是加强信访网络建设，整合信访办、维稳办、综治办“三办合一”的工作力量，进一步解决好基层信访机构、编？制、人员、场地、资金等问题，提高信访干部的整体素质。
参考文献：
[1]刁成杰.人民信访史略.北京经济学院出版社.1996.
[2]李宏.法制现代化进程中的人民信访.清华大学出版社.2007.
[3]张永和.2003-2007年信访问题研究综述.西南政法大学学报.2008（3）.
[4]丁彩霞、王瑞娟.非正常上访的主要原因分析.内蒙古大学学报.2014（1）.