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摘要：本文主要研究日本近年来提倡的公民“自救”、“共救”理念下的灾害预防与多主体合作下防灾活动的推进对策。第一部分简单概述日本灾害情况，第二部分着重讨论日本近年来在救灾过程中公共机关实施“公救”的界限以及公民在灾害过程中“自救”和“共救”的必要性和重要性，第三部分主要分析日本在推进“自救”、“共救”以及多主体合作下防灾活动时所实施的相关措施。
关键词：日本;自救;共救;防灾活动;对策
中图分类号：G4 文献标识码：A
引言
日本列岛位于环太平洋火山地震带，东临太平洋，西临日本海和东海，与亚欧大陆之间由一个较浅的大陆架连接，其太平洋一侧周围有千岛海沟、日本海沟、伊豆小笠原海沟和南海海沟，是一个常年受地震、火山、海啸、台风等自然灾害影响的多灾之国。在常年与自然灾害抗争的过程中，日本不断从灾难中吸取经验教训，形成了日本独有的灾害防治系统，也为世界各国所借鉴。但在发生灾害时，由各级政府、市町村等公共机关为主体的“公救”团体在救助过程中，也暴露出了一定的问题和其能力的界限。在此背景下，日本开始致力于提高公民“自救”和“共救”的水平，并进行一系列的防灾活动宣传和推进。
一、日本自然灾害情况概述
日本特殊的地理位置使日本常年受到各种自然灾害的困扰，主要自然灾害有地震、火山、海啸、台风、暴雨、暴雪、地质灾害等。其中，日本由于地处环太平洋地震带，仅已知的活断层就有约2000个[1]，而活断层正是导致地震的主要原因之一。据日本内阁府统计，2006年到2015年期间，每年发生的有感地震达到1000次以上，世界上6级强度以上的地震有18.5%发生在日本[2]。同时，日本又处于环太平洋火山地带，有111座活火山，历史上有记载造成伤亡的火山喷发就有30多次，其中1792年日本云仙岳火山喷发引发海啸，造成了约15000人死亡[3]。而众所周知的2011年3月11日在日本东北部地区发生的9.0级强震，引发了巨大海啸，截至2021年3月1日，此次东日本大地震共造成了约19747人死亡，2556人失踪，122005户房屋损毁，470000人当场紧急避难[4]。另外，每年夏秋为日本台风多发季节，据日本国土技术研究中心资料显示，到2009年为止的59年间，每年日本平均发生24.6次台风。而台风引起的暴雨、大规模持续降雨又会引发泥石流、山体滑坡等地质灾害。
特大的自然灾害，不但会带来瞬时性的人员伤亡，破坏建筑物和一系列设备设施，还会因此阻碍救助团体的救灾行动，导致原本能够被救助的人因救助活动无法正常实施而丧失生命。因此，日本逐渐意识到，要想有效实施灾害救助，就需要发动国家各机关、团体和社会各界全员的力量，保障相关设施设备的安全以及防灾方针政策的顺利实施。
二、灾害过程中“公救”的界限与“自救”、“共救”的重要性
经历多次大灾害后，日本发现，在灾害过程中，仅靠公共机关实施救助是远远不够的。例如，在1995年1月发生的日本阪神大地震中，从倒塌的房屋下救出的幸存者中，近80%都是靠自己家人或附近居民救出，仅有约20%是由消防部门、警察，以及自卫队救出（图1）。同样，在2011年3月发生的东日本大地震中，以岩手县大槌町为例，原本应该实施救援的町长、大部分政府干部、职员都在地震中丧生，救援活动无法顺利实施。与此相对，岩手县釜石市的儿童在地震时自发避难，其中，釜石小学由于长期进行防灾教育，全校90%以上的小学生都得以安全逃生，部分小学生还帮助家里年迈的老人避难，与近邻大人一同逃往地势较高的安全地带。从灾难中，日本人逐渐认识到仅靠“公救”的力量是不够的，还需要提高公民“自救”和“共救”的意识和能力，才能在面临灾害时，最大限度地逃生和拯救他人生命[5]。
在日本内阁府针对有关防灾进行的民意调查中显示，2002年，有24.9%的日本国民认为应该把防灾的重点放在“公救”上，而2013年和2017年的调查显示，持该观点的人在2013年降至8.3%，2017年仅为6.2%。认为防灾重点为“共救”的人2002年、2013年和2017年分别为14%、10.6%和24.5%，相比2002年，一度下降后在2017年又有了较大幅度的增长。认为防灾重点为“自救”的人，一直以来都呈明显增加趋势，且在2017年比重超过了持应平衡“自救”、“共救”、“公救”观点的日本国民的比例达到了39.8%。而认为应平衡“自救”、“共救”、“公救”的人，在2013年一度达到了半数以上。但在2017年的调查中，又下降到了28.8%（图2）[5]。此调查说明，大多数人认为公共机关实施“公救”具有一定的局限性，防灾的重点不能一味放在“公救”方面，而应该适当提高民众“自救”和“共救”的能力，在灾难来临时，才能更好地发挥自身主观能动性，将灾难带来的影响尽可能降到最低。
日本政府也深刻意识到，应该把防灾的重点从“公救”方面，逐渐转向“自救”、“共救”，以及二者与“公救”的结合上，既要充分发挥“公救”的作用，又要通过推进防灾活动来提高民众“自救”和“共救”的意识和能力。
三、“自救”、“共救”下的灾害预防与多主体合作下防灾活动的推进
日本近年来不断推进实施以行政主体为主导，多方参与下的防灾活动。所谓以行政主体为主导，是指应急管理的行政主体为各级政府、市町村等公共机关，在行政主体的主导下，日本政府同时又将新闻媒体、社会组织和企业、学校等纳入了灾害应急管理体系之中，形成了多方共同参与、互动，层层联络且环环相扣的防災机制[6]。
在此前提下，日本还从以下各个方面积极推进“自救”、“共救”和“公救”理念下的防灾活动。
（一）开展防灾推进国民会议与防灾推进国民大会
日本内阁府为防灾、减灾，召开了一系列防灾相关的会议和研讨会。中央防灾会议是内阁府重要决策组织之一，由内阁总理大臣为首的全体内阁成员、指定公共机构的代表以及相关专家学者构成，主要职责是制定防灾基本计划、审议防灾相关的重要事项等。其下设专项调查委员会（専門調査会），根据中央防灾会议的决议成立各类灾害相关的专项调查项目。另外，内阁府还设有防灾推进国民会议，防灾减灾、国土强韧化工作小组团队，以及各类灾害相关的研讨会等。其中，2015年成立的防灾推进国民会议，便是为了提高国民的防灾意识，广泛促进各界各层的信息及意见交换、以及促成其它相关的必要合作，而与中央防灾会议协同运作的组织。其构成团体如表1所示： 而日本的防灾推进国民大会，是由内阁府、防灾推进协议会、防灾推进国民会议联合主办的日本国内最大级别的综合防灾活动。会议秉承在行政主体“公救”的基础上，推进公民“自救”和社会团体相互“共救”的理念，以达到“从小孩到成人，从普通民众到防灾专家都能互相学习防灾知识”的目的，自2016年起，每年联合各界各层代表，召开防灾推进国民大会。
日本开展防灾推进国民会议和防灾推进国民大会，积极推进行政主体与公民个人以及地区、企业、学校、志愿者等各界各层的联合，努力构建能应对所有自然灾害的“防灾意识社会”。
（二）多主体共同实施防灾训练
为了能在灾害发生时，国家行政机构、地方公共团体、指定的公共防灾相关机构能联合共同抗灾，日本在平时就注重多主体联合进行防灾训练。以2019年日本颁布的《令和元年度综合防灾训练大纲》为基础，各界联合实施“防灾日”综合防灾训练、“九都县市共同防灾训练”和“防灾图纸训练（災害図上訓練）”等防灾训练。
为了纪念1923年9月1日发生的日本关东大地震，日本将每年9月1日定为“防灾日”，“防灾日”所在的一周为日本的防灾周，在这段时间内，日本各地会进行较大规模的防灾训练。“防灾日”综合防灾训练，通常会以较大灾害刚发生后为设定场景，实施政府主导、地方公共团体协作抗灾的防灾训练。
“九都县市共同防灾训练”，是首都圈9个都、县以及指定都市与国家联动共同进行的防灾训练。防灾训练设定各类灾害场景，诸如发生7级以上首都直下型地震、海上船舶失火、建筑物倒塌、隧道发生汽车连环追尾事故等，对各类灾害进行针对性防灾救灾演练。
“防灾图纸训练（災害図上訓練）”，是从2003年开始由中央防灾会议推行的防灾演练方式，其方式近年来也呈现多样化趋势，不仅是使用图纸进行防灾演练，也逐渐开发出使用电脑或各种情报端来进行演练的方式[7]。通过此类演练，能够模拟验证各个参与主体的灾害应对方式和合作情况，增强各主体之间的联系和应对灾害的默契。
此外，日本内阁府还会在每年11月5日“海啸防灾日”期间针对海啸灾害进行专门的海啸避难训练和海啸知识宣传普及活动。
这一系列的防灾训练，都由日本内阁府联合地方公共团体、居民、志愿者等共同参与，极大地推动了多主体共同防灾的协作能力。
（三）推动各地区防灾计划的制定
地区防灾计划制度是根据2013年修订的《灾害对策基本法》而创立的，旨在使市町村与地区居民、企业家等联合，推进“自救”和“共救”下的自发性防灾活动，提高地区的防灾能力。至2020年4月1日为止，实施地区防灾计划的都道府县共30个，市区町村共73个，共计901个地区[8]。制定推行地区防灾计划的意义在于，通过增加地区内部各主体间有关灾害风险、防灾活动等内容的对话，使各主体自由制定计划草案，之后与市町村的地区防灾计划相结合，从而增强“共救”和“公救”之间的联系[8]。
同时，日本内阁府开展地区防灾计划年度论坛、建立推进地区防灾计划的自治体网络平台、构建地区防灾计划的网络图书中心，以推动各地防灾计划的制定、构建地区多团体合作的“共救”规则。
（四）加强行政机关、民间非盈利团体（NPO）以及个人志愿者等的合作
经历多次灾害后，日本政府机关意识到，民间非盈利团体和个人志愿者等在救灾时发挥着无可替代的重要作用。为了能更好地发挥志愿者和NPO等的作用，政府公共机关积极联合志愿者、NPO，进行信息共享和各项防灾活动的调整，以促进NPO和志愿者在灾害发生时能顺利进行救灾活动。
在此方面，日本内阁府为了推动行政机关与NPO、个人志愿者的合作，对各个都道府县实施监督，积极推动各都道府县建立三方的合作体制及灾害时各方情报共享的合作体制。另外，各方也多次共同开展防灾与志愿者集会，就各类灾害问题进行专题小组讨论会，组织研讨会推进行政机关与NPO、志愿者等多个救助主体之间的合作。
（五）构建灾害发生时各主体能持续正常运作的保障体制
在大规模灾害发生时，地方的自治体自身在救灾人员调动和救灾机制使用方面会受到大幅度的制约，在此情况下，一方面只有保障施救主體能持续正常运作，才能有效实施灾害救助，另一方面，只有保障与居民生活密切相关的一些行政服务能够正常运行，才能得以使受灾居民生活较顺利地进行。
因此，上至国家行政机关的中央省厅，下到地方公共团体和民营企业，都全方位推进构建各自的持续运作体制，以应对在大灾害来临时业务无法正常运作的紧急情况。
首先，日本中央省厅方面，根据2014年发布的《政府业务持续计划（首都直下地震对策）》，制定了省厅业务持续计划，并每年安排相关专业人事进行测评，联合各个省厅进行计划相关的各项训练。业务持续计划主要以非常时期的优先业务及管理事务为计划对象，主要包括日常工作中业务持续优先度高的业务、灾害应急对策业务、灾后重建业务中早期实施优先度高的业务以及防灾业务计划中未记载的业务中早期实施优先度高的业务等[9]。
其次，地方公共团体方面，据日本内阁府调查显示，日本全国各都道府县制定的业务持续计划完成率自2016年起就已达到了100%，市区町村截至2020年6月1日也已达到了94%的完成率[8]。
在民营企业方面，截至2020年2月，日本各大型企业的业务持续计划完成率为68.4%，中坚企业完成率为34.4%[8]，未来促进民营企业的业务持续计划制定仍将是个较大的课题。
（六）增强公共机关与学术界、产业界之间的联系
日本为了提高灾害相关的科研力量和社会整体对灾害风险的管控能力，于2016年成立了由47个学会共同组成的“防灾学术联合体（防災学術連携体）”，到2021年3月，该学术联合体已增加至58个学会。又于2018年在产业界成立了由金融机构、保险公司、税务行业等各业界团体构成的“防灾经济协会（防災経済コンソーシアム）”。日本内阁府积极加强与学术界和产业界的合作，充分发挥学术界和产业界在防灾、救灾方面的作用。 四、结语
日本在灾害防治方面的成就，一直处于世界领先地位，无论是灾害预防、灾害治理、灾后重建的相关法律法规方针政策，还是灾害应急相关的科技开发、学术研究，都值得世界各国学习。本文从日本灾害防治“自救”，“共救”和“公救”理念的视角出发，阐述了在灾害救助时，“自救”，“共救”和“公救”结合的必要性和重要性，探究了日本在促进多主体防灾活动方面宏观上的推进策略。
参考文献
[1]日本内阁府.平成22年版防灾白皮书[EB/OL].
http：//www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h22/bousai2010/html/honbun/index.htm
[2]顾令爽，杨小林，刘涛，金英淑.日本防灾对策及应急管理体系对中国的启示[J].改革与开放，2017（15）：59-61.
[3]藤田英辅，魏费翔.日本活动火山检测与减灾[J].城市与减灾，2018（5）：78-83.
[4]ニッポンドットコム.データで見る東日本大震災から10年[EB/OL].https：//www.nippon.com/ja/japan-data/h00954/
[5]日本内阁府.令和3年版防灾白皮书 附属资料57[EB/OL]. http：//www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/index.html
[6]陆继锋，曹梦彩，陶玟杉.日本应急防灾知识普及的经验与启示[J].中国防汛抗旱，2019（5），48-53.
[7]高梨成子，坂本朗一.地方公共団体における図上シミュレーション訓練の現狀と課題[J].消防科学と情報，2007（88）：26-30.
[8]日本内阁府.令和3年版防灾白皮书[EB/OL].
http：//www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/r03/index.html
[9]日本内阁府.中央省庁業務継続ガイドライン第2版（首都直下地震対策）[EB/OL].http：//www.bousai.go.jp/taisaku/chuogyoumukeizoku/pdf/gyoumu_guide_honbun160427.pdf
章舒桐，四川工商学院外国语学院日语专业教师，讲师，研究方向：日本社会与文化，日语教育。
关键词：日本;自救;共救;防灾活动;对策
中图分类号：G4 文献标识码：A
引言
日本列岛位于环太平洋火山地震带，东临太平洋，西临日本海和东海，与亚欧大陆之间由一个较浅的大陆架连接，其太平洋一侧周围有千岛海沟、日本海沟、伊豆小笠原海沟和南海海沟，是一个常年受地震、火山、海啸、台风等自然灾害影响的多灾之国。在常年与自然灾害抗争的过程中，日本不断从灾难中吸取经验教训，形成了日本独有的灾害防治系统，也为世界各国所借鉴。但在发生灾害时，由各级政府、市町村等公共机关为主体的“公救”团体在救助过程中，也暴露出了一定的问题和其能力的界限。在此背景下，日本开始致力于提高公民“自救”和“共救”的水平，并进行一系列的防灾活动宣传和推进。
一、日本自然灾害情况概述
日本特殊的地理位置使日本常年受到各种自然灾害的困扰，主要自然灾害有地震、火山、海啸、台风、暴雨、暴雪、地质灾害等。其中，日本由于地处环太平洋地震带，仅已知的活断层就有约2000个[1]，而活断层正是导致地震的主要原因之一。据日本内阁府统计，2006年到2015年期间，每年发生的有感地震达到1000次以上，世界上6级强度以上的地震有18.5%发生在日本[2]。同时，日本又处于环太平洋火山地带，有111座活火山，历史上有记载造成伤亡的火山喷发就有30多次，其中1792年日本云仙岳火山喷发引发海啸，造成了约15000人死亡[3]。而众所周知的2011年3月11日在日本东北部地区发生的9.0级强震，引发了巨大海啸，截至2021年3月1日，此次东日本大地震共造成了约19747人死亡，2556人失踪，122005户房屋损毁，470000人当场紧急避难[4]。另外，每年夏秋为日本台风多发季节，据日本国土技术研究中心资料显示，到2009年为止的59年间，每年日本平均发生24.6次台风。而台风引起的暴雨、大规模持续降雨又会引发泥石流、山体滑坡等地质灾害。
特大的自然灾害，不但会带来瞬时性的人员伤亡，破坏建筑物和一系列设备设施，还会因此阻碍救助团体的救灾行动，导致原本能够被救助的人因救助活动无法正常实施而丧失生命。因此，日本逐渐意识到，要想有效实施灾害救助，就需要发动国家各机关、团体和社会各界全员的力量，保障相关设施设备的安全以及防灾方针政策的顺利实施。
二、灾害过程中“公救”的界限与“自救”、“共救”的重要性
经历多次大灾害后，日本发现，在灾害过程中，仅靠公共机关实施救助是远远不够的。例如，在1995年1月发生的日本阪神大地震中，从倒塌的房屋下救出的幸存者中，近80%都是靠自己家人或附近居民救出，仅有约20%是由消防部门、警察，以及自卫队救出（图1）。同样，在2011年3月发生的东日本大地震中，以岩手县大槌町为例，原本应该实施救援的町长、大部分政府干部、职员都在地震中丧生，救援活动无法顺利实施。与此相对，岩手县釜石市的儿童在地震时自发避难，其中，釜石小学由于长期进行防灾教育，全校90%以上的小学生都得以安全逃生，部分小学生还帮助家里年迈的老人避难，与近邻大人一同逃往地势较高的安全地带。从灾难中，日本人逐渐认识到仅靠“公救”的力量是不够的，还需要提高公民“自救”和“共救”的意识和能力，才能在面临灾害时，最大限度地逃生和拯救他人生命[5]。
在日本内阁府针对有关防灾进行的民意调查中显示，2002年，有24.9%的日本国民认为应该把防灾的重点放在“公救”上，而2013年和2017年的调查显示，持该观点的人在2013年降至8.3%，2017年仅为6.2%。认为防灾重点为“共救”的人2002年、2013年和2017年分别为14%、10.6%和24.5%，相比2002年，一度下降后在2017年又有了较大幅度的增长。认为防灾重点为“自救”的人，一直以来都呈明显增加趋势，且在2017年比重超过了持应平衡“自救”、“共救”、“公救”观点的日本国民的比例达到了39.8%。而认为应平衡“自救”、“共救”、“公救”的人，在2013年一度达到了半数以上。但在2017年的调查中，又下降到了28.8%（图2）[5]。此调查说明，大多数人认为公共机关实施“公救”具有一定的局限性，防灾的重点不能一味放在“公救”方面，而应该适当提高民众“自救”和“共救”的能力，在灾难来临时，才能更好地发挥自身主观能动性，将灾难带来的影响尽可能降到最低。
日本政府也深刻意识到，应该把防灾的重点从“公救”方面，逐渐转向“自救”、“共救”，以及二者与“公救”的结合上，既要充分发挥“公救”的作用，又要通过推进防灾活动来提高民众“自救”和“共救”的意识和能力。
三、“自救”、“共救”下的灾害预防与多主体合作下防灾活动的推进
日本近年来不断推进实施以行政主体为主导，多方参与下的防灾活动。所谓以行政主体为主导，是指应急管理的行政主体为各级政府、市町村等公共机关，在行政主体的主导下，日本政府同时又将新闻媒体、社会组织和企业、学校等纳入了灾害应急管理体系之中，形成了多方共同参与、互动，层层联络且环环相扣的防災机制[6]。
在此前提下，日本还从以下各个方面积极推进“自救”、“共救”和“公救”理念下的防灾活动。
（一）开展防灾推进国民会议与防灾推进国民大会
日本内阁府为防灾、减灾，召开了一系列防灾相关的会议和研讨会。中央防灾会议是内阁府重要决策组织之一，由内阁总理大臣为首的全体内阁成员、指定公共机构的代表以及相关专家学者构成，主要职责是制定防灾基本计划、审议防灾相关的重要事项等。其下设专项调查委员会（専門調査会），根据中央防灾会议的决议成立各类灾害相关的专项调查项目。另外，内阁府还设有防灾推进国民会议，防灾减灾、国土强韧化工作小组团队，以及各类灾害相关的研讨会等。其中，2015年成立的防灾推进国民会议，便是为了提高国民的防灾意识，广泛促进各界各层的信息及意见交换、以及促成其它相关的必要合作，而与中央防灾会议协同运作的组织。其构成团体如表1所示： 而日本的防灾推进国民大会，是由内阁府、防灾推进协议会、防灾推进国民会议联合主办的日本国内最大级别的综合防灾活动。会议秉承在行政主体“公救”的基础上，推进公民“自救”和社会团体相互“共救”的理念，以达到“从小孩到成人，从普通民众到防灾专家都能互相学习防灾知识”的目的，自2016年起，每年联合各界各层代表，召开防灾推进国民大会。
日本开展防灾推进国民会议和防灾推进国民大会，积极推进行政主体与公民个人以及地区、企业、学校、志愿者等各界各层的联合，努力构建能应对所有自然灾害的“防灾意识社会”。
（二）多主体共同实施防灾训练
为了能在灾害发生时，国家行政机构、地方公共团体、指定的公共防灾相关机构能联合共同抗灾，日本在平时就注重多主体联合进行防灾训练。以2019年日本颁布的《令和元年度综合防灾训练大纲》为基础，各界联合实施“防灾日”综合防灾训练、“九都县市共同防灾训练”和“防灾图纸训练（災害図上訓練）”等防灾训练。
为了纪念1923年9月1日发生的日本关东大地震，日本将每年9月1日定为“防灾日”，“防灾日”所在的一周为日本的防灾周，在这段时间内，日本各地会进行较大规模的防灾训练。“防灾日”综合防灾训练，通常会以较大灾害刚发生后为设定场景，实施政府主导、地方公共团体协作抗灾的防灾训练。
“九都县市共同防灾训练”，是首都圈9个都、县以及指定都市与国家联动共同进行的防灾训练。防灾训练设定各类灾害场景，诸如发生7级以上首都直下型地震、海上船舶失火、建筑物倒塌、隧道发生汽车连环追尾事故等，对各类灾害进行针对性防灾救灾演练。
“防灾图纸训练（災害図上訓練）”，是从2003年开始由中央防灾会议推行的防灾演练方式，其方式近年来也呈现多样化趋势，不仅是使用图纸进行防灾演练，也逐渐开发出使用电脑或各种情报端来进行演练的方式[7]。通过此类演练，能够模拟验证各个参与主体的灾害应对方式和合作情况，增强各主体之间的联系和应对灾害的默契。
此外，日本内阁府还会在每年11月5日“海啸防灾日”期间针对海啸灾害进行专门的海啸避难训练和海啸知识宣传普及活动。
这一系列的防灾训练，都由日本内阁府联合地方公共团体、居民、志愿者等共同参与，极大地推动了多主体共同防灾的协作能力。
（三）推动各地区防灾计划的制定
地区防灾计划制度是根据2013年修订的《灾害对策基本法》而创立的，旨在使市町村与地区居民、企业家等联合，推进“自救”和“共救”下的自发性防灾活动，提高地区的防灾能力。至2020年4月1日为止，实施地区防灾计划的都道府县共30个，市区町村共73个，共计901个地区[8]。制定推行地区防灾计划的意义在于，通过增加地区内部各主体间有关灾害风险、防灾活动等内容的对话，使各主体自由制定计划草案，之后与市町村的地区防灾计划相结合，从而增强“共救”和“公救”之间的联系[8]。
同时，日本内阁府开展地区防灾计划年度论坛、建立推进地区防灾计划的自治体网络平台、构建地区防灾计划的网络图书中心，以推动各地防灾计划的制定、构建地区多团体合作的“共救”规则。
（四）加强行政机关、民间非盈利团体（NPO）以及个人志愿者等的合作
经历多次灾害后，日本政府机关意识到，民间非盈利团体和个人志愿者等在救灾时发挥着无可替代的重要作用。为了能更好地发挥志愿者和NPO等的作用，政府公共机关积极联合志愿者、NPO，进行信息共享和各项防灾活动的调整，以促进NPO和志愿者在灾害发生时能顺利进行救灾活动。
在此方面，日本内阁府为了推动行政机关与NPO、个人志愿者的合作，对各个都道府县实施监督，积极推动各都道府县建立三方的合作体制及灾害时各方情报共享的合作体制。另外，各方也多次共同开展防灾与志愿者集会，就各类灾害问题进行专题小组讨论会，组织研讨会推进行政机关与NPO、志愿者等多个救助主体之间的合作。
（五）构建灾害发生时各主体能持续正常运作的保障体制
在大规模灾害发生时，地方的自治体自身在救灾人员调动和救灾机制使用方面会受到大幅度的制约，在此情况下，一方面只有保障施救主體能持续正常运作，才能有效实施灾害救助，另一方面，只有保障与居民生活密切相关的一些行政服务能够正常运行，才能得以使受灾居民生活较顺利地进行。
因此，上至国家行政机关的中央省厅，下到地方公共团体和民营企业，都全方位推进构建各自的持续运作体制，以应对在大灾害来临时业务无法正常运作的紧急情况。
首先，日本中央省厅方面，根据2014年发布的《政府业务持续计划（首都直下地震对策）》，制定了省厅业务持续计划，并每年安排相关专业人事进行测评，联合各个省厅进行计划相关的各项训练。业务持续计划主要以非常时期的优先业务及管理事务为计划对象，主要包括日常工作中业务持续优先度高的业务、灾害应急对策业务、灾后重建业务中早期实施优先度高的业务以及防灾业务计划中未记载的业务中早期实施优先度高的业务等[9]。
其次，地方公共团体方面，据日本内阁府调查显示，日本全国各都道府县制定的业务持续计划完成率自2016年起就已达到了100%，市区町村截至2020年6月1日也已达到了94%的完成率[8]。
在民营企业方面，截至2020年2月，日本各大型企业的业务持续计划完成率为68.4%，中坚企业完成率为34.4%[8]，未来促进民营企业的业务持续计划制定仍将是个较大的课题。
（六）增强公共机关与学术界、产业界之间的联系
日本为了提高灾害相关的科研力量和社会整体对灾害风险的管控能力，于2016年成立了由47个学会共同组成的“防灾学术联合体（防災学術連携体）”，到2021年3月，该学术联合体已增加至58个学会。又于2018年在产业界成立了由金融机构、保险公司、税务行业等各业界团体构成的“防灾经济协会（防災経済コンソーシアム）”。日本内阁府积极加强与学术界和产业界的合作，充分发挥学术界和产业界在防灾、救灾方面的作用。 四、结语
日本在灾害防治方面的成就，一直处于世界领先地位，无论是灾害预防、灾害治理、灾后重建的相关法律法规方针政策，还是灾害应急相关的科技开发、学术研究，都值得世界各国学习。本文从日本灾害防治“自救”，“共救”和“公救”理念的视角出发，阐述了在灾害救助时，“自救”，“共救”和“公救”结合的必要性和重要性，探究了日本在促进多主体防灾活动方面宏观上的推进策略。
参考文献
[1]日本内阁府.平成22年版防灾白皮书[EB/OL].
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章舒桐，四川工商学院外国语学院日语专业教师，讲师，研究方向：日本社会与文化，日语教育。