摘 要 本文介绍了大荔烟草专卖行政执法标准化体系的内容，分析了基层烟草执法过程中存在的问题，结合大荔县烟草专卖行政执法标准化体系建构和实践过程，对比标准实施前后该局工作变化，展示烟草专卖行政执法标准化体系的实践效果。
　　关键词 烟草专卖 行政执法 标准化
　　作者简介：王增龙、梁斌，渭南市烟草公司大荔分公司。
　　中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.188
　　一、大荔烟草专卖行政执法标准化体系的构成
　　烟草专卖是国家有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，包括生产、流通、销售、进出口等，是一种垄断经营、统一管理的制度。中國烟草总公司于1984年成立，与国家烟草专卖局一套机构、两块牌子，对我国的烟草行业实行统一领导、垂直管理、专卖专营的管理体制。
　　为了维护烟草专卖制度、保护行政相对人合法权益，烟草专卖行政执法部门依照烟草专卖法律、法规及规章规定，组织、领导和管理烟草专卖活动的一种具体行政行为，被称之为烟草专卖行政执法。依据《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》的规定，可以确定各级的烟草专卖局代表国家行使烟草专卖执法权，是一种比较特殊的行政执法主体。
　　大荔县烟草专卖局为更好更高效有序履行烟草专卖行政执法职责，于2017年9月起，成立课题组，结合国家有关法律法规、结合大荔县烟草专卖实际，研究制定烟草专卖行政执法标准化体系。由于时间紧迫，目前完成两个技术标准（烟草专卖行政处罚案卷制作标准和烟草制品零售点合理布局规划标准）、21个管理标准，即（1）烟草专卖零售许可证许可类申请办理工作规范；（2） 烟草专卖许可后续监督管理标准.；（3）烟草专卖零售许可负面清单标准；（4）卷烟打假打私长效工作机制规范；（5）烟草市场监管长效机制规范；（6）卷烟零售市场检查工作规范；（7）简易案件办理工作规范；（8）烟草专卖行政执法立案查办规范；（9）烟草专卖行政执法调查取证规范；（10）文书送达工作规范；（11）行政处罚执行工作规范；（12）撤销立案工作规范；（13） 案件移送工作规范；（14）烟草专卖零售许可证管理类申请办理工作规范；（15）专卖执法装备管理标准；（16）专卖管理及打假经费管理标准；（17）烟草专卖重大案件办理工作规范；（18）举报投诉办理工作规范；（19）涉案物品管理工作规范；（20）卷烟零售市场检查工作规范；（21）行政处罚审查与决定工作规范。另订6个工作标准。
　　二、目前县域烟草专卖执法工作中存在的突出问题
　　党的十八届四中全会和十九之后，依法治国、依法行政、依法治企的理念已深入人心，几年前，国家烟草专卖管理局根据依法治国、依法行政的新形势、新要求，就提出了“烟草柔性执法”的理念，对树立依法治企观念，树立行业良好社会形象起到了重要推动作用，同时为推行企业法治化、标准化管理提出了更高的要求。在这样的背景下，烟草行政管理部门工作人员的法律意识、执法水平要不断提高，迈上新的台阶。但目前烟草执法环境依然复杂、难点突出，执法矛盾依旧突显，县域基层烟草行政执法面临的突出问题主要有：
　　（一）烟草专卖法制不健全
　　一是执法依据不够完善。孟德斯鸿曾说：“法律是人类行动的指导，不是规劝”。法律制度是执法的基础，拥有相对完善的制度才能较好的解决现实操作问题。以零售户申领核发烟草专卖零售许可证为例，《烟草专卖法实施条例》规定，烟草专卖零售户获得资格应符合与经营烟草制品零售业务相适应的资金、固定的经营场所、符合烟草制品零售点合理布局三方面的要求，但在烟草专卖零售许可证核发的具体审批工作中，面临较多问题，如具体资金要求，布局多远以及零售户需要提供什么材料，烟草部门的审核职责等均未在法律规定中明确，后续也有未制定配套的内容，由此造成各地区审核标准不一，部分地区在许可证颁发时标准模糊，甚至出现了权力寻租、徇私舞弊的恶劣情形，如2015年广西罗城烟草专卖局“明白证、糊涂办”案例，在中央电视台“焦点访谈”栏目进行曝光，暴露出该专卖局“办证难、撤证乱、执法随意不规范”的问题，在全国范围内造成了不良影响。还有些法律规定已经适用多年，但未及时更新，已经与现实脱轨，同时过于宽泛的条文内容又造成基层烟草执法机关有法不依，造成了各地烟草专卖行政执法机关在具体问题的处理上，存在分歧，使得行政执法处理工作难度加大。另外，因为经济状况、专业水平以及对涉烟违法行为打击力度等不同，出台的办法与上位法律、法规之间以及相互之间大有不同，从而使得涉烟违法行为的法律实践也相差甚远。
　　二是部分法律规定不能满足新时期实际需要。以生产、销售伪劣卷烟的案件为例，依据两高司法解释，生产、销售伪劣卷烟、雪茄烟等烟草制品，销售金额在人民币五万元以上应定性为生产、销售伪劣产品罪，须移送司法机关处理。但在实际执法工作中，销售金额往往难以掌握，商户通畅不会保留销售记录、账目往来的明细等材料，因此销售金额难以认定，也对司法机关后续的定罪量刑造成一定的影响。以烟草专卖零售许可资格的授予为例，各地要求烟草零售户需要符合当地合理布局的相关要求，但由于各地经济、人口等情况不尽不同，制定的合理化布局标准也就不同设置差异很大。而且，很多标准制定后，并没有及时根据地方经济的发展情况进行及时修正，导致许多布局标准不能满足实际需求，诸多零售户有相应的经营能力却拿不到许可证，由此造成有些地方无证经营的情况。
　　（二）烟草专卖行政执法主体不明确
　　烟草专卖行政执法主体包括烟草专卖行政主管部门、工商部门、公安部门、海关部门、质监部门等，各个主体之间权限互有交叉，存在多龙治水的情况，严重影响烟草专卖行政执法工作的效率和力度，致使某些案件不能得到及时处理。其中，烟草专卖行政主管部门主要管理烟草市场；公安部门负责维护国家安全，维护社会治安，对各种违法犯罪/扰乱社会治安的行为进行查处；工商部门负责市场监督管理和行政执法有关工作，规范和维护各类市场经营秩序等；海关部门负责打击走私行为进出境监管，查缉走私等工作；质监部门负责对产品质量监督进工作。从前述各部门的职责内容来看，各部门各司其职，井然有序。但在烟草专卖行政执法工作实践中，往往一个具体行为涉及多个部门，各个部门均可以对其开展行政执法工作，法律又没有明确规定各部门之间的分工协作，使得部门之间缺乏协调性，以致出现混乱的情况。