论文部分内容阅读
摘 要：放宽对行政诉讼原告资格的限制已成为各国行政诉讼法发展的共同趋势。我国现行法律中关于原告资格的规定虽然较以往已有很大进步，但现行法律中关于原告资格采用的“法律上利害关系标准”仍然存在很多问题，亟需解决。本文试图在通过对域外经验的比较分析的基础上，提出一些对完善我国行政诉讼原告资格的粗浅建议。
关键词:行政诉讼；诉权；行政权；原告资格
一、原告资格标准的发展演变过程及其原因分析
（一）域外原告资格发展演变过程及其原因分析
1.英美法系
美国在1849年以前关于原告资格标准适用的是依据美国宪法第3条规定的关于法院受理案件的法律权利标准。依据该标准：只有在当事人受实定法保护的权利遭受行政机关的行政行为侵犯时，才能请求法院对侵害行为进行审查。到了1970年，美国最高法院通过著名的数据服务组织协议诉总审计长案的判决确立了两层结构标准即宪法的标准和法律规定的标准，也称之为利益范围标准。依据该标准，利益是有可能地属于法律或者宪法所保护或调整的利益范围之内即当事人的利益是不需要由法律特别规定的利益，只要是有可能主张处于法律调整或保护的利益范围之内，即可以请求司法保护。由于该标准中的“可能”具有不确定性，因此随后，学者们又提出了“事实上的损害标准”，该标准要求损害是特定的一个人或一部分人受到的已经发生或发生的可能性极大的损害且损害与行政行为之间存在固定关系。现行美国奉行的是“事实不利影响标准”即相对人只要其利益受到了所指的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格。［1］
英国关于原告资格标准采用的是足够利益标准。英国在1977年最高法院新规则第53号令中第3条规则第5款对原告资格界定的标准做了统一的规定即申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意，高等法院不同意的，除非该院认为申请人对于申请事项不具有足够利益。至于何谓足够利益，法官拥有较大的自由裁量权。尽管如此，在实务中，司法审查的原告资格界定却是朝着自由和宽松的方向发展且作为界定标准的“足够利益”亦被作愈来愈宽泛的解释。［2］
2.大陆法系
在法国，只要当事人的直接利益受到损害即可提起诉讼，且该利益包括物质利益和精神利益、现实利益和可认为确实存在的将来的利益。如果是完全管辖之诉则由于该诉讼属于主观诉讼，所以只有主观权利受到侵害的人才能起诉即“申请人只要其本人利益直接受到违法行政决定的损害就可提起越权之诉，但不必是属于申诉个人的利益。”但申诉人的权利必须达到一定的重要程度才能提起越权之
诉。［3］
在日本关于行政诉讼中原告资格标准采取的是“法律上的利益标准”。但对于法律上的利益日本学界有三种不同的解释。第一种学说认为所谓法律上的利益就是指制定法所保护的利益。即诉之利益的有无是通过实定法的宗旨和目的的解释来决定的。第二种学说认为所谓法律上的利益是指值得法律保护的利益或称之为裁判上值得保护的利益。即诉之利益的认定不应由制定法的解释来决定而应根据客观的评价即根据违法的行政处分使原告受到或正在蒙受的实际生活上的不利是否具有裁判上值得保护的实质利益来决定。第三种学说即合法性保障说。该学说认为就恢复处分等的合法性，承认具有利益的人具有原告资格。在日本第二种学说属于通说。但值得注意的是该学说并未就值得保护的利益给出一个判断的基准，所以说客观上起诉人是否可以拥有原告资格仍然依靠法官的裁量判断。［4］
从上述两大法系关于原告资格界定标准的发展变化过程中我们可以看出，两大法系在这一问题上的共同之处在于：两大法系在关于原告资格的界定标准上均采取了逐步放宽即扩大原告资格范围的做法。笔者认为，推动域外在原告资格问题上逐步放宽限制的主要力量不是制定法而是判例。原告资格的界定标准在两大法系之所以会朝着逐步放宽的方向发展主要是基于以下原因：其一，它是出于将新的利益通过司法保护上升为权利的需要。对于一些诸如社会保险、失业救济、公共资助等新的权利进行有效地保护是人们的普遍要求，也应当成为司法机关的任务。其二，它是有效控制行政权的需要。因为诸如行政参与及行政公开、行政监督等对于行政裁量而言，只是在司法作为保障手段而实现制度化的基础上才能真正达到有实际效果的控制。［5］其三，有助于保障程序公正，避免偏私。［6］
（二）我国原告资格的发展变化过程及其原因分析
我国原告资格标准的界定，由于行政诉讼法是最初诞生于82民事诉讼法，因而在82民事诉讼法以前行政诉讼原告资格是无标准时期。到了82民事诉讼法制定以后，行政诉讼原告资格采用了合法权益标准。这一时期有关行政诉讼原告资格标准的规定主要体现在行政诉讼法第2条：“公民、法人、或其他组织认为行政机关和行政工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼”、第24条规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或其他组织是原告，有权起诉的公民死亡的，其近亲属可以提起诉讼，有权提起诉讼的法人或其他组织终止的，承受其权利的法人或其他组织可以提起诉讼”、第41条在有关起诉条件的规定中更是明确了原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。到了2000年3月8号最高人民法院发布了《关于执行<中华人命共和国行政诉讼法>若干问题的解释》进一步放宽了原告资格的标准。该解释第12条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人、或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。据此我国行政诉讼中原告资格标准的界定进入了利害关系时期。
由此可见在我国有关原告资格的界定标准也是朝着逐渐放宽的趋势发展的。笔者认为主要是以下几方面的原因所致：一是，行政诉讼的价值重心发生了转移，使得放宽行政诉讼原告资格的界定标准成为必要。近些年来，随着政治经济以及民众的权利、法律意识的发展变化，行政诉讼的价值重心已经由原来的保障行政权的独立行使转变为保护行政相对人的权益和监督行政机关依法行政。这在客观上要求放宽行政诉讼的原告资格。二是，它是行政法制建设和民主政治建设的需要。改革开放30年来，我国的民主法制和民主政治建设已初见成效，依法行政已成为行政机关开展各项工作的基本要求。行政权对社会生活干预的广度和深度不断加深，公民的法律意识和权利意识均较以前有所提高。这些都决定了原有的行政诉讼原告资格的规定已不能适应新时期、新形势的需要。三是，与行政诉讼受案范围相协调的需要。近年来，随着社会的进步，法制的健全，行政权力的不断扩大，行政权对社会各领域的干预不断加强，行政诉讼的受案范围已较以往扩大了很多。受案范围的扩大必然要求原告资格也与之相适应。正是这三方面的原因共同推动了我国行政诉讼原告资格由无标准发展到今天的利害关系标准时期。
二、我国现行原告资格标准中存在的问题
如前文所述最高人民法院在2000年3月8日发布的《关于执行<中华人命共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中确定了我国行政诉讼法原告资格的界定标准是法律上的利害关系标准。尽管这一标准的确立是我国行政诉讼法的一大进步，但我们仔细研究该标准就不难发现该标准至少存在以下问题：
（一）“公民”这一主体概念的适用已不能满足我国对外交往的需要
公民是具有一国国籍的自然人。然而近年来随着我国对外开放的不断深入，各领域的对外交往也日益频繁。一些来华从事相关业务的人在我国境内均会不同程度地受到我国行政机关具体行政行为的影响。而这些人大部分则不具有中国国籍甚至是无国籍人士。对于这些相对人而言若按照现行法律的规定即使具体行政行为侵犯了其合法权益其也不具备原告资格，因而不能进行司法救济。这无疑将不仅会影响我国的对外形象而且会阻碍我国的对外交往。
（二）我国现行法律规定的原告资格标准不符合WTO规则的要求
根据WTO相关规定司法最终理念要求凡受须经审查的行政行为不利影响的个人或企业都有提起司法审查的机会。WTO相关规则确立原告资格的标准是不利影响标准。这里的“利”不论是法定利益还是反射利益、是间接利益还是直接利益以及不利影响的程度是严重还是轻微，当事人只要认为遭受了不利影响就可起诉。［7］而我国现行法律上的利害关系标准显然与这种不利影响标准相去甚远。
（三）文本表述间存在矛盾
根据现行行政诉讼法第2条的规定：公民、法人或其他组织认为行政机关和行政工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。依据该条的规定是否具有原告资格判断权在原告本人，此处的判断标准是一种主观标准。而依照最高人民法院司法解释的规定，原告资格的有无主要判断依据是看原告与具体行政行为间有无法律上的利害关系。司法解释采用的判断标准是一种客观标准而且判断权在法院。据此可见两个不同的法律文本在同一问题的表述上是相互矛盾的。
（四）概念表述模糊，易生歧义，实务中难以把握
现行法律虽然将原告资格标准界定为“法律上利害关系”，但对于法律上的利害关系缺少进一步的明确。这里的“法律上的利害关系”究竟是指所有法律上的利害关系还是仅指与具体行政行为有法律上应当保护的利害关系。对此法律未予明确，因而在实务中易生歧义，难以把握。
（五）没有赋予检察机关原告资格
三大诉讼法中，刑事诉讼和民事诉讼均赋予检察机关有权作为诉讼主体启动诉讼程序的权利，而行政诉讼却对此没有任何规定。这与法治国家奉行的权力分立原则是相悖的，不能不说是我国立法中的一大缺憾。
三、完善我国行政诉讼原告资格的措施
（一）将现行法律条文中作为原告资格的公民扩大至自然人，打破国籍的界限。众所周知自然人的范围要比公民广。这样做可以将受到我国行政机关具体行政行为影响的外国公民也纳入到原告范围内，这将有利于我国树立良好的对外形象和进一步促进我国的对我交往活动。
（二）在兼顾我国政治体制和基本国情的前提下进一步放宽对行政诉讼原告资格的限制，使其尽量和国际惯例、国际条约接近。即尽可能使国内的标准符合WTO相关文件中确立的标准，以避免在原告资格上国际和国内适用双重标准。
（三）为了文本表述的一致和避免实务中的歧义。笔者认为对于法律上的利害关系应当进行广义上的解析。即这里的利害关系不仅指法律上所明确保护的利益而且指起诉人通过诉讼可以期望得到保护的利益。这样做不仅可以避免法律文本表述的矛盾而且有助于进一步放宽原告资格，增强法律条文在实务中的可操作性。
（四）应当赋予检察机关原告资格
由于行政权力干预领域的广度和深度均不断加深。有些违法或不当的具体行政行为不仅侵犯了民众的利益而且严重侵害了国家利益和社会利益。这就需要一个具有原告资格的主体代表国家和社会提起诉讼维护国家和社会利益。检察机关作为国家的法律监督机关无疑最适合担当这一角色。这不仅可以对国家和社会利益进行维护而且也是对行政权进行监督的有效途径之一。
［参考文献］
［1］参见王名扬.美国行政法［M］北京:中国法制出版社.1995.626.
［2］参见胡小双、蔡金荣.司法实践中的行政诉讼原告资格分析［J］.广西大学梧州分校学报.2006(3).
［3］参见王名扬.法国行政法［M］北京:中国政法大学出版社.1987.327.
［4］参见室井力.日本现代行政法［M］吴薇译，北京:中国政法大学出版社.1995.242.
［5］参见［日］棚赖孝雄.纠纷的解决与审判制度［M］北京:中国政法大学出版社.1994.251.
［6］参见陈良刚.论行政诉讼法原告资格认定中的利益衡量［J］.法律适用.2006(8).
［7］马怀德、葛波蔚.WTO与中国行政诉讼制度的发展——兼论对仙子那个行政诉讼法的修改［J］.政法论坛.2002(2).
关键词:行政诉讼；诉权；行政权；原告资格
一、原告资格标准的发展演变过程及其原因分析
（一）域外原告资格发展演变过程及其原因分析
1.英美法系
美国在1849年以前关于原告资格标准适用的是依据美国宪法第3条规定的关于法院受理案件的法律权利标准。依据该标准：只有在当事人受实定法保护的权利遭受行政机关的行政行为侵犯时，才能请求法院对侵害行为进行审查。到了1970年，美国最高法院通过著名的数据服务组织协议诉总审计长案的判决确立了两层结构标准即宪法的标准和法律规定的标准，也称之为利益范围标准。依据该标准，利益是有可能地属于法律或者宪法所保护或调整的利益范围之内即当事人的利益是不需要由法律特别规定的利益，只要是有可能主张处于法律调整或保护的利益范围之内，即可以请求司法保护。由于该标准中的“可能”具有不确定性，因此随后，学者们又提出了“事实上的损害标准”，该标准要求损害是特定的一个人或一部分人受到的已经发生或发生的可能性极大的损害且损害与行政行为之间存在固定关系。现行美国奉行的是“事实不利影响标准”即相对人只要其利益受到了所指的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格。［1］
英国关于原告资格标准采用的是足够利益标准。英国在1977年最高法院新规则第53号令中第3条规则第5款对原告资格界定的标准做了统一的规定即申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意，高等法院不同意的，除非该院认为申请人对于申请事项不具有足够利益。至于何谓足够利益，法官拥有较大的自由裁量权。尽管如此，在实务中，司法审查的原告资格界定却是朝着自由和宽松的方向发展且作为界定标准的“足够利益”亦被作愈来愈宽泛的解释。［2］
2.大陆法系
在法国，只要当事人的直接利益受到损害即可提起诉讼，且该利益包括物质利益和精神利益、现实利益和可认为确实存在的将来的利益。如果是完全管辖之诉则由于该诉讼属于主观诉讼，所以只有主观权利受到侵害的人才能起诉即“申请人只要其本人利益直接受到违法行政决定的损害就可提起越权之诉，但不必是属于申诉个人的利益。”但申诉人的权利必须达到一定的重要程度才能提起越权之
诉。［3］
在日本关于行政诉讼中原告资格标准采取的是“法律上的利益标准”。但对于法律上的利益日本学界有三种不同的解释。第一种学说认为所谓法律上的利益就是指制定法所保护的利益。即诉之利益的有无是通过实定法的宗旨和目的的解释来决定的。第二种学说认为所谓法律上的利益是指值得法律保护的利益或称之为裁判上值得保护的利益。即诉之利益的认定不应由制定法的解释来决定而应根据客观的评价即根据违法的行政处分使原告受到或正在蒙受的实际生活上的不利是否具有裁判上值得保护的实质利益来决定。第三种学说即合法性保障说。该学说认为就恢复处分等的合法性，承认具有利益的人具有原告资格。在日本第二种学说属于通说。但值得注意的是该学说并未就值得保护的利益给出一个判断的基准，所以说客观上起诉人是否可以拥有原告资格仍然依靠法官的裁量判断。［4］
从上述两大法系关于原告资格界定标准的发展变化过程中我们可以看出，两大法系在这一问题上的共同之处在于：两大法系在关于原告资格的界定标准上均采取了逐步放宽即扩大原告资格范围的做法。笔者认为，推动域外在原告资格问题上逐步放宽限制的主要力量不是制定法而是判例。原告资格的界定标准在两大法系之所以会朝着逐步放宽的方向发展主要是基于以下原因：其一，它是出于将新的利益通过司法保护上升为权利的需要。对于一些诸如社会保险、失业救济、公共资助等新的权利进行有效地保护是人们的普遍要求，也应当成为司法机关的任务。其二，它是有效控制行政权的需要。因为诸如行政参与及行政公开、行政监督等对于行政裁量而言，只是在司法作为保障手段而实现制度化的基础上才能真正达到有实际效果的控制。［5］其三，有助于保障程序公正，避免偏私。［6］
（二）我国原告资格的发展变化过程及其原因分析
我国原告资格标准的界定，由于行政诉讼法是最初诞生于82民事诉讼法，因而在82民事诉讼法以前行政诉讼原告资格是无标准时期。到了82民事诉讼法制定以后，行政诉讼原告资格采用了合法权益标准。这一时期有关行政诉讼原告资格标准的规定主要体现在行政诉讼法第2条：“公民、法人、或其他组织认为行政机关和行政工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼”、第24条规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或其他组织是原告，有权起诉的公民死亡的，其近亲属可以提起诉讼，有权提起诉讼的法人或其他组织终止的，承受其权利的法人或其他组织可以提起诉讼”、第41条在有关起诉条件的规定中更是明确了原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。到了2000年3月8号最高人民法院发布了《关于执行<中华人命共和国行政诉讼法>若干问题的解释》进一步放宽了原告资格的标准。该解释第12条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人、或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。据此我国行政诉讼中原告资格标准的界定进入了利害关系时期。
由此可见在我国有关原告资格的界定标准也是朝着逐渐放宽的趋势发展的。笔者认为主要是以下几方面的原因所致：一是，行政诉讼的价值重心发生了转移，使得放宽行政诉讼原告资格的界定标准成为必要。近些年来，随着政治经济以及民众的权利、法律意识的发展变化，行政诉讼的价值重心已经由原来的保障行政权的独立行使转变为保护行政相对人的权益和监督行政机关依法行政。这在客观上要求放宽行政诉讼的原告资格。二是，它是行政法制建设和民主政治建设的需要。改革开放30年来，我国的民主法制和民主政治建设已初见成效，依法行政已成为行政机关开展各项工作的基本要求。行政权对社会生活干预的广度和深度不断加深，公民的法律意识和权利意识均较以前有所提高。这些都决定了原有的行政诉讼原告资格的规定已不能适应新时期、新形势的需要。三是，与行政诉讼受案范围相协调的需要。近年来，随着社会的进步，法制的健全，行政权力的不断扩大，行政权对社会各领域的干预不断加强，行政诉讼的受案范围已较以往扩大了很多。受案范围的扩大必然要求原告资格也与之相适应。正是这三方面的原因共同推动了我国行政诉讼原告资格由无标准发展到今天的利害关系标准时期。
二、我国现行原告资格标准中存在的问题
如前文所述最高人民法院在2000年3月8日发布的《关于执行<中华人命共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中确定了我国行政诉讼法原告资格的界定标准是法律上的利害关系标准。尽管这一标准的确立是我国行政诉讼法的一大进步，但我们仔细研究该标准就不难发现该标准至少存在以下问题：
（一）“公民”这一主体概念的适用已不能满足我国对外交往的需要
公民是具有一国国籍的自然人。然而近年来随着我国对外开放的不断深入，各领域的对外交往也日益频繁。一些来华从事相关业务的人在我国境内均会不同程度地受到我国行政机关具体行政行为的影响。而这些人大部分则不具有中国国籍甚至是无国籍人士。对于这些相对人而言若按照现行法律的规定即使具体行政行为侵犯了其合法权益其也不具备原告资格，因而不能进行司法救济。这无疑将不仅会影响我国的对外形象而且会阻碍我国的对外交往。
（二）我国现行法律规定的原告资格标准不符合WTO规则的要求
根据WTO相关规定司法最终理念要求凡受须经审查的行政行为不利影响的个人或企业都有提起司法审查的机会。WTO相关规则确立原告资格的标准是不利影响标准。这里的“利”不论是法定利益还是反射利益、是间接利益还是直接利益以及不利影响的程度是严重还是轻微，当事人只要认为遭受了不利影响就可起诉。［7］而我国现行法律上的利害关系标准显然与这种不利影响标准相去甚远。
（三）文本表述间存在矛盾
根据现行行政诉讼法第2条的规定：公民、法人或其他组织认为行政机关和行政工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。依据该条的规定是否具有原告资格判断权在原告本人，此处的判断标准是一种主观标准。而依照最高人民法院司法解释的规定，原告资格的有无主要判断依据是看原告与具体行政行为间有无法律上的利害关系。司法解释采用的判断标准是一种客观标准而且判断权在法院。据此可见两个不同的法律文本在同一问题的表述上是相互矛盾的。
（四）概念表述模糊，易生歧义，实务中难以把握
现行法律虽然将原告资格标准界定为“法律上利害关系”，但对于法律上的利害关系缺少进一步的明确。这里的“法律上的利害关系”究竟是指所有法律上的利害关系还是仅指与具体行政行为有法律上应当保护的利害关系。对此法律未予明确，因而在实务中易生歧义，难以把握。
（五）没有赋予检察机关原告资格
三大诉讼法中，刑事诉讼和民事诉讼均赋予检察机关有权作为诉讼主体启动诉讼程序的权利，而行政诉讼却对此没有任何规定。这与法治国家奉行的权力分立原则是相悖的，不能不说是我国立法中的一大缺憾。
三、完善我国行政诉讼原告资格的措施
（一）将现行法律条文中作为原告资格的公民扩大至自然人，打破国籍的界限。众所周知自然人的范围要比公民广。这样做可以将受到我国行政机关具体行政行为影响的外国公民也纳入到原告范围内，这将有利于我国树立良好的对外形象和进一步促进我国的对我交往活动。
（二）在兼顾我国政治体制和基本国情的前提下进一步放宽对行政诉讼原告资格的限制，使其尽量和国际惯例、国际条约接近。即尽可能使国内的标准符合WTO相关文件中确立的标准，以避免在原告资格上国际和国内适用双重标准。
（三）为了文本表述的一致和避免实务中的歧义。笔者认为对于法律上的利害关系应当进行广义上的解析。即这里的利害关系不仅指法律上所明确保护的利益而且指起诉人通过诉讼可以期望得到保护的利益。这样做不仅可以避免法律文本表述的矛盾而且有助于进一步放宽原告资格，增强法律条文在实务中的可操作性。
（四）应当赋予检察机关原告资格
由于行政权力干预领域的广度和深度均不断加深。有些违法或不当的具体行政行为不仅侵犯了民众的利益而且严重侵害了国家利益和社会利益。这就需要一个具有原告资格的主体代表国家和社会提起诉讼维护国家和社会利益。检察机关作为国家的法律监督机关无疑最适合担当这一角色。这不仅可以对国家和社会利益进行维护而且也是对行政权进行监督的有效途径之一。
［参考文献］
［1］参见王名扬.美国行政法［M］北京:中国法制出版社.1995.626.
［2］参见胡小双、蔡金荣.司法实践中的行政诉讼原告资格分析［J］.广西大学梧州分校学报.2006(3).
［3］参见王名扬.法国行政法［M］北京:中国政法大学出版社.1987.327.
［4］参见室井力.日本现代行政法［M］吴薇译，北京:中国政法大学出版社.1995.242.
［5］参见［日］棚赖孝雄.纠纷的解决与审判制度［M］北京:中国政法大学出版社.1994.251.
［6］参见陈良刚.论行政诉讼法原告资格认定中的利益衡量［J］.法律适用.2006(8).
［7］马怀德、葛波蔚.WTO与中国行政诉讼制度的发展——兼论对仙子那个行政诉讼法的修改［J］.政法论坛.2002(2).