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【摘 要】随着现代化城市发展进程的日益壮大，城市生活人口比例也在日趋上升，因而城市生活垃圾问题也日渐成为学者们研究的热点。论文以公共政策学为视角，结合我国当前城市垃圾分类的现实状况，提出了以公共政策系统为主要研究内容的城市垃圾分类政策的分析框架，提出了我国城市生活垃圾分类管理的三大问题：单一化的垃圾分类管理主体、被动化的垃圾分类执行客体、未完善的垃圾分类管理环境，从而提出相应的解决建议。
【Abstract】With the development of modern cities， the proportion of urban living population is also on the rise， so the issue of urban household waste is becoming a hot topic for scholars. Based on the view of public policy and the current situation of urban waste classification in China， this paper puts forward an analysis framework of urban waste classification policy based on the public policy system. This paper puts forward three major problems of urban waste classification management in our country： simple garbage classification management subject， passive garbage classification execution object， imperfect garbage classification management environment， so as to put forward corresponding solutions.
【关键词】垃圾围城;城市生活垃圾管理分类;公共政策学;公共政策系统
【Keywords】garbage siege; management and classification of urban household waste; public policy; public policy system
【中图分类号】X799.3 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2019）10-0082-02
1 引言
随着中国城市现代化进程的推进，城市居民制造生活垃圾的速度也急剧加快，生活垃圾产出量日益增加，引发了垃圾围城的窘迫现象。全国600多座大中城市，已有2/3陷入垃圾包围之中，且有1/4的城市已经没有合适场所堆放垃圾[1]。2017年杭州市产生的垃圾量为454万吨，而2018年则为466万吨，如此发展，杭州市三到四年的垃圾就可以填满整个西湖。2017年我国城市垃圾清运量为21521万吨，每日需要处理的生活垃圾量约为68万吨，垃圾围城的局面日益严峻。因此，我国建立了大批的垃圾焚烧厂、垃圾填埋场以及垃圾堆肥场，但垃圾处理场地依然宣布告急。2019年7月被称为“史上最严”的垃圾分类政策《上海市生活垃圾管理条例》正式实施，开启了垃圾分类的“强制时代”。其后的两个月内，北京、广州、杭州等多个城市也陆续出台了垃圾分类管理条例，预计在2020年底前建立46个重点城市的生活垃圾分类处理系统，可见垃圾分类势在必行。
2 相关概念
2.1 城市生活垃圾分类管理
由2007年7月1日施行的《城市生活垃圾管理办法》可知，城市生活垃圾分类管理是对城市生活垃圾的清扫、收集、运输、处置的相关管理活动，是对城市生活垃圾的治理。也指由政府部门作为垃圾分类管理的唯一载体，对垃圾分类的基础设施建设、资金和技术的投入等一系列公益事业由政府包揽，政府在其中扮演着全知全能的角色[2]。
2.2公共政策学
陈振明教授给公共政策学下的定义是：一门综合运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的科学，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量[3]。
2.3 公共政策系统
公共政策系统就是一个由若干相互联系又相互制约的政策子系统构成的有机整体，并不断地与外部环境进行着物质、信息和能量的交换。包括三个方面：公共政策的主体，是指在特定政策环境中运用政策的个人或组织;公共政策的客体，即政策作用的對象，包括要处理的社会问题和要发挥作用的社会成员;公共政策环境，是政策主客体物质、能量和信息的提供者，同时政策系统也向环境输出公共政策产品，两者相互交流和影响。
3 我国城市生活垃圾分类管理存在的问题
3.1单一化的垃圾分类管理主体
城市生活垃圾的处理，本应由政府、企业、公众等共同参与治理。但现实却是政府作为唯一的垃圾分类管理责任者，包办了垃圾的清扫、收集、运输和处理。首先，政府对垃圾分类政策的制定和分类标准的设定，未寻求公民意见，城市公民都是被动接受和执行。以上海垃圾分类管理为例，规定垃圾投放时间为早上7点至9点以及下午的4点到6点，忽略了夜班居民的需求，上海是座不夜城，政府在制定公共政策时应充分考虑城市特色。其次，在政策运行过程中，行政部门存在多头管理，职责交叉，垃圾分类活动涉及住房和城乡建设、环保、商务、市容环卫等多个部门。有害垃圾及其污染防治由环保部门负责，可回收垃圾由商务部门负责，日常监管由市容环卫部门负责，但这种分工对于未能分离出来的有害垃圾和可回收垃圾的管理反而成为盲区[4]。最后，在垃圾分类管理活动中以内部监督为主，外部监督弱化，不利于政策执行效果的评估。 3.2 被动化的垃圾分类执行客体
中国垃圾分类已将近20年，但试点城市的结果却不乐观，这与政策客体有必然的关系。我国开始垃圾分类的时间较晚，日本从1975年开始垃圾回收试点工作，德国于1904年就开始了垃圾分类收集，至今已有115年，垃圾分类系统比较完善。中国自从改革开放后，经济实力显著提升，但国人对于垃圾分类的意识普遍不高，认为垃圾分类是政府的事，未见过垃圾围城的恐怖。因此，各大城市街头巷尾放置的分类的垃圾箱形同虚设。一方面，居民在垃圾分类中处于被动参与的状态。另一方面，由于缺乏对垃圾分类知识的了解，传统思想观念和行为习惯及薄弱的惩罚机制，都导致了垃圾分类管理活动未能取得长效的进步。
3.3 未完善的垃圾分类管理环境
首先，因为自然资源的短缺，环境污染的日益严峻，才使得我们去强制实施垃圾分类政策。其次，垃圾分类政策的制定与实施也离不开政治、经济、文化、法律等社会环境。但目前我国的垃圾分类管理环境仍然以政治环境为主，政府利用行政手段，注重终端垃圾处理，建立了众多的垃圾焚烧厂，焚烧产生的气体加重了环境的污染。经济环境方面，生活垃圾分类缺乏相关的财税、价格等市场手段支持，垃圾无害化处理的技术不高，垃圾处理基础设施建设资金匮乏。文化环境方法律意识淡薄。
4 我国城市生活垃圾分类管理的相关建议
4.1 垃圾分类管理主体的多元化
垃圾分类管理的主体应多元化，引入企业、非政府组织，甚至是智囊团等社会组织，形成政府主导的多元管理体系。减少对企业的行政审批流程，给企业更多办厂的优惠政策，此外，政府与企业合作，建立PPP等工程共同为公民提供公共产品。另外，与政府组织相比，非政府组织具有贴近民众、灵活而便于创新等优点，而且非政府组织更加注重环境保护，更强调公众垃圾分类观念的转变，它不仅可以通过示威、抗议、游行等途径对政策制定者施加影响，而且还会通过宣动员等方式提高民众的环保意识。在呼吁垃圾分类管理多元主体的同时，更要明确各主体的相关责任，建立责任追究制度，做到权责分明。
4.2 垃圾分类管理执行客体的能动化
公众对于垃圾分类等公共物品的参与不是天生的，关键是要在公众参与讨论环境议题的过程中培养和构建公民责任和参与意识，单向的行政式命令并不能让公众具备参与意识与能力。因此，在政策的运行过程中要充分发挥民主参与原则，尤其是政策备选方案的设计与讨论过程，听取社会各方的不同意见和建议。此外，组织公民去相应的垃圾焚烧厂和填埋场等，让其直观感受垃圾终端处理的困难，使其自发产生保护环境的欲望和意识，从而认识到自己产生的垃圾自己负责，建立公众的环境责任感，让公民能动自发地去进行垃圾分类。
4.3 垃圾分类管理外部环境的完善化
要改善垃圾分类管理的外部环境，首先，要财政支持，对于垃圾无害化处理的技术要创新提升。其次，引入市场竞争机制，从生产与销售的环节控制垃圾的总量。在文化宣传方面加大力度，将垃圾分类纳入校园课程，垃圾分类意识从小培养。社区积极发放垃圾分类知识宣传册，定期举办垃圾分类知识大赛等，努力营造垃圾要分类的大环境。公司和单位要将垃圾分类文化纳入企业文化之中，建立垃圾分类的文化背景。然而垃圾分类仅靠大家的自觉意识是不够的，更需要法律制度的保障。要尽快出台详细的法律法规，将指导性法律条款进一步细化，增强法律法规的可实用性和可操作性。同样执法要严格，对于违反垃圾分类管理条例的个人和单位，必须依法重罚。最后，增加公民的环保法律意识，可以将违反垃圾分类的现实案例播放于城市各大商业广场的屏幕上，以起到警示教育的作用，让公民知法守法。全面打造优良的垃圾分类管理外部大环境，让绿水青山变成金山银山。
【参考文献】
【1】李松.城市生活垃圾危局凸显 如何化解“垃圾围城”的困境[J].决策探索，2012（09）：55-57.
【2】杨连杰.政策工具理论视阈下城市生活垃圾分类管理研究[D].天津：天津商业大学，2019.
【3】陈振明.公共政策学[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
【4】徐丹.公共行政改革与“垃圾围城”之困——刍议北京市城市生活垃圾管理體制[J].学术论坛，2014，37（11）：26-30.
【Abstract】With the development of modern cities， the proportion of urban living population is also on the rise， so the issue of urban household waste is becoming a hot topic for scholars. Based on the view of public policy and the current situation of urban waste classification in China， this paper puts forward an analysis framework of urban waste classification policy based on the public policy system. This paper puts forward three major problems of urban waste classification management in our country： simple garbage classification management subject， passive garbage classification execution object， imperfect garbage classification management environment， so as to put forward corresponding solutions.
【关键词】垃圾围城;城市生活垃圾管理分类;公共政策学;公共政策系统
【Keywords】garbage siege; management and classification of urban household waste; public policy; public policy system
【中图分类号】X799.3 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2019）10-0082-02
1 引言
随着中国城市现代化进程的推进，城市居民制造生活垃圾的速度也急剧加快，生活垃圾产出量日益增加，引发了垃圾围城的窘迫现象。全国600多座大中城市，已有2/3陷入垃圾包围之中，且有1/4的城市已经没有合适场所堆放垃圾[1]。2017年杭州市产生的垃圾量为454万吨，而2018年则为466万吨，如此发展，杭州市三到四年的垃圾就可以填满整个西湖。2017年我国城市垃圾清运量为21521万吨，每日需要处理的生活垃圾量约为68万吨，垃圾围城的局面日益严峻。因此，我国建立了大批的垃圾焚烧厂、垃圾填埋场以及垃圾堆肥场，但垃圾处理场地依然宣布告急。2019年7月被称为“史上最严”的垃圾分类政策《上海市生活垃圾管理条例》正式实施，开启了垃圾分类的“强制时代”。其后的两个月内，北京、广州、杭州等多个城市也陆续出台了垃圾分类管理条例，预计在2020年底前建立46个重点城市的生活垃圾分类处理系统，可见垃圾分类势在必行。
2 相关概念
2.1 城市生活垃圾分类管理
由2007年7月1日施行的《城市生活垃圾管理办法》可知，城市生活垃圾分类管理是对城市生活垃圾的清扫、收集、运输、处置的相关管理活动，是对城市生活垃圾的治理。也指由政府部门作为垃圾分类管理的唯一载体，对垃圾分类的基础设施建设、资金和技术的投入等一系列公益事业由政府包揽，政府在其中扮演着全知全能的角色[2]。
2.2公共政策学
陈振明教授给公共政策学下的定义是：一门综合运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的科学，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量[3]。
2.3 公共政策系统
公共政策系统就是一个由若干相互联系又相互制约的政策子系统构成的有机整体，并不断地与外部环境进行着物质、信息和能量的交换。包括三个方面：公共政策的主体，是指在特定政策环境中运用政策的个人或组织;公共政策的客体，即政策作用的對象，包括要处理的社会问题和要发挥作用的社会成员;公共政策环境，是政策主客体物质、能量和信息的提供者，同时政策系统也向环境输出公共政策产品，两者相互交流和影响。
3 我国城市生活垃圾分类管理存在的问题
3.1单一化的垃圾分类管理主体
城市生活垃圾的处理，本应由政府、企业、公众等共同参与治理。但现实却是政府作为唯一的垃圾分类管理责任者，包办了垃圾的清扫、收集、运输和处理。首先，政府对垃圾分类政策的制定和分类标准的设定，未寻求公民意见，城市公民都是被动接受和执行。以上海垃圾分类管理为例，规定垃圾投放时间为早上7点至9点以及下午的4点到6点，忽略了夜班居民的需求，上海是座不夜城，政府在制定公共政策时应充分考虑城市特色。其次，在政策运行过程中，行政部门存在多头管理，职责交叉，垃圾分类活动涉及住房和城乡建设、环保、商务、市容环卫等多个部门。有害垃圾及其污染防治由环保部门负责，可回收垃圾由商务部门负责，日常监管由市容环卫部门负责，但这种分工对于未能分离出来的有害垃圾和可回收垃圾的管理反而成为盲区[4]。最后，在垃圾分类管理活动中以内部监督为主，外部监督弱化，不利于政策执行效果的评估。 3.2 被动化的垃圾分类执行客体
中国垃圾分类已将近20年，但试点城市的结果却不乐观，这与政策客体有必然的关系。我国开始垃圾分类的时间较晚，日本从1975年开始垃圾回收试点工作，德国于1904年就开始了垃圾分类收集，至今已有115年，垃圾分类系统比较完善。中国自从改革开放后，经济实力显著提升，但国人对于垃圾分类的意识普遍不高，认为垃圾分类是政府的事，未见过垃圾围城的恐怖。因此，各大城市街头巷尾放置的分类的垃圾箱形同虚设。一方面，居民在垃圾分类中处于被动参与的状态。另一方面，由于缺乏对垃圾分类知识的了解，传统思想观念和行为习惯及薄弱的惩罚机制，都导致了垃圾分类管理活动未能取得长效的进步。
3.3 未完善的垃圾分类管理环境
首先，因为自然资源的短缺，环境污染的日益严峻，才使得我们去强制实施垃圾分类政策。其次，垃圾分类政策的制定与实施也离不开政治、经济、文化、法律等社会环境。但目前我国的垃圾分类管理环境仍然以政治环境为主，政府利用行政手段，注重终端垃圾处理，建立了众多的垃圾焚烧厂，焚烧产生的气体加重了环境的污染。经济环境方面，生活垃圾分类缺乏相关的财税、价格等市场手段支持，垃圾无害化处理的技术不高，垃圾处理基础设施建设资金匮乏。文化环境方法律意识淡薄。
4 我国城市生活垃圾分类管理的相关建议
4.1 垃圾分类管理主体的多元化
垃圾分类管理的主体应多元化，引入企业、非政府组织，甚至是智囊团等社会组织，形成政府主导的多元管理体系。减少对企业的行政审批流程，给企业更多办厂的优惠政策，此外，政府与企业合作，建立PPP等工程共同为公民提供公共产品。另外，与政府组织相比，非政府组织具有贴近民众、灵活而便于创新等优点，而且非政府组织更加注重环境保护，更强调公众垃圾分类观念的转变，它不仅可以通过示威、抗议、游行等途径对政策制定者施加影响，而且还会通过宣动员等方式提高民众的环保意识。在呼吁垃圾分类管理多元主体的同时，更要明确各主体的相关责任，建立责任追究制度，做到权责分明。
4.2 垃圾分类管理执行客体的能动化
公众对于垃圾分类等公共物品的参与不是天生的，关键是要在公众参与讨论环境议题的过程中培养和构建公民责任和参与意识，单向的行政式命令并不能让公众具备参与意识与能力。因此，在政策的运行过程中要充分发挥民主参与原则，尤其是政策备选方案的设计与讨论过程，听取社会各方的不同意见和建议。此外，组织公民去相应的垃圾焚烧厂和填埋场等，让其直观感受垃圾终端处理的困难，使其自发产生保护环境的欲望和意识，从而认识到自己产生的垃圾自己负责，建立公众的环境责任感，让公民能动自发地去进行垃圾分类。
4.3 垃圾分类管理外部环境的完善化
要改善垃圾分类管理的外部环境，首先，要财政支持，对于垃圾无害化处理的技术要创新提升。其次，引入市场竞争机制，从生产与销售的环节控制垃圾的总量。在文化宣传方面加大力度，将垃圾分类纳入校园课程，垃圾分类意识从小培养。社区积极发放垃圾分类知识宣传册，定期举办垃圾分类知识大赛等，努力营造垃圾要分类的大环境。公司和单位要将垃圾分类文化纳入企业文化之中，建立垃圾分类的文化背景。然而垃圾分类仅靠大家的自觉意识是不够的，更需要法律制度的保障。要尽快出台详细的法律法规，将指导性法律条款进一步细化，增强法律法规的可实用性和可操作性。同样执法要严格，对于违反垃圾分类管理条例的个人和单位，必须依法重罚。最后，增加公民的环保法律意识，可以将违反垃圾分类的现实案例播放于城市各大商业广场的屏幕上，以起到警示教育的作用，让公民知法守法。全面打造优良的垃圾分类管理外部大环境，让绿水青山变成金山银山。
【参考文献】
【1】李松.城市生活垃圾危局凸显 如何化解“垃圾围城”的困境[J].决策探索，2012（09）：55-57.
【2】杨连杰.政策工具理论视阈下城市生活垃圾分类管理研究[D].天津：天津商业大学，2019.
【3】陈振明.公共政策学[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
【4】徐丹.公共行政改革与“垃圾围城”之困——刍议北京市城市生活垃圾管理體制[J].学术论坛，2014，37（11）：26-30.