论文部分内容阅读
摘要：煙草专卖零售许可证的后续监管问题一直都是烟草专卖管理工作的重点和难点。实际工作中，许可证数量持续增长，导致零售户对许可证取得和使用不够重视，轻微违法、不规范亮证、用证等问题屡禁不止，零售户的依存度降低，影响卷烟市场经营秩序。本文以许可证后续监管为主线，通过探索构建卷烟零售许可证计分制管理模式，解决许可证后续监管中的难点和痛点问题。
关键词：烟草专卖零售许可证;后续监管;计分制;责令停业整顿
随着近年来全国性稍紧平衡卷烟货源投放政策的实施，卷烟逐渐成为一种稀缺的资源，区域间、零售客户之间的卷烟异常流通问题越来越严重，专卖市场监管的压力越来越大，改变原有粗放式的零售户管理模式，建立零售户计分制管理工作机制，实施零售户分层分级的差异化管理模式，是实现对零售户精细化管理的必然要求。
一、开展烟草专卖零售许可证计分制管理的必要性
根据卷烟市场调查研究，当前卷烟市场监管存在的两大突出问题。
（一）零售户对许可证的取得和使用不够重视。
一方面，新办证许可数量大，而停业、歇业许可同样居高不下，零售户办证随意性较高;零售户的法律法规意识淡薄，轻微违法、屡教不改问题较为严重;擅自停业、转让许可证问题时有发生。另一方面，零售户经营档级与守法诚信经营情况无关，卷烟货源约束力不足，零售户对烟草各项工作配合度也不够高;少部分经营大户会利用自身资金优势以批发价或低于批发价倒卖其他卷烟以提升档级获取紧俏卷烟货源。
（二）专卖人员依法行政的管理制度不够完善。
责令停业整顿、取消经营资格措施的适用情形比较模糊，专卖执法人员容易混淆，运用不当;责令停业整顿、取消经营资格的实施流程不够规范;在实施责令停业整顿措施时，没有具体的制度规定明确责令停业整顿的实施标准和整顿期限，增加了专卖执法人员在实施责令停业整顿处罚的执法风险。
二、各省市局针对许可证后续监管方面的探索和研究
江西省局通过实行专卖管理人员分片包干的管理模式，开发专卖管理网络平台，对卷烟零售户基础信息实时维护，制定《烟草零售市场检查工作指引 （试行）》，强化日常执法检查工作的针对性和有效性，实现对卷烟零售户的动态管理。
安徽省局建立“三岗”人员捆绑考核机制。充分运用网络办公管理平台等网络信息化手段，建立“三岗协同”工作平台和市场信息收集反馈机制，根据许可证后续监管工作分工对“三岗”人员实施捆绑考核，着力打造“线上”和“线下”双驱动的考核管理模式，着力强化许可证后续监管。
广东汕头市局通过建立信息化监管、日常培训考核、信用约束管理、联合检查机制、专销协同机制、差异化管理模式等综合性配套监管制度，对零售户实施科学分类管理，并借助专卖系统信息平台，扩展市场信息收集渠道，逐步完善各项后续监管工作制度，规范各类管理措施的适用条件、处置标准和管理程序，最终建立起许可证后续监管的综合性管理制度体系。
三、烟草专卖零售许可证计分制管理的可行性——依法依规
烟草行业专卖专营体制，是由《烟草专卖法》赋予的，而《烟草专卖许可证管理办法》和《烟草专卖许可证管理办法实施细则（试行）》是烟草专卖零售许可证后续监管工作的总纲领，因此，烟草专卖执法行为必须要严格依照《烟草专卖法》《烟草专卖法实施条例》《烟草专卖许可证管理办法》及其实施细则来实施。
（一）建立零售户违法经营行为计分管理机制。
1. 明确需要实施许可证计分管理的违法行为种类。
“法无授权不可为，法定职权必须为。”必须严格对照法律条款规定，联系卷烟市场实际，对市场上可能发生的涉烟违法经营行为进行有效分类，依法依规地实施计分管理，具体分类如下：1.未在当地烟草专卖批发企业进货的;2.销售非法生产的烟草专卖品的;3.无烟草专卖批发企业许可证经营烟草制品批发业务的;4.无烟草专卖品准运证运输烟草专卖品的;5.为无烟草专卖品准运证者承运烟草专卖品的;6.邮寄、异地携带烟叶、烟草制品超过有关规定的;7.需要采取责令停业整顿或取消经营资格措施的（《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条规定的情形）。
2.明确各个种类违法经营行为的计分标准。
计分标准确定工作，是计分管理工作的核心关键，计分标准的科学性和准确性，关系着计分管理制度落实执行的公平性和有效性，不能仅靠直觉、揣测来确定，而是要综合考虑违法行为种类、危害程度以及下一步计分运用措施等因素进行科学测算。
在此参照机动车驾驶证的记分规则，设定零售初始记分为12分，那么取消经营资格的最低计分限制即为总分12分，而责令停业整顿的最低计分限制为6分。按照《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条之规定以及“受到两次一般程序处罚后必须采取责令停业整顿措施”的内部工作要求，因未在当地烟草专卖批发企业进货而受到一般程序处罚的单次计分标准最低为3分。最后，参照《湖北省行政处罚自由裁量实施办法》，可根据违法金额的大小，实施3-5分的梯度计分。而简易程序处罚的计分应当低于3分，考虑到3次简易程序处罚应当采取责令停业整顿措施，因此，对受到简易程序处罚的计分标准为2分。由于涉及的违法行为种类较多，在此不一一进行说明，详情请见（附件1）
（二）建立许可证的计分运用机制
许可证的计分管理不是目的，真正的目的是通过探索实施零售户分层分级管理模式，实现烟草专卖零售许可证的有效监管。针对当前卷烟市场存在的突出问题，初步采取以下三种计分运用措施：
1 .降低经营档级措施
对计分在6分以下（不符合停业整顿条件）的零售户，将计分情况传递至营销部门，由营销部门按照卷烟货源供应“3+X”有关规定，将计分纳入零售户档级评价维度之中，采取降低经营档级的措施，从而提升零售户对烟草公司的依赖度。 2. 责令停业整顿措施
当许可证计分在6分以上（含）12分以下时，即符合了责令停业整顿的实施条件，应当采取责令停业整顿措施。
3. 取消经营资格措施
对计分在12分以上（含）零售户或因违法生产经营烟草专卖品被烟草专卖局实施责令停业整顿措施，经整顿后仍不符合条件或一年内再次受到行政处罚的，应当对许可证持证人采取取消经营资格的措施。
（三）建立责令停业整顿、取消经营资格措施的监督管理机制
1.明确处置情形
进一步明确依法需要实施责令停业整顿、取消经营资格的法定情形，为专卖人员依法行政提供依据。这里我们可以将许可证计分管理与《烟草专卖许可证管理办法》进行融合，对符合《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条规定情形的问题，根据其违法行为危害程度，分别予以6-10分的计分，即当零售户发生《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条规定的情形时，我们采取6分以上的计分，计算零售户一年内累计计分情况（一年内因其他违法经营行为被计分的），确定责令停业整顿的期限。
2.明确处置期限
对于许可证累计计分在6分以上（含）的零售户，根据其许可证累计计分情况，按照每多1分，停业整顿时间增加一个月的标准，确定责令停业整顿的期限，最低一个月，最高六个月。
3. 明确实施流程
1） 建立台账：要及时通过行业专卖信息管理系统和其他执法机关公示共享信息，全面梳理辖区许可证持证人一年内期间受到的违法经营情况及责令停业整顿、取消经营资格等措施应用情况，建立《烟草专卖零售许可证计分管理台账》。
2）动态管理：要实时根据卷烟零售户受到行政处罚的情况，对《烟草专卖零售许可证计分管理台账》进行动态更新，对违法零售户的许可证实施计分管理，分别提交营销部门和证件管理员。
3）措施执行：证件管理员要根据计分情况，对符合相关条件的违法零售户采取责令停业整顿、取消经营资格措施，在法定时限内完成文书制作送达，现场做好宣传解释。采取责令停业整顿的，需将文书分别提交给营销部门及对应片区的市场管理员，由营销部门对持证户进行供货状态维护、市场管理员对整改效果进行复查。
四、开展许可证使用监督计分制管理的预期效果
（一）证件管理更加有序
强化了“人证不符”、“证址不符”、“证照不符”问题的监管，许可证登记信息更加准确;强化对擅自停业、变更经营地址及范围、非法转让许可证等问题的监管力度，许可证使用更加规范。
（二）市场监管更加有力
解决了市场上轻微违法、屡教不改问题、“大错不犯、小错不断”的监管难题题，市场净化效果明显提升;让违法经营的后果不再是无关痛痒的“罚罚款”，而是切肤之痛的“降低档级、停业整顿、吊销证件”，增加违法经营成本，倒逼零售户守法诚信经营。
（三）行政执法更加规范
对烟草专卖执法自由裁量权的细化、量化，明确专卖人员应该做什么、怎么做;通过计分来明确是否需要采取责令停业整顿、取消经营资格，有效解决专卖执法人员在后续监管工作中不作为、慢作为的问题;明确了责令停业整顿期限的实施标准，降低专卖执法人员办理“人情案”“关系案”“金钱案”的风险。
五、对许可证使用监督计分制管理制度落实的建议
（一）宣传引导要提前
制定烟草专卖零售许可证计分管理制度，目的并不是为了去降低零售户经营档级、采取停业整顿措施甚至是取消零售户经营资格，而是为了通过建立完善许可证后续监管相关制度，让零售户使用许可证时，更加重视、规范，增强守法诚信经营意识，形成相依共存、相互促进的“鱼水关系”，共同建设良好卷烟市场生态。因此，计分管理制度的宣传解释工作，必须要想在前，做在前，把法律法规宣传到位，把制度规章引导到位，把目的意图解释到位，为卷烟零售户打好违法经营的“预防针”，让守法的经营户感受到烟草部门打击涉烟违法犯罪、维护卷烟市场秩序的信心和决心，为违法经营户算好违法违规经营卷烟的风险账和成本账，切实达到预防和减少涉烟违法行为发生的目的。
（二）执法程序要严格
规章制度落实效果好不好，很大程度上取决于落实执行的公平性和公正性，若规章制度落实中存在倾斜、偏护的问题，势必会打击零售户对规章制度的信心，也会导致零售户对烟草部門执法公正性的质疑。因此，专卖执法人员，在落实计分制管理制度过程中，务必要严格依法依规履行职责，严格对照标准执行，既不能徇私情、谋私利，减轻处罚标准;也不能任凭个人喜好，擅自加重处罚幅度。要严格按照规定流程实施措施，对立案、调查取证、审批决定、（听证）、送达告知等必要程序要严格依法依规实施，全程使用执法记录仪记录到位，保持执法行为的公正性、公平性和公开性。
参考文献：
[1]贾伟杰. 新形势下如何强化烟草专卖零售许可证后续监管. 陕西农业科学，1999，1： 13-15.
[2]吴涛. 专销结合实施烟草专卖零售许可证积分管理浅析 [EB/OL].（2017-12-01）
[3]蒋亚飞，洪朝霞. 烟草专卖零售许可证后续监管理论研究：以完善信用监管机制为视角 [C]// 中国烟草学会2016年度优秀论文汇编：专卖管理主题.
[4]李洪波. 烟草专卖零售许可证后续监管的认识与思考[J].消费导刊，2017（19）
关键词：烟草专卖零售许可证;后续监管;计分制;责令停业整顿
随着近年来全国性稍紧平衡卷烟货源投放政策的实施，卷烟逐渐成为一种稀缺的资源，区域间、零售客户之间的卷烟异常流通问题越来越严重，专卖市场监管的压力越来越大，改变原有粗放式的零售户管理模式，建立零售户计分制管理工作机制，实施零售户分层分级的差异化管理模式，是实现对零售户精细化管理的必然要求。
一、开展烟草专卖零售许可证计分制管理的必要性
根据卷烟市场调查研究，当前卷烟市场监管存在的两大突出问题。
（一）零售户对许可证的取得和使用不够重视。
一方面，新办证许可数量大，而停业、歇业许可同样居高不下，零售户办证随意性较高;零售户的法律法规意识淡薄，轻微违法、屡教不改问题较为严重;擅自停业、转让许可证问题时有发生。另一方面，零售户经营档级与守法诚信经营情况无关，卷烟货源约束力不足，零售户对烟草各项工作配合度也不够高;少部分经营大户会利用自身资金优势以批发价或低于批发价倒卖其他卷烟以提升档级获取紧俏卷烟货源。
（二）专卖人员依法行政的管理制度不够完善。
责令停业整顿、取消经营资格措施的适用情形比较模糊，专卖执法人员容易混淆，运用不当;责令停业整顿、取消经营资格的实施流程不够规范;在实施责令停业整顿措施时，没有具体的制度规定明确责令停业整顿的实施标准和整顿期限，增加了专卖执法人员在实施责令停业整顿处罚的执法风险。
二、各省市局针对许可证后续监管方面的探索和研究
江西省局通过实行专卖管理人员分片包干的管理模式，开发专卖管理网络平台，对卷烟零售户基础信息实时维护，制定《烟草零售市场检查工作指引 （试行）》，强化日常执法检查工作的针对性和有效性，实现对卷烟零售户的动态管理。
安徽省局建立“三岗”人员捆绑考核机制。充分运用网络办公管理平台等网络信息化手段，建立“三岗协同”工作平台和市场信息收集反馈机制，根据许可证后续监管工作分工对“三岗”人员实施捆绑考核，着力打造“线上”和“线下”双驱动的考核管理模式，着力强化许可证后续监管。
广东汕头市局通过建立信息化监管、日常培训考核、信用约束管理、联合检查机制、专销协同机制、差异化管理模式等综合性配套监管制度，对零售户实施科学分类管理，并借助专卖系统信息平台，扩展市场信息收集渠道，逐步完善各项后续监管工作制度，规范各类管理措施的适用条件、处置标准和管理程序，最终建立起许可证后续监管的综合性管理制度体系。
三、烟草专卖零售许可证计分制管理的可行性——依法依规
烟草行业专卖专营体制，是由《烟草专卖法》赋予的，而《烟草专卖许可证管理办法》和《烟草专卖许可证管理办法实施细则（试行）》是烟草专卖零售许可证后续监管工作的总纲领，因此，烟草专卖执法行为必须要严格依照《烟草专卖法》《烟草专卖法实施条例》《烟草专卖许可证管理办法》及其实施细则来实施。
（一）建立零售户违法经营行为计分管理机制。
1. 明确需要实施许可证计分管理的违法行为种类。
“法无授权不可为，法定职权必须为。”必须严格对照法律条款规定，联系卷烟市场实际，对市场上可能发生的涉烟违法经营行为进行有效分类，依法依规地实施计分管理，具体分类如下：1.未在当地烟草专卖批发企业进货的;2.销售非法生产的烟草专卖品的;3.无烟草专卖批发企业许可证经营烟草制品批发业务的;4.无烟草专卖品准运证运输烟草专卖品的;5.为无烟草专卖品准运证者承运烟草专卖品的;6.邮寄、异地携带烟叶、烟草制品超过有关规定的;7.需要采取责令停业整顿或取消经营资格措施的（《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条规定的情形）。
2.明确各个种类违法经营行为的计分标准。
计分标准确定工作，是计分管理工作的核心关键，计分标准的科学性和准确性，关系着计分管理制度落实执行的公平性和有效性，不能仅靠直觉、揣测来确定，而是要综合考虑违法行为种类、危害程度以及下一步计分运用措施等因素进行科学测算。
在此参照机动车驾驶证的记分规则，设定零售初始记分为12分，那么取消经营资格的最低计分限制即为总分12分，而责令停业整顿的最低计分限制为6分。按照《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条之规定以及“受到两次一般程序处罚后必须采取责令停业整顿措施”的内部工作要求，因未在当地烟草专卖批发企业进货而受到一般程序处罚的单次计分标准最低为3分。最后，参照《湖北省行政处罚自由裁量实施办法》，可根据违法金额的大小，实施3-5分的梯度计分。而简易程序处罚的计分应当低于3分，考虑到3次简易程序处罚应当采取责令停业整顿措施，因此，对受到简易程序处罚的计分标准为2分。由于涉及的违法行为种类较多，在此不一一进行说明，详情请见（附件1）
（二）建立许可证的计分运用机制
许可证的计分管理不是目的，真正的目的是通过探索实施零售户分层分级管理模式，实现烟草专卖零售许可证的有效监管。针对当前卷烟市场存在的突出问题，初步采取以下三种计分运用措施：
1 .降低经营档级措施
对计分在6分以下（不符合停业整顿条件）的零售户，将计分情况传递至营销部门，由营销部门按照卷烟货源供应“3+X”有关规定，将计分纳入零售户档级评价维度之中，采取降低经营档级的措施，从而提升零售户对烟草公司的依赖度。 2. 责令停业整顿措施
当许可证计分在6分以上（含）12分以下时，即符合了责令停业整顿的实施条件，应当采取责令停业整顿措施。
3. 取消经营资格措施
对计分在12分以上（含）零售户或因违法生产经营烟草专卖品被烟草专卖局实施责令停业整顿措施，经整顿后仍不符合条件或一年内再次受到行政处罚的，应当对许可证持证人采取取消经营资格的措施。
（三）建立责令停业整顿、取消经营资格措施的监督管理机制
1.明确处置情形
进一步明确依法需要实施责令停业整顿、取消经营资格的法定情形，为专卖人员依法行政提供依据。这里我们可以将许可证计分管理与《烟草专卖许可证管理办法》进行融合，对符合《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条规定情形的问题，根据其违法行为危害程度，分别予以6-10分的计分，即当零售户发生《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条规定的情形时，我们采取6分以上的计分，计算零售户一年内累计计分情况（一年内因其他违法经营行为被计分的），确定责令停业整顿的期限。
2.明确处置期限
对于许可证累计计分在6分以上（含）的零售户，根据其许可证累计计分情况，按照每多1分，停业整顿时间增加一个月的标准，确定责令停业整顿的期限，最低一个月，最高六个月。
3. 明确实施流程
1） 建立台账：要及时通过行业专卖信息管理系统和其他执法机关公示共享信息，全面梳理辖区许可证持证人一年内期间受到的违法经营情况及责令停业整顿、取消经营资格等措施应用情况，建立《烟草专卖零售许可证计分管理台账》。
2）动态管理：要实时根据卷烟零售户受到行政处罚的情况，对《烟草专卖零售许可证计分管理台账》进行动态更新，对违法零售户的许可证实施计分管理，分别提交营销部门和证件管理员。
3）措施执行：证件管理员要根据计分情况，对符合相关条件的违法零售户采取责令停业整顿、取消经营资格措施，在法定时限内完成文书制作送达，现场做好宣传解释。采取责令停业整顿的，需将文书分别提交给营销部门及对应片区的市场管理员，由营销部门对持证户进行供货状态维护、市场管理员对整改效果进行复查。
四、开展许可证使用监督计分制管理的预期效果
（一）证件管理更加有序
强化了“人证不符”、“证址不符”、“证照不符”问题的监管，许可证登记信息更加准确;强化对擅自停业、变更经营地址及范围、非法转让许可证等问题的监管力度，许可证使用更加规范。
（二）市场监管更加有力
解决了市场上轻微违法、屡教不改问题、“大错不犯、小错不断”的监管难题题，市场净化效果明显提升;让违法经营的后果不再是无关痛痒的“罚罚款”，而是切肤之痛的“降低档级、停业整顿、吊销证件”，增加违法经营成本，倒逼零售户守法诚信经营。
（三）行政执法更加规范
对烟草专卖执法自由裁量权的细化、量化，明确专卖人员应该做什么、怎么做;通过计分来明确是否需要采取责令停业整顿、取消经营资格，有效解决专卖执法人员在后续监管工作中不作为、慢作为的问题;明确了责令停业整顿期限的实施标准，降低专卖执法人员办理“人情案”“关系案”“金钱案”的风险。
五、对许可证使用监督计分制管理制度落实的建议
（一）宣传引导要提前
制定烟草专卖零售许可证计分管理制度，目的并不是为了去降低零售户经营档级、采取停业整顿措施甚至是取消零售户经营资格，而是为了通过建立完善许可证后续监管相关制度，让零售户使用许可证时，更加重视、规范，增强守法诚信经营意识，形成相依共存、相互促进的“鱼水关系”，共同建设良好卷烟市场生态。因此，计分管理制度的宣传解释工作，必须要想在前，做在前，把法律法规宣传到位，把制度规章引导到位，把目的意图解释到位，为卷烟零售户打好违法经营的“预防针”，让守法的经营户感受到烟草部门打击涉烟违法犯罪、维护卷烟市场秩序的信心和决心，为违法经营户算好违法违规经营卷烟的风险账和成本账，切实达到预防和减少涉烟违法行为发生的目的。
（二）执法程序要严格
规章制度落实效果好不好，很大程度上取决于落实执行的公平性和公正性，若规章制度落实中存在倾斜、偏护的问题，势必会打击零售户对规章制度的信心，也会导致零售户对烟草部門执法公正性的质疑。因此，专卖执法人员，在落实计分制管理制度过程中，务必要严格依法依规履行职责，严格对照标准执行，既不能徇私情、谋私利，减轻处罚标准;也不能任凭个人喜好，擅自加重处罚幅度。要严格按照规定流程实施措施，对立案、调查取证、审批决定、（听证）、送达告知等必要程序要严格依法依规实施，全程使用执法记录仪记录到位，保持执法行为的公正性、公平性和公开性。
参考文献：
[1]贾伟杰. 新形势下如何强化烟草专卖零售许可证后续监管. 陕西农业科学，1999，1： 13-15.
[2]吴涛. 专销结合实施烟草专卖零售许可证积分管理浅析 [EB/OL].（2017-12-01）
[3]蒋亚飞，洪朝霞. 烟草专卖零售许可证后续监管理论研究：以完善信用监管机制为视角 [C]// 中国烟草学会2016年度优秀论文汇编：专卖管理主题.
[4]李洪波. 烟草专卖零售许可证后续监管的认识与思考[J].消费导刊，2017（19）