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导读：在持续城镇化的时代背景下，城市如何积极承载与吸纳新增城镇化人口，有效促进外来人口、特别是农民工融入，成为民生城市建设的又一关注焦点。建立起各领域发展的长效动态机制，不断提高城市管理的“人本化”水平，切实有效地实施城市建设的“公众参与制”，为建设民生城市明确基本导向并提供重要保障。
改革开放以来，全国人口城镇化率不断推高，由1978年的17.92%提高到2009年的46.59%，城市居住人口数量不断增加且进一步增长的态势显著；同时，我国城市经济社会取得较快的发展，城市建设取得不断的进步。当前，在居民生活水平普遍提高的时代背景下，改革发展正经历从温饱社会向小康社会逐步过渡的转型阶段，除了地区生产总值与政府财政收入等宏观指标之外，人民群众更加关注就业、家庭收入、教育、医疗、社保以及衣食住行等关乎自身基本生活状态、发展机会与社会福利的各项社会事业的发展。中国城市建设的目标也从长期以来注重经济建设开始转型向更加注重城市居民的生活质量。由此，紧紧围绕民生开展城市建设工作，全面建设“民生城市”是今后较长时期内面临的一项重要任务。
一、扩大就业与提高收入是民生城市建设的首要任务
（一）就业与收入的权重关系
就业是民生之本，收入是民生的根本性决定因素，扩大就业就是要从劳动分配的角度来增加居民收入，不断提高居民收入水平是民生城市建设的根本内涵。建设民生城市，就要充分利用各项资源，在不断提高劳动者素质的同时，从城市新兴产业培育、城市服务业发展、城市基础设施建设等多个领域不断创造新的就业岗位，通过各种方式与途径切实提高居民收入水平。
（二）就业与择业的对等关系
近年来，受金融危机影响，我国城镇登记失业率不断攀高，2007年至2009年分别为4.0%、4.2%、4.3%。今后，在大力推进工业现代化化的基础上，要加快城市服务业发展，不断开辟新的就业岗位，努力让城市居民，包括外来农民工群体获得更多的就业与择业机会，不断降低登记失业率、调查失业率至理想水平。
1、扩大就业：破解城乡“二元”分割
从具体产业分类上，为扩大就业就是要适度注重劳动密集型产业发展、积极扶持中小企业、大力发展非公有制经济等，让农民工进城就业引发的城市劳动力市场“二元”分割不再成为一个问题。从就业形式上，要采取灵活多样的就业方式，对农民工、下岗职工等降低就业门槛；积极鼓励自主创业；社会各部门积极提供非全日制、临时性、阶段性和弹性工作时间制的工作岗位。在就业观念上，无论是用人单位还是劳动者都要扭转传统的观念，用人单位要对一般性的工作降低门槛，放低对学历、性别、年龄、户籍等条件的限制；劳动者自身要客观评估自己，适度放低就业标准与要求。在扩大就业的同时，争取不断提升就业质量，一方面要通过产业升级提高就业岗位质量；另一方面，要通过就业与再就业培训提高就业人员素质，以积极配套产业现代化、高端化、服务化发展对劳动者素质的较高要求。
2、提高收入：衡量就业市场尊严
居民收入的增加幅度是民生城市建设成效的重要衡量指标，其提高主要通过两个基本面来实现，一是不断提高基尼系数、劳动报酬在初次分配中的比重；二是在再次分配领域，不断增加各级政府财政支出用于各项民生福利事业的发展。
⑴ 两次分配的公平机制
具体地，在初次分配领域，要制定并不断提高行业最低工资保障线、积极发挥工会及社会组织与用人单位对工资分配的谈判作用、努力提高职工在企业收入分配中的话语权、完善国家工资指导与法律保障制度。在再次分配时，各级政府在财政支出上增加对社会福利、社会保障、社会救济等支持力度，要把国民经济发展、财政收入增加与切实提高老百姓的福利紧密结合在一起。
⑵ 分配体制的实质平等
另外，要创造条件适度提高居民财产收入，把财产收入的提高作为居民全部收入提高的重要贡献部分。并且，增加收入水平要以低收入群体为重点扶持对象，要注重调节收入分配结构，缩小收入壁垒和差距，并且以全面福利体制建立和完善有效的社会保护机制，稳定社会关系，促进民生城市的建设。
二、促进教育与医疗事业全面发展是民生城市建设的重要任务
教育与医疗事业是民生工作的重点之重，是建设民生城市的重要任务。政府必须下大力气增加教育与医疗投入才
能从根本上解决制约教育与医疗事业发展的瓶颈问题，实现教育与医疗公平；要通过多渠道筹集资金，实现多元化的投入和筹资机制，扩大对教育与医疗的供给，并不断提高教育与医疗事业发展专项经费的使用效率。
（一）双轮驱动的“教育-医疗”制度建设
教育质量的不断提高是科教兴国国策的基本要求，也是民生事业发展的头等大事，关系到人的发展权利；医疗质量的不断提高是民生事业发展的重点工作，关系到人的基本生存权利。改革开放以来，我国的教育与医疗质量均得到较大的提高；但是随着国家综合实力的不断增强，人民生活水平的普遍提高，教育事业与医疗的发展相对滞后，还不能满足人民群众不断扩大化的需求。具体地，教育质量提高要涉及到各个阶段，包括义务教育、高中阶段教育、职业教育、学前教育和特殊教育等，让不同年龄阶段和群体的人均能接受更好的教育。不断提高医疗质量与水平，当前就是要加大新医改方案中各领域的改革力度，包括基本医疗保障制度、国家基本药物制度、基层医疗卫生服务体系建设，提高基本公共卫生服务水平，实施公立医院改革等，进一步解决好“看病难、看病贵”等问题。
（二）开放兼容的“教育-医疗”公平发展
1、城市教育的不平等现象
当前，城市教育主要出现以下几个方面的不平等，一是“赞助费”的高门槛使得相对“有钱”或“有权”家庭的孩子有进入“名校”的机会，其他家庭却望而止步；二是“重点学校”与“非重点学校”客观上存在资源配置和教育质量上的差异；三是外来农民工子女与市民子女享用教育机会的不均等。今后，加大对城市教育事业的财政支持力度，积极引导社会力量进行教育投资，不断促进办学条件规范化与统一标准化，建立公平的学校资源分配制度。
2、城市医疗的不平等现象
城市民生建设中医疗的不公平主要体现在：一是不同群体享受不均等的医疗服务；二是医疗商业化使得医疗机构与病人之间存在服务主体与对象的错位，医生或医院“特权”现象一定程度上影响到病人的基本医疗权益的公平实现；三是医疗资源配置在不同机构之间差距较大。促进医疗公平与教育事业一样，在加大投入力度基础上，更需要从制度上深化改革以提高公平度。
教育与医疗公平度大小直接影响到民生城市建设的成败，如何在改革开放的时代洪流中，走出一条让全体百姓都获得显性的、实质性的利益，这相关市场机制，相关政府调控。也是人们期待的民生城市的平稳转型建设的创新走向。
三、健全社会保障体系是民生城市建设的基础工程
社会保障是民生建设工作的常青藤，建立健全社会保障体系是确保民生城市取得有效建设的重要标志之一。当前城市社会保障体系不健全，社保覆盖面较窄，基本医疗、养老、最低生活、工伤、失业、生育保险制度以及各项保障金管理制度均有待进一步完善。
（一）社会保障制度的赋权核心
在全国社会保障制度改革与体系不断完善的进程中，针对城市社会保障事业发展，要有重点地推进城市社会保障制度的各项深化改革工作。具体地，一是要完善城市弱势群体的社会保障制度，对下岗职工、农民工、退休老人、失业人员、基本丧失劳动能力人员建立起健全的社会保障制度体系；二是完善城镇居民基本医疗保险制度，逐步对灵活就业和低收入群体开放；三是针对社保基金难以维持、社保基金管理漏洞很多、社会保障法制滞后等问题健全社会保障基金管理制度与基金监管法律体系。
（二）社会保障制度的覆盖现状
目前，我国社会保障覆盖率普遍不高，如截止2009年年底，全国参加城镇基本养老保险人数为23550万人,占全国总人数的17.6%，依然低于国际劳工组织规定的最低20%的覆盖率。今后，要以扩大居民社会保障覆盖面为重点，尤其是扩大到低收入群体、农民工及灵活就业人员群体，逐步实现覆盖城镇全体劳动者，以加快完善城镇社会保险体系。另外，尤其要指出的是要调动民营企业参保的积极性。民营企业是社会主义市场经济最活跃的重要组成部分，吸纳大量就业人员，例如2009年城镇就业人员总量为31120万人，其中仅个体与私营企业的就业人员为9789万人，占到31.5%。目前，个体与私营企业社保参保率相对其他企业要低，今后采取多种措施，满足这部分就业人员的社会保障需求。
（三）社会保障制度的多元范式
在完善社会保障制度与扩大参保率范围的基础上，不断提高城市社会保障标准是让群众切身地分享到改革开放成果的重要方式之一。尤其是不断提高养老保险、医疗保险、最低生活保障的保障线水平，解决居民基本生活的后顾之忧。在有效征收社会保障基金的基础上，各级政府根据自身财政状况，可以适度差异化地提高各项社会保障中的配套资金。
四、促进外来人口融入是民生城市建设的重要课题
（一）外来人口的生存风险
城市外来人口，尤其是农民工群体是城市人口的重要组成部分。无疑，中国城市的现代化建设与发展凝聚了农民工的心血与汗水；但是这部分群体在城市生活一直处于底层，他们大多从事体力劳动，工作时间长、风险大，工资水平相对较低、居住条件差、社会保险参保率低、子女教育得不到保障、受社会尊重程度不高。为推进和谐社会建设，为确保城镇可持续发展，不断改善农民工群体的生活条件，促进其真正融入城市社会是民生城市建设的重要补充与必要任务。另外，一部分非农民工的外来人口的城市社会融入同样需要充分考虑。
（二）城市人口的吸纳能力
城市新增人口客观上给城市空间带来承载压力，因此全面提高城市的综合承载力是积极吸纳外来人口的首要途径。建立城市人口吸纳能力动态评估机制，不断加强城市建设与管理工作，以提高城市的人口吸纳能力。具体地，就是要一方面在不断提高城市生态空间的人口承载力与城市基础设施与社会事业的人口承载力基础上；另一方面，通过不断优化产业结构，尤其大力促进现代加工制造业与服务业的发展，不断提高城市产业就业岗位的人口吸纳能力。同时，通过优化调整城镇空间布局，在促进城市旧城区发展转型的同时，结合城市郊区化的合理发展，有效地疏散旧城区人口，处理好城市人口密度与人口分布的关系。
（三）户籍厘定的融入障碍
目前，户籍与社会保障方面的障碍是农民工群体不能真正融入城市社会的主要原因。当前，户籍制度安排使得农民工在就业选择上大多被安排在制造业与建筑业领域，同时也无法享受城市的各项社会福利、子女教育等待遇；城镇居民社会保障享有的就业、医疗、工伤、住房等待遇农民工多数无法申请得到。另外，对农民工群体的法律援助体系尚不健全，农民工用法律手段维权存在一定障碍。因此，今后要加快户籍制度改革，破除城乡二元户籍管理模式；加快社会保障制度改革，有必要对农民工群体或城市外来弱势困难群体实施倾斜保障政策；政府财政出资建立农民工法律援助资金，建立农民工法律援助的无偿支付制度。
（四）流动人口的动态管理
建立城市流动人口动态监测机制，对流动人口实施动态化与社区化管理。当前，城市流动人口信息监测尚不健全，人口管理部门对于流动人口与空间分布信息依然掌握不全，不能及时为城市管理提供可靠人口信息决策支持。要探索建立城市流动人口管理与决策信息系统、城市流动人口综合服务管理信息系统，积极推进流动人口信息系统标准化建设，为流动人口管理提高信息支撑，进而积极引导流动人口的社区化管理，让其真正享受市民的各项基本权益。
五、城市人本化管理是民生城市建设的必然要求
城市管理主要是指市政事务管理，包括城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务等综合管理。在我国推进服务型政府建设的进程中，城市管理随之发生了重大变化，由对城市建设的物化管理转向以人为本的服务型管理。当前，在民生城市建设中，城市管理的“人本化”显得尤为重要，即要坚持城市各项基础设施建设与人口服务的以人为本。
（一）便民利民的设施建设
在基础设施建设中，包括综合交通系统建设工程（含路网建设与改造、立交桥与地下通道、公交路线安排等）、供排水供气供电管网设置、通讯网络覆盖、停车设施建设、物业小区规范化建设与改造等都要充分考虑便民程度。对公共服务设施建设，同样要细致入微地实施各项工程，包括公园建设与运动器材安置、绿地与防护林（栏）建设、消防器材安装、政府各部门行政办公的便民服务室与网络平台建设、社区治安亭布局与设置、农贸集市建设等要充分体现人性化。当前，从全国范围看，迫切需要加强建设的城市基础工程，一是重点加强廉租住房、经济适用房和回迁房建设与棚户区改造，着力改善城市困难群体住房条件；二是为满足群众文化与健身需求，要不断加强城市文化馆场与康体健身场地与设施建设。
（二）公共服务的人本管理
过去较长一段时间内，政府部门的职责就是“管”经济发展、“管”社会发展、“管”人口发展，“管”城市各项建设，政府在决策以及监督检查上发挥主体作用，在这样的机制体制下，民众很容易成为被管理的对象，使得政府与公众的关系一定程度出现错位化。今后，建立城市公共服务型政府，就是要在民生建设与社会事业服务中切实转变职能。社会事业中涉及劳动就业、社会保障与福利、法律援助、优抚安置、医疗保健、人口计生等各项事务的本质是服务于众，政府作为综合组织与协调单位，办公人员要积极发挥人民公仆的形象，切实想群众之所所想、帮助群众解决生活与工作中的各种矛盾与问题。
（三）人居环境的生态健康
在低碳经济发展与生态建设成为时代要求的背景下，加强城市生态保护建设、不断改善城市环境质量、建设城市生态文明就是关注民生。随着城镇化的推进，城市人口的增加客观上对城市区域的空气质量、水环境、声环境、土壤环境以及生物多样性等带来负面效应。为抵消城镇化带来的环境负面效应，要不断加强城市污染空置，通过工程技术、行政管理、法律、经济、宣传教育等多种方式加强城市生态建设，不断提高环保基础设施建设与综合管理水平。全面建设绿色环保与宜居型城市，为城市居民创造健康的生态人居环境，是最具有时代特征的民生城市建设工作，更是城市人本化管理的时代呼吁。
六、公众参与是民生城市建设的重要保障
（一）公众参与的形成路径
建设民生城市实质上就是不断满足民众的基本意愿与要求。因此，在建设民生城市过程中，一是要问计于民，建立民意意见提交与城市建设成效的反馈平台，广泛征询、吸取群众的意见和建议；二是在实际建设工作中，坚持实事求是与科学论证，充分反映民众的基本意愿和要求；三是建立民众对民生城市建设评估的长效机制。加快在全国各地建立“公众参与制”是今后民生城市建设的必要条件与重要保障。
（二）公众参与的长效机制
建立公众参与民生城市建设的长效征询与互动平台。在具体实践中，可以成立民生城市建设民意调查办公室，负责接受与整理日常公众的建设建议与意见、开展各项调查问卷工作、对具体的城市建设项目实施听证会。另外，利用电子信息化技术，建立民生城市建设的政府信息公开与民意反馈网络平台，不断加强城市建设信息公开的广度和深度，提供公众咨询、意见发布与政府相关部门处理等网上服务。再者，可以探索建立民生城市建设的主管领导或部门领导的接待日制度，公众对城市建设中的重大问题、重要意见等直接向主管负责人进行沟通与协商，提高办公效率，充分反映民情。
（三）民生城市的民众诉求
民生城市的建设目标要充分满足民众的基本意愿。要不断提高公众对城市建设的满意率，就是要充分满足民众的基本意愿。公众在对城市建设的重大工程与事项实施要有“否决权”，尤其是在举办城市规划、征地拆迁、税费征收等重大事项的听证会时，要确保公众的参与率以及其意见得以采纳。城市建设中的民生工程应该完全由人民群众决定，而不是政府部门或某个领导个人说得算。防止把城市民生建设和听证会落于表面，做成“面子与形象”工程。
（四）公众参与的监测指标
形成民生城市建设成效评估的公众参与制。为全面客观地评估民生城市的建设成效，应该建立主客观两套监测指标体系，其中主观民意调查指标权重应该占到60%及以上。民生城市建设的成效评估的主体应该是城市居民，因此需要建立民生城市建设成效的公众参与制。实际工作中，可以通过调查问卷，重点测度市民对家庭收入水平、在岗职业及工资水平、就医环境（包括医疗条件和医疗服务等）、安全感（社会治安、人身财产安全等）、城市基础设施建设、社会保障、教育质量与公平性、民主生活和政府工作等方面的满意度水平。
综上，民生城市建设是一项重要性、综合性与长期性并存的攻坚工程，其中政府是主导、民众是主体、发展与改革是保障。今后，在坚持科学发展观指导下，要加强民生城市建设的整体规划与立法工作，建立投入与评价机制，巩固各项保障措施，使得民生城市建设成为长效工程，不断提高居民生活质量，增强人民群众生活的幸福感。
参考文献：
[1]高培勇.财政与民生：中国财政政策报告：2007/2008[M]，北京：中国财政经济出版社，2008.1.
[2]潘家华，魏后凯等.中国城市发展报告NO.3[M].北京：社会科学文献出版社, 2010.
[3]王茂林. 把握好新时期城市民生建设的关键[J],中国城市经济, 2010（8）：32-33.
责任编辑：张炜
改革开放以来，全国人口城镇化率不断推高，由1978年的17.92%提高到2009年的46.59%，城市居住人口数量不断增加且进一步增长的态势显著；同时，我国城市经济社会取得较快的发展，城市建设取得不断的进步。当前，在居民生活水平普遍提高的时代背景下，改革发展正经历从温饱社会向小康社会逐步过渡的转型阶段，除了地区生产总值与政府财政收入等宏观指标之外，人民群众更加关注就业、家庭收入、教育、医疗、社保以及衣食住行等关乎自身基本生活状态、发展机会与社会福利的各项社会事业的发展。中国城市建设的目标也从长期以来注重经济建设开始转型向更加注重城市居民的生活质量。由此，紧紧围绕民生开展城市建设工作，全面建设“民生城市”是今后较长时期内面临的一项重要任务。
一、扩大就业与提高收入是民生城市建设的首要任务
（一）就业与收入的权重关系
就业是民生之本，收入是民生的根本性决定因素，扩大就业就是要从劳动分配的角度来增加居民收入，不断提高居民收入水平是民生城市建设的根本内涵。建设民生城市，就要充分利用各项资源，在不断提高劳动者素质的同时，从城市新兴产业培育、城市服务业发展、城市基础设施建设等多个领域不断创造新的就业岗位，通过各种方式与途径切实提高居民收入水平。
（二）就业与择业的对等关系
近年来，受金融危机影响，我国城镇登记失业率不断攀高，2007年至2009年分别为4.0%、4.2%、4.3%。今后，在大力推进工业现代化化的基础上，要加快城市服务业发展，不断开辟新的就业岗位，努力让城市居民，包括外来农民工群体获得更多的就业与择业机会，不断降低登记失业率、调查失业率至理想水平。
1、扩大就业：破解城乡“二元”分割
从具体产业分类上，为扩大就业就是要适度注重劳动密集型产业发展、积极扶持中小企业、大力发展非公有制经济等，让农民工进城就业引发的城市劳动力市场“二元”分割不再成为一个问题。从就业形式上，要采取灵活多样的就业方式，对农民工、下岗职工等降低就业门槛；积极鼓励自主创业；社会各部门积极提供非全日制、临时性、阶段性和弹性工作时间制的工作岗位。在就业观念上，无论是用人单位还是劳动者都要扭转传统的观念，用人单位要对一般性的工作降低门槛，放低对学历、性别、年龄、户籍等条件的限制；劳动者自身要客观评估自己，适度放低就业标准与要求。在扩大就业的同时，争取不断提升就业质量，一方面要通过产业升级提高就业岗位质量；另一方面，要通过就业与再就业培训提高就业人员素质，以积极配套产业现代化、高端化、服务化发展对劳动者素质的较高要求。
2、提高收入：衡量就业市场尊严
居民收入的增加幅度是民生城市建设成效的重要衡量指标，其提高主要通过两个基本面来实现，一是不断提高基尼系数、劳动报酬在初次分配中的比重；二是在再次分配领域，不断增加各级政府财政支出用于各项民生福利事业的发展。
⑴ 两次分配的公平机制
具体地，在初次分配领域，要制定并不断提高行业最低工资保障线、积极发挥工会及社会组织与用人单位对工资分配的谈判作用、努力提高职工在企业收入分配中的话语权、完善国家工资指导与法律保障制度。在再次分配时，各级政府在财政支出上增加对社会福利、社会保障、社会救济等支持力度，要把国民经济发展、财政收入增加与切实提高老百姓的福利紧密结合在一起。
⑵ 分配体制的实质平等
另外，要创造条件适度提高居民财产收入，把财产收入的提高作为居民全部收入提高的重要贡献部分。并且，增加收入水平要以低收入群体为重点扶持对象，要注重调节收入分配结构，缩小收入壁垒和差距，并且以全面福利体制建立和完善有效的社会保护机制，稳定社会关系，促进民生城市的建设。
二、促进教育与医疗事业全面发展是民生城市建设的重要任务
教育与医疗事业是民生工作的重点之重，是建设民生城市的重要任务。政府必须下大力气增加教育与医疗投入才
能从根本上解决制约教育与医疗事业发展的瓶颈问题，实现教育与医疗公平；要通过多渠道筹集资金，实现多元化的投入和筹资机制，扩大对教育与医疗的供给，并不断提高教育与医疗事业发展专项经费的使用效率。
（一）双轮驱动的“教育-医疗”制度建设
教育质量的不断提高是科教兴国国策的基本要求，也是民生事业发展的头等大事，关系到人的发展权利；医疗质量的不断提高是民生事业发展的重点工作，关系到人的基本生存权利。改革开放以来，我国的教育与医疗质量均得到较大的提高；但是随着国家综合实力的不断增强，人民生活水平的普遍提高，教育事业与医疗的发展相对滞后，还不能满足人民群众不断扩大化的需求。具体地，教育质量提高要涉及到各个阶段，包括义务教育、高中阶段教育、职业教育、学前教育和特殊教育等，让不同年龄阶段和群体的人均能接受更好的教育。不断提高医疗质量与水平，当前就是要加大新医改方案中各领域的改革力度，包括基本医疗保障制度、国家基本药物制度、基层医疗卫生服务体系建设，提高基本公共卫生服务水平，实施公立医院改革等，进一步解决好“看病难、看病贵”等问题。
（二）开放兼容的“教育-医疗”公平发展
1、城市教育的不平等现象
当前，城市教育主要出现以下几个方面的不平等，一是“赞助费”的高门槛使得相对“有钱”或“有权”家庭的孩子有进入“名校”的机会，其他家庭却望而止步；二是“重点学校”与“非重点学校”客观上存在资源配置和教育质量上的差异；三是外来农民工子女与市民子女享用教育机会的不均等。今后，加大对城市教育事业的财政支持力度，积极引导社会力量进行教育投资，不断促进办学条件规范化与统一标准化，建立公平的学校资源分配制度。
2、城市医疗的不平等现象
城市民生建设中医疗的不公平主要体现在：一是不同群体享受不均等的医疗服务；二是医疗商业化使得医疗机构与病人之间存在服务主体与对象的错位，医生或医院“特权”现象一定程度上影响到病人的基本医疗权益的公平实现；三是医疗资源配置在不同机构之间差距较大。促进医疗公平与教育事业一样，在加大投入力度基础上，更需要从制度上深化改革以提高公平度。
教育与医疗公平度大小直接影响到民生城市建设的成败，如何在改革开放的时代洪流中，走出一条让全体百姓都获得显性的、实质性的利益，这相关市场机制，相关政府调控。也是人们期待的民生城市的平稳转型建设的创新走向。
三、健全社会保障体系是民生城市建设的基础工程
社会保障是民生建设工作的常青藤，建立健全社会保障体系是确保民生城市取得有效建设的重要标志之一。当前城市社会保障体系不健全，社保覆盖面较窄，基本医疗、养老、最低生活、工伤、失业、生育保险制度以及各项保障金管理制度均有待进一步完善。
（一）社会保障制度的赋权核心
在全国社会保障制度改革与体系不断完善的进程中，针对城市社会保障事业发展，要有重点地推进城市社会保障制度的各项深化改革工作。具体地，一是要完善城市弱势群体的社会保障制度，对下岗职工、农民工、退休老人、失业人员、基本丧失劳动能力人员建立起健全的社会保障制度体系；二是完善城镇居民基本医疗保险制度，逐步对灵活就业和低收入群体开放；三是针对社保基金难以维持、社保基金管理漏洞很多、社会保障法制滞后等问题健全社会保障基金管理制度与基金监管法律体系。
（二）社会保障制度的覆盖现状
目前，我国社会保障覆盖率普遍不高，如截止2009年年底，全国参加城镇基本养老保险人数为23550万人,占全国总人数的17.6%，依然低于国际劳工组织规定的最低20%的覆盖率。今后，要以扩大居民社会保障覆盖面为重点，尤其是扩大到低收入群体、农民工及灵活就业人员群体，逐步实现覆盖城镇全体劳动者，以加快完善城镇社会保险体系。另外，尤其要指出的是要调动民营企业参保的积极性。民营企业是社会主义市场经济最活跃的重要组成部分，吸纳大量就业人员，例如2009年城镇就业人员总量为31120万人，其中仅个体与私营企业的就业人员为9789万人，占到31.5%。目前，个体与私营企业社保参保率相对其他企业要低，今后采取多种措施，满足这部分就业人员的社会保障需求。
（三）社会保障制度的多元范式
在完善社会保障制度与扩大参保率范围的基础上，不断提高城市社会保障标准是让群众切身地分享到改革开放成果的重要方式之一。尤其是不断提高养老保险、医疗保险、最低生活保障的保障线水平，解决居民基本生活的后顾之忧。在有效征收社会保障基金的基础上，各级政府根据自身财政状况，可以适度差异化地提高各项社会保障中的配套资金。
四、促进外来人口融入是民生城市建设的重要课题
（一）外来人口的生存风险
城市外来人口，尤其是农民工群体是城市人口的重要组成部分。无疑，中国城市的现代化建设与发展凝聚了农民工的心血与汗水；但是这部分群体在城市生活一直处于底层，他们大多从事体力劳动，工作时间长、风险大，工资水平相对较低、居住条件差、社会保险参保率低、子女教育得不到保障、受社会尊重程度不高。为推进和谐社会建设，为确保城镇可持续发展，不断改善农民工群体的生活条件，促进其真正融入城市社会是民生城市建设的重要补充与必要任务。另外，一部分非农民工的外来人口的城市社会融入同样需要充分考虑。
（二）城市人口的吸纳能力
城市新增人口客观上给城市空间带来承载压力，因此全面提高城市的综合承载力是积极吸纳外来人口的首要途径。建立城市人口吸纳能力动态评估机制，不断加强城市建设与管理工作，以提高城市的人口吸纳能力。具体地，就是要一方面在不断提高城市生态空间的人口承载力与城市基础设施与社会事业的人口承载力基础上；另一方面，通过不断优化产业结构，尤其大力促进现代加工制造业与服务业的发展，不断提高城市产业就业岗位的人口吸纳能力。同时，通过优化调整城镇空间布局，在促进城市旧城区发展转型的同时，结合城市郊区化的合理发展，有效地疏散旧城区人口，处理好城市人口密度与人口分布的关系。
（三）户籍厘定的融入障碍
目前，户籍与社会保障方面的障碍是农民工群体不能真正融入城市社会的主要原因。当前，户籍制度安排使得农民工在就业选择上大多被安排在制造业与建筑业领域，同时也无法享受城市的各项社会福利、子女教育等待遇；城镇居民社会保障享有的就业、医疗、工伤、住房等待遇农民工多数无法申请得到。另外，对农民工群体的法律援助体系尚不健全，农民工用法律手段维权存在一定障碍。因此，今后要加快户籍制度改革，破除城乡二元户籍管理模式；加快社会保障制度改革，有必要对农民工群体或城市外来弱势困难群体实施倾斜保障政策；政府财政出资建立农民工法律援助资金，建立农民工法律援助的无偿支付制度。
（四）流动人口的动态管理
建立城市流动人口动态监测机制，对流动人口实施动态化与社区化管理。当前，城市流动人口信息监测尚不健全，人口管理部门对于流动人口与空间分布信息依然掌握不全，不能及时为城市管理提供可靠人口信息决策支持。要探索建立城市流动人口管理与决策信息系统、城市流动人口综合服务管理信息系统，积极推进流动人口信息系统标准化建设，为流动人口管理提高信息支撑，进而积极引导流动人口的社区化管理，让其真正享受市民的各项基本权益。
五、城市人本化管理是民生城市建设的必然要求
城市管理主要是指市政事务管理，包括城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务等综合管理。在我国推进服务型政府建设的进程中，城市管理随之发生了重大变化，由对城市建设的物化管理转向以人为本的服务型管理。当前，在民生城市建设中，城市管理的“人本化”显得尤为重要，即要坚持城市各项基础设施建设与人口服务的以人为本。
（一）便民利民的设施建设
在基础设施建设中，包括综合交通系统建设工程（含路网建设与改造、立交桥与地下通道、公交路线安排等）、供排水供气供电管网设置、通讯网络覆盖、停车设施建设、物业小区规范化建设与改造等都要充分考虑便民程度。对公共服务设施建设，同样要细致入微地实施各项工程，包括公园建设与运动器材安置、绿地与防护林（栏）建设、消防器材安装、政府各部门行政办公的便民服务室与网络平台建设、社区治安亭布局与设置、农贸集市建设等要充分体现人性化。当前，从全国范围看，迫切需要加强建设的城市基础工程，一是重点加强廉租住房、经济适用房和回迁房建设与棚户区改造，着力改善城市困难群体住房条件；二是为满足群众文化与健身需求，要不断加强城市文化馆场与康体健身场地与设施建设。
（二）公共服务的人本管理
过去较长一段时间内，政府部门的职责就是“管”经济发展、“管”社会发展、“管”人口发展，“管”城市各项建设，政府在决策以及监督检查上发挥主体作用，在这样的机制体制下，民众很容易成为被管理的对象，使得政府与公众的关系一定程度出现错位化。今后，建立城市公共服务型政府，就是要在民生建设与社会事业服务中切实转变职能。社会事业中涉及劳动就业、社会保障与福利、法律援助、优抚安置、医疗保健、人口计生等各项事务的本质是服务于众，政府作为综合组织与协调单位，办公人员要积极发挥人民公仆的形象，切实想群众之所所想、帮助群众解决生活与工作中的各种矛盾与问题。
（三）人居环境的生态健康
在低碳经济发展与生态建设成为时代要求的背景下，加强城市生态保护建设、不断改善城市环境质量、建设城市生态文明就是关注民生。随着城镇化的推进，城市人口的增加客观上对城市区域的空气质量、水环境、声环境、土壤环境以及生物多样性等带来负面效应。为抵消城镇化带来的环境负面效应，要不断加强城市污染空置，通过工程技术、行政管理、法律、经济、宣传教育等多种方式加强城市生态建设，不断提高环保基础设施建设与综合管理水平。全面建设绿色环保与宜居型城市，为城市居民创造健康的生态人居环境，是最具有时代特征的民生城市建设工作，更是城市人本化管理的时代呼吁。
六、公众参与是民生城市建设的重要保障
（一）公众参与的形成路径
建设民生城市实质上就是不断满足民众的基本意愿与要求。因此，在建设民生城市过程中，一是要问计于民，建立民意意见提交与城市建设成效的反馈平台，广泛征询、吸取群众的意见和建议；二是在实际建设工作中，坚持实事求是与科学论证，充分反映民众的基本意愿和要求；三是建立民众对民生城市建设评估的长效机制。加快在全国各地建立“公众参与制”是今后民生城市建设的必要条件与重要保障。
（二）公众参与的长效机制
建立公众参与民生城市建设的长效征询与互动平台。在具体实践中，可以成立民生城市建设民意调查办公室，负责接受与整理日常公众的建设建议与意见、开展各项调查问卷工作、对具体的城市建设项目实施听证会。另外，利用电子信息化技术，建立民生城市建设的政府信息公开与民意反馈网络平台，不断加强城市建设信息公开的广度和深度，提供公众咨询、意见发布与政府相关部门处理等网上服务。再者，可以探索建立民生城市建设的主管领导或部门领导的接待日制度，公众对城市建设中的重大问题、重要意见等直接向主管负责人进行沟通与协商，提高办公效率，充分反映民情。
（三）民生城市的民众诉求
民生城市的建设目标要充分满足民众的基本意愿。要不断提高公众对城市建设的满意率，就是要充分满足民众的基本意愿。公众在对城市建设的重大工程与事项实施要有“否决权”，尤其是在举办城市规划、征地拆迁、税费征收等重大事项的听证会时，要确保公众的参与率以及其意见得以采纳。城市建设中的民生工程应该完全由人民群众决定，而不是政府部门或某个领导个人说得算。防止把城市民生建设和听证会落于表面，做成“面子与形象”工程。
（四）公众参与的监测指标
形成民生城市建设成效评估的公众参与制。为全面客观地评估民生城市的建设成效，应该建立主客观两套监测指标体系，其中主观民意调查指标权重应该占到60%及以上。民生城市建设的成效评估的主体应该是城市居民，因此需要建立民生城市建设成效的公众参与制。实际工作中，可以通过调查问卷，重点测度市民对家庭收入水平、在岗职业及工资水平、就医环境（包括医疗条件和医疗服务等）、安全感（社会治安、人身财产安全等）、城市基础设施建设、社会保障、教育质量与公平性、民主生活和政府工作等方面的满意度水平。
综上，民生城市建设是一项重要性、综合性与长期性并存的攻坚工程，其中政府是主导、民众是主体、发展与改革是保障。今后，在坚持科学发展观指导下，要加强民生城市建设的整体规划与立法工作，建立投入与评价机制，巩固各项保障措施，使得民生城市建设成为长效工程，不断提高居民生活质量，增强人民群众生活的幸福感。
参考文献：
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责任编辑：张炜