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国库现金管理是指在确保国库资金安全完整和财政支出需要的前提下，对国库资金进行有效的运作管理，对财政国库资源进行的优化配置，实现国库闲置资金余额最小化、投资收益的一系列财政资金管理活动。开展国库现金管理是公共财政管理改革的一项重要措施，其对于盘活财政存量资金，提高财政资金管理效率具有重要意义。
近年来，现实的财政国库集中支付体系改革，一方面急剧扩大了财政国库单一账户资金规模;另一方面缩小了地方政府灵活运筹资金的数量、范围和权限，使得利用各种方式来规避地方国库现金管理的现象时有发生，从而影响了中国人民银行货币政策在基层传导执行的效果。本文通过国库现金管理工作现状及对策建议进行分析，提出强化国库现金管理、深化货币政策传导效果的建议。
目前地方国库现金管理工作现状
配套制度仍需完善。2014年12月，财政部、中国人民银行印发《地方国库现金管理试点办法》（财库〔2014〕183号），在全国选6个预算管理水平高、财政专户清理力度大、政府债务约束考核机制相对完善的省（市、区），开展地方国库现金管理试点工作，正式拉开了地方国库现金管理的序幕。但是，由于地方国库现金管理尚处于试点阶段，试点层次高、省份少，没有明确的政策规定为依据，特别是对市、县级国库而言，开展地方国库现金管理仍然面临缺乏政策支持的问题。
分析、预测方法有待提高。目前，基层国库对国库库存的分析、预测工作较为薄弱，而开展国库现金管理工作必须以此为基础。如何进一步做好国库库存的分析、预测工作，提高分析、预测的科学性、准确性，是基层国库开展现金管理工作首先必須面对的问题。
人员配备有待于加强。目前就基层国库而言，不管是财政部门还是国库部门，对国库现金管理工作基本上只是有一个概念上的了解，对于具体如何开展国库现金管理工作，还没有清晰地认知。同时，在人员素质方面，当前国库普遍存在人员年龄老化、知识结构有待更新的情况，相对于开展国库现金管理工作的要求，也存在一定的差距。
国库现金管理与国家财政、货币政策的目标统一仍需进一步协调。地方国库现金管理之初，必然会形成国库资金由中央银行向商业银行净流出，产生扩张性的货币政策;当货币政策处于必须收缩流动时，国库资金流动产生的扩张性货币效应，必然会抵消货币政策的效应。反向操作，效果相反。因此，对于如何避免国库现金管理对财政政策、货币政策产生干扰，实现国库现金管理与财政、货币政策目标的统一协调十分重要。
质押品数量限制存款规模。2015年7月14日，财政部和中国人民银行发布的《关于中央和地方国库现金管理商业银行定期存款质押品管理有关事宜的通知》要求，在国债的基础上，将地方政府债券纳入中央国库现金管理和地方国库现金管理质押品范围。国债、地方政府债券分别按存款金额的105%、115%质押。而目前各商业银行地方分支机构一般不具备这样足够数量的质押品，将限制商业银行接受地方国库存款的规模，必然影响地方国库现金管理工作的开展。
目前规避国库现金管理的方式
通过地方政府投融资平台提供担保和承诺，影响地方国库现金管理的规范性。地方政府投融资平台最主要的职能是作为承贷主体融资，从而规避《预算法》对地方政府负债的限制，通过投融资平台进行的投融资活动，一般是以政府资产为抵押、财政收入等为还款来源。一旦投融资平台资金紧张，地方政府会想方设法从财政国库挤出部分资金，将财政国库存款调入在商业银行开设的财政专户进行运作，用于收储土地、城市建设、工业园等投资活动;如果亟需完成财政收入任务，投融资平台运作管理产生的盈余资金也会通过各种方式进入国库。
通过预算内资金转预算外，规避地方国库现金管理。目前地方财政还保留部分预算外资金账户，一些行政事业性收费、基金和附加收入纳入预算外资金管理范围。由于预算外资金不需要人大审批和监督，管理相对也较松散和随意，为实现地方政府特定的行政管理目标，一些地方财政就想方设法把财政国库预算内资金转到预算外专户，达到自由支配的目的。不仅预算外账户较多，现行地方财政局在商业银行开设的预算单位专户也一直大量存在，财政专户多，为地方财政国库资金的自由调配提供了便利条件。
通过国库资金的非正常拨付和使用，阻碍地方国库现金管理。中央财政专项转移支付的资金，如社保、农财、基建等专项资金，一般是由国库单一账户先拨付到相应的财政专户，然后由财政统一调配使用。而一些欠发达地区则将中央财政转移支付资金通过国库资金非正常拨出，进入某些专户进行运作。有些地方财政甚至不按中央财政指定用途使用，而把资金用于其它方面，从而影响了当地企业产业升级和经济结构的转型。
通过部分预算资金体外循环，使地方国库现金管理难度加大。财政性存款大量游离于中国人民银行监管，比如土地出让金等非税收入不能全部进入财政国库单一账户，它为财政国库资金转到预算外专户，进行暗箱操作甚至滋生腐败产生了可能。
地方财政规避国库现金管理产生的影响
作为地方政府投融资平台的后盾，制约了国库现金管理。地方政府投融资平台的主要功能之一就是向金融机构、企业等筹集市政建设资金，特别是经济欠发达地方财政经济基础薄弱，更是需要通过地方政府投融资平台来运作，代表地方政府从事投融资活动。由于有地方财力的支持和政府资产的注入，地方政府投融资平台进行银行贷款就容易得多。通过所筹资金购买新的储备资产（如土地），再利用储备资产抵押申请更多的银行贷款，这种滚动式信贷增长发展模式，一方面，能使银行贷款规模迅速扩张，物价上涨加快;另一方面，也使地方政府负债增加，最终影响中国人民银行货币政策调控的意图。
产业结构的变化，会降低中国人民银行货币政策调节效果。例如，片面追求经济发展速度、引导地方商业银行加大信贷投入，会打乱中国人民银行窗口指导步骤，降低中央银行货币政策信贷结构调节效果。而对一些短期经济效益不明显的科技、节能、环保型产业推迟或者不能得到财政国库配套资金的扶持，导致地方财政政策与货币政策效应难以协调，甚至目标方向相反。 谋求眼前利益，会削弱中国人民银行货币政策操作的实际效果。地方政府为了谋求眼前、局部和地方利益，在保证必要的财政国库库底资金余额基础上，进行定向运作和增值管理。这种地方财政国库的“隐性”操作过程和行为，等于截断了地方财政与中国人民银行货币政策操作的天然协调与配合的关系，实际扩大了财政库款的波动幅度和波动范围，无形中削弱了中国人民银行货币政策操作的效果。例如，国库现金转存商业银行进行财政存款隐性分配的行为，一方面增加了银行可贷资金，导致市场流動性增加;另一方面，扰乱了金融同业竞争秩序和金融市场利率的形成，各银行为揽存款各用手段，在利率市场化条件下难以形成均衡的信贷资金价格。
加强地方国库现金管理的建议
尽快建立和完善地方国库现金管理配套制度。由于国库现金管理操作涉及财政、国库、银行等多个单位和部门，需要自上而下加以协调。因此，建议财政部和中国人民银行联合出台地方国库现金管理的基本模式和制度框架，明确各单位、各部门的职责分工，管理架构及风险防范和控制等有关事项;财政厅和省级行联合制定操作规程，明确具体的投资原则、投资对象、招投标流程、资金汇划、收益确认以及风险评估等内容。通过进一步完善配套制度、健全运作机制和严密操作规程，使地方各级国库现金管理工作逐渐步入正轨。
健全和完善国库单一账户管理制度。随着国库集中收付制度改革在全国的推行，我国国库单一账户制度已基本形成，但与发达国家相比还存在一定差距。因此，必须进一步完善国库单一账户制度及相关配套措施。一是进一步改革预算编制方法，细化部门预算，将大类支出按部门分解到具体的开支项目，进而保证财政资金的支付准确到位，使国库单一账户的收支管理科学可行。二是根据国库单一账户制度运行要求，加快国库资金收支的电子建设的步伐，促使财政资金的高效运转。三是大力推行国库单一制度改革，扩大国库集中收付范围，减少收付环节，尽快实现包括预算外资金在内的财政性资金由国库单一账户集中管理的改革目标。实行严格的收支二条线管理，明确收支范围，减少地方财政隐性操作的空间和范围。
增强财政国库管理操作的透明度。一是摒弃以前传统的地方经济总量考核方式，注重地方经济发展质量，优化地方官员的政绩考核体系，增加“绿色、科技、节能”等考核指标。同时，对地方财政规避国库现金管理行为加强监管，加大对违规操作的惩处力度，提高地方财政国库隐性操作的违规成本，不断增强财政国库管理操作的透明度。二是严格执行担保或抵押制度，对地方国库现金管理要同中央国库现金管理一样，坚持实行严格的债券担保或抵押制度，切实防范各类违约风险，在确保地方国库资金绝对安全的前提下，实现地方国库资金的保值增值，积极支持地方经济社会平稳较快发展。
提高国库现金管理预测分析能力，健全风险防控机制。一是清理预算外资金，将所有财政收入纳入国库单一账户管理，并进一步规范非税收入管理，增强财政预算的约束性。二是提高国库现金流的预测分析水平。通过建立涵盖了宏观预测、预算规划及预算执行等设施的统一的政府财政管理信息系统，提高对国库现金月收支流量历史数据的分析能力，并以此作为较长期间内国库现金预测的投入。三是在此基础上建立国库日现金流量基础数据库，设计完善国库现金预测模型，并以预测分析为基础条件，不断提高国库现金收支流量的预测准确性和控制国库现金余额的能力，为积极的地方国库现金管理创造条件。
加强国库资金运作与货币政策协调统一。随着国库库存的日趋下降，其现金管理对货币政策的影响日益明显。由于地方国库现金管理的目标和出发点均与货币政策有所不同，其操作势必会不同程度地影响到货币供应和市场利率，进而影响到财政政策与货币政策的协调配合，甚至引发金融波动和经济波动，这就要求地方国库现金管理操作必须考虑到国家货币政策的目标。一是要加强当地财政部门、中国人民银行分行等相关部门的信息披露与共享，确保国库现金管理的透明性;二是建立和完善信息交流体系实现信息的及时披露和共享;三是加强对国库现金管理各个环节的监督，保证现金管理的管理权和操作权，得到原则上合理的划分;四是加强对商业银行财政性存款会计科目管理的检查，该缴存国库的资金做到不少缴、漏缴。
充分发挥基层中国人民银行货币政策传导的主观能动性。一是要不断完善产业政策、收入分配政策与财政政策和货币政策的协调配合机制，合理划分财政部和中国人民银行在国库现金管理中的职责，形成财政货币政策的综合效应，合理配置利用资源，优化经济结构;二是要充分发挥基层中国人民银行货币政策传导执行的主观能动性，加大货币政策的宣传解读，加强信贷窗口指导，回归理性，从根本上抑制由地方政府推动的某些行业和地区出现投资过热现象。
综上所述，加强基层地方国库现金管理，需进一步强化国库管理，做到地方国库现金管理与财政政策、货币政策目标的协调统一，做到盘活财政存量资金，既能提高财政资金管理效率，又能提高中国人民银行既定货币政策传导执行效果。
作者供职于中国人民银行赤峰市中心支行
责任编辑：葛辛晶
近年来，现实的财政国库集中支付体系改革，一方面急剧扩大了财政国库单一账户资金规模;另一方面缩小了地方政府灵活运筹资金的数量、范围和权限，使得利用各种方式来规避地方国库现金管理的现象时有发生，从而影响了中国人民银行货币政策在基层传导执行的效果。本文通过国库现金管理工作现状及对策建议进行分析，提出强化国库现金管理、深化货币政策传导效果的建议。
目前地方国库现金管理工作现状
配套制度仍需完善。2014年12月，财政部、中国人民银行印发《地方国库现金管理试点办法》（财库〔2014〕183号），在全国选6个预算管理水平高、财政专户清理力度大、政府债务约束考核机制相对完善的省（市、区），开展地方国库现金管理试点工作，正式拉开了地方国库现金管理的序幕。但是，由于地方国库现金管理尚处于试点阶段，试点层次高、省份少，没有明确的政策规定为依据，特别是对市、县级国库而言，开展地方国库现金管理仍然面临缺乏政策支持的问题。
分析、预测方法有待提高。目前，基层国库对国库库存的分析、预测工作较为薄弱，而开展国库现金管理工作必须以此为基础。如何进一步做好国库库存的分析、预测工作，提高分析、预测的科学性、准确性，是基层国库开展现金管理工作首先必須面对的问题。
人员配备有待于加强。目前就基层国库而言，不管是财政部门还是国库部门，对国库现金管理工作基本上只是有一个概念上的了解，对于具体如何开展国库现金管理工作，还没有清晰地认知。同时，在人员素质方面，当前国库普遍存在人员年龄老化、知识结构有待更新的情况，相对于开展国库现金管理工作的要求，也存在一定的差距。
国库现金管理与国家财政、货币政策的目标统一仍需进一步协调。地方国库现金管理之初，必然会形成国库资金由中央银行向商业银行净流出，产生扩张性的货币政策;当货币政策处于必须收缩流动时，国库资金流动产生的扩张性货币效应，必然会抵消货币政策的效应。反向操作，效果相反。因此，对于如何避免国库现金管理对财政政策、货币政策产生干扰，实现国库现金管理与财政、货币政策目标的统一协调十分重要。
质押品数量限制存款规模。2015年7月14日，财政部和中国人民银行发布的《关于中央和地方国库现金管理商业银行定期存款质押品管理有关事宜的通知》要求，在国债的基础上，将地方政府债券纳入中央国库现金管理和地方国库现金管理质押品范围。国债、地方政府债券分别按存款金额的105%、115%质押。而目前各商业银行地方分支机构一般不具备这样足够数量的质押品，将限制商业银行接受地方国库存款的规模，必然影响地方国库现金管理工作的开展。
目前规避国库现金管理的方式
通过地方政府投融资平台提供担保和承诺，影响地方国库现金管理的规范性。地方政府投融资平台最主要的职能是作为承贷主体融资，从而规避《预算法》对地方政府负债的限制，通过投融资平台进行的投融资活动，一般是以政府资产为抵押、财政收入等为还款来源。一旦投融资平台资金紧张，地方政府会想方设法从财政国库挤出部分资金，将财政国库存款调入在商业银行开设的财政专户进行运作，用于收储土地、城市建设、工业园等投资活动;如果亟需完成财政收入任务，投融资平台运作管理产生的盈余资金也会通过各种方式进入国库。
通过预算内资金转预算外，规避地方国库现金管理。目前地方财政还保留部分预算外资金账户，一些行政事业性收费、基金和附加收入纳入预算外资金管理范围。由于预算外资金不需要人大审批和监督，管理相对也较松散和随意，为实现地方政府特定的行政管理目标，一些地方财政就想方设法把财政国库预算内资金转到预算外专户，达到自由支配的目的。不仅预算外账户较多，现行地方财政局在商业银行开设的预算单位专户也一直大量存在，财政专户多，为地方财政国库资金的自由调配提供了便利条件。
通过国库资金的非正常拨付和使用，阻碍地方国库现金管理。中央财政专项转移支付的资金，如社保、农财、基建等专项资金，一般是由国库单一账户先拨付到相应的财政专户，然后由财政统一调配使用。而一些欠发达地区则将中央财政转移支付资金通过国库资金非正常拨出，进入某些专户进行运作。有些地方财政甚至不按中央财政指定用途使用，而把资金用于其它方面，从而影响了当地企业产业升级和经济结构的转型。
通过部分预算资金体外循环，使地方国库现金管理难度加大。财政性存款大量游离于中国人民银行监管，比如土地出让金等非税收入不能全部进入财政国库单一账户，它为财政国库资金转到预算外专户，进行暗箱操作甚至滋生腐败产生了可能。
地方财政规避国库现金管理产生的影响
作为地方政府投融资平台的后盾，制约了国库现金管理。地方政府投融资平台的主要功能之一就是向金融机构、企业等筹集市政建设资金，特别是经济欠发达地方财政经济基础薄弱，更是需要通过地方政府投融资平台来运作，代表地方政府从事投融资活动。由于有地方财力的支持和政府资产的注入，地方政府投融资平台进行银行贷款就容易得多。通过所筹资金购买新的储备资产（如土地），再利用储备资产抵押申请更多的银行贷款，这种滚动式信贷增长发展模式，一方面，能使银行贷款规模迅速扩张，物价上涨加快;另一方面，也使地方政府负债增加，最终影响中国人民银行货币政策调控的意图。
产业结构的变化，会降低中国人民银行货币政策调节效果。例如，片面追求经济发展速度、引导地方商业银行加大信贷投入，会打乱中国人民银行窗口指导步骤，降低中央银行货币政策信贷结构调节效果。而对一些短期经济效益不明显的科技、节能、环保型产业推迟或者不能得到财政国库配套资金的扶持，导致地方财政政策与货币政策效应难以协调，甚至目标方向相反。 谋求眼前利益，会削弱中国人民银行货币政策操作的实际效果。地方政府为了谋求眼前、局部和地方利益，在保证必要的财政国库库底资金余额基础上，进行定向运作和增值管理。这种地方财政国库的“隐性”操作过程和行为，等于截断了地方财政与中国人民银行货币政策操作的天然协调与配合的关系，实际扩大了财政库款的波动幅度和波动范围，无形中削弱了中国人民银行货币政策操作的效果。例如，国库现金转存商业银行进行财政存款隐性分配的行为，一方面增加了银行可贷资金，导致市场流動性增加;另一方面，扰乱了金融同业竞争秩序和金融市场利率的形成，各银行为揽存款各用手段，在利率市场化条件下难以形成均衡的信贷资金价格。
加强地方国库现金管理的建议
尽快建立和完善地方国库现金管理配套制度。由于国库现金管理操作涉及财政、国库、银行等多个单位和部门，需要自上而下加以协调。因此，建议财政部和中国人民银行联合出台地方国库现金管理的基本模式和制度框架，明确各单位、各部门的职责分工，管理架构及风险防范和控制等有关事项;财政厅和省级行联合制定操作规程，明确具体的投资原则、投资对象、招投标流程、资金汇划、收益确认以及风险评估等内容。通过进一步完善配套制度、健全运作机制和严密操作规程，使地方各级国库现金管理工作逐渐步入正轨。
健全和完善国库单一账户管理制度。随着国库集中收付制度改革在全国的推行，我国国库单一账户制度已基本形成，但与发达国家相比还存在一定差距。因此，必须进一步完善国库单一账户制度及相关配套措施。一是进一步改革预算编制方法，细化部门预算，将大类支出按部门分解到具体的开支项目，进而保证财政资金的支付准确到位，使国库单一账户的收支管理科学可行。二是根据国库单一账户制度运行要求，加快国库资金收支的电子建设的步伐，促使财政资金的高效运转。三是大力推行国库单一制度改革，扩大国库集中收付范围，减少收付环节，尽快实现包括预算外资金在内的财政性资金由国库单一账户集中管理的改革目标。实行严格的收支二条线管理，明确收支范围，减少地方财政隐性操作的空间和范围。
增强财政国库管理操作的透明度。一是摒弃以前传统的地方经济总量考核方式，注重地方经济发展质量，优化地方官员的政绩考核体系，增加“绿色、科技、节能”等考核指标。同时，对地方财政规避国库现金管理行为加强监管，加大对违规操作的惩处力度，提高地方财政国库隐性操作的违规成本，不断增强财政国库管理操作的透明度。二是严格执行担保或抵押制度，对地方国库现金管理要同中央国库现金管理一样，坚持实行严格的债券担保或抵押制度，切实防范各类违约风险，在确保地方国库资金绝对安全的前提下，实现地方国库资金的保值增值，积极支持地方经济社会平稳较快发展。
提高国库现金管理预测分析能力，健全风险防控机制。一是清理预算外资金，将所有财政收入纳入国库单一账户管理，并进一步规范非税收入管理，增强财政预算的约束性。二是提高国库现金流的预测分析水平。通过建立涵盖了宏观预测、预算规划及预算执行等设施的统一的政府财政管理信息系统，提高对国库现金月收支流量历史数据的分析能力，并以此作为较长期间内国库现金预测的投入。三是在此基础上建立国库日现金流量基础数据库，设计完善国库现金预测模型，并以预测分析为基础条件，不断提高国库现金收支流量的预测准确性和控制国库现金余额的能力，为积极的地方国库现金管理创造条件。
加强国库资金运作与货币政策协调统一。随着国库库存的日趋下降，其现金管理对货币政策的影响日益明显。由于地方国库现金管理的目标和出发点均与货币政策有所不同，其操作势必会不同程度地影响到货币供应和市场利率，进而影响到财政政策与货币政策的协调配合，甚至引发金融波动和经济波动，这就要求地方国库现金管理操作必须考虑到国家货币政策的目标。一是要加强当地财政部门、中国人民银行分行等相关部门的信息披露与共享，确保国库现金管理的透明性;二是建立和完善信息交流体系实现信息的及时披露和共享;三是加强对国库现金管理各个环节的监督，保证现金管理的管理权和操作权，得到原则上合理的划分;四是加强对商业银行财政性存款会计科目管理的检查，该缴存国库的资金做到不少缴、漏缴。
充分发挥基层中国人民银行货币政策传导的主观能动性。一是要不断完善产业政策、收入分配政策与财政政策和货币政策的协调配合机制，合理划分财政部和中国人民银行在国库现金管理中的职责，形成财政货币政策的综合效应，合理配置利用资源，优化经济结构;二是要充分发挥基层中国人民银行货币政策传导执行的主观能动性，加大货币政策的宣传解读，加强信贷窗口指导，回归理性，从根本上抑制由地方政府推动的某些行业和地区出现投资过热现象。
综上所述，加强基层地方国库现金管理，需进一步强化国库管理，做到地方国库现金管理与财政政策、货币政策目标的协调统一，做到盘活财政存量资金，既能提高财政资金管理效率，又能提高中国人民银行既定货币政策传导执行效果。
作者供职于中国人民银行赤峰市中心支行
责任编辑：葛辛晶