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摘 要：法院执行难已经不是一个新鲜的话题，执行难已成为阻碍法院工作又好又快发展的障碍，越来越引起社会各界的重视。因此研究和解决法院执行难的问题，切实保障实现当事人的合法权益，维护社会的公平与正义，就显得十分迫切和必要。本文通过思考借鉴诉讼预立案登记制度的优点，考虑尝试构建执行预立案登记制度，希望能为法院执行难问题的解决提供有益的借鉴。
关键词：诉讼；预立案；登记制度；法律依据
一、诉讼预立案登记制度之启示，执行预立案登记制度之思考
“诉讼预立案登记”是人民法院立案庭在诉讼立案审查时，根据案件具体情况，对有调解可能的涉及宅基地、土地承包、小额欠款、离婚等纠纷，向当事人释明诉前先行调解的特点、优势以及诉讼风险，根据当事人意愿在法院立案庭做好诉讼预立案登记，移交法院内设调解部门或转交相应调解组织、社会法庭等进行调解。如在一定期限内未对当事人的纠纷调解成功，预立案登记法院再及时转入诉讼程序进行审理。对经过调解，当事人达成和解协议要求法院确认的，立案庭亦马上正式立案，并由相关业务庭按照有关程序迅速出具调解书确认并及时结案。诉讼预立案登记制度不仅降低了诉讼成本、有效节约了诉讼资源，同时降低了双方当事人的对抗情绪，妥善解决了民事纠纷，将矛盾消除在基层和萌芽状态，真正实现案结事了，达到了通过调解化解矛盾，维护一方社会稳定的目的。
执行作为法院工作的终端环节，是维护法律尊严、实现司法公正的重要关口，同时也是社会反映强烈的热点问题。然而近年来，“执行难”已经严重困扰着人民法院执行工作的有效开展，甚至已经成为人民法院“司法难”的代名词。执行难问题，不仅困扰了法院自身的工作，也使社会各界对司法权威产生了疑虑。[1]究其执行难的原因可大致归结为四大类，即“被执行人难找、被执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动”等。就全国法院而言，根据最高人民法院权威人士发布，无财产可供执行的案件约占进入执行程序案件的20%至30%。实践中，由于这两类案件得不到有效执行，极易形成长年积案，从而引发大量的涉执信访案件，给社会造成新的不稳定因素。因此，有必要尝试建立一种新型执行制度，这种制度旨在不损害当事人合法权益的前提下，减少进入执行程序案件的数量，从而解决人民法院人少案多和根本上缓解执行难问题，这一制度即为“执行预立案登记制度”[2]。
所谓“执行预立案登记制度”，是指对于符合人民法院受理条件的执行案件，经人民法院审查后，能够确认被执行人长期外出无法联系，或被执行人无财产可供执行再或被执行人虽有财产但又不宜、不能执行等情形，可只对上述执行案件进行预立案登记，而不进入执行程序，待发现被执行人线索或有可供执行的财产后，由申请执行人重新提出申请或由人民法院依职权正式立案执行。
二、执行预立案登记制度的必要性和可行性
（一）现行执行立案制度存在的弊端
《民事诉讼法》、《人民法院立案工作暂行规定》、《关于人民法院执行工作若干问题的规定》对执行立案制度规定的不具体。如：最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》第24条规定：执行案件的立案工作可参照本规定执行。这个规定的整个章节，没有规定在执行立案环节工作人员必须做好哪些工作。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》，第18条规定人民法院受理执行案件应当符合六个条件：①法律文书已经生效；②申请执行人是生效法律文书确定的权利或继承权利的承受人；③在法定的期间提出申请；④申请执行的法律文书有给付内容，且执行标的和被执行人明确；⑤义务人在生效法律文书确定的期限内未履行义务；⑥属于受申请的人民法院管辖。这六条内容只是规定法院在立案环节对执行立案条件进行程序上的审查，而未对申请人应提供申请执行时被申请人的确切下落，被申请人有无可供执行的财产进行强制性规定，故而，实践中，权利人只要符合申请执行的形式要件，人民法院就予立案执行。导致一些无执行能力的案件进入执行程序，使法院”积案”重重。
（二）实施执行预立案登记制度的现实意义
1.有利于提高执行效率，加快办案节奏
实施了执行预立案登记制度后，一方面，强化了当事人的举证责任，避免其游离于执行程序之外，形成了查找被执行人财产的合力，增加了案件执结的可能性，有利于案件的迅速执结；另一方面，大量的没有执行能力的案件不能进入执行程序，避免了执行力量的无谓消耗，使执行机构更能集中执行力量执行有执行能力的案件。
2.有利于强化当事人的证据意识和风险意识，培养当事人的法治观念
实行了执行预立案登记制度后，当事人的举证意识和风险意识得到了强化，可以强化当事人在经济交往中的风险，促使他们未雨绸缪，防止发生纠纷或避免权利无法实现。
（三）构建执行预立案登记制度的法律依据
我国《民事诉讼法》对在执行过程中，由于出现了某种特殊情形而导致案件暂时不能执行的，实行的是执行中止制度。案件一旦中止执行，只有在中止执行的情形消失后，执行程序才能恢复并继续执行。该法第256条规定了5种中止执行的情形，其中第5项明确规定了“人民法院认为应当中止执行的其他情形”。“其他情形”就包括最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第102条第2项“被执行人确无财产可供执行的”。“被执行人确无财产可供执行”，不但作为上述执行中止的一种情形使执行程序暂时停止，而且还作为“终结本次执行程序”的必备条件。为了正确使用“终结本次执行程序”，中央政法委和最高人民法院曾于2009年3月19日联合下发了《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》。“通知”明确规定了有下列情形之一的，可适用《民事诉讼法》第257条第6项“人民法院认为应当终结执行的其他情形”的规定，并经合议庭评议，裁定终结本次执行程序后结案。①被执行人确无财产可供执行，申请执行人书面同意人民法院终结本次执行程序的；②因被执行人无财产而中止执行满两年，经查证被执行人确无财产可供执行的；③申请执行人明确表示提供不出被执行人的财产或财产线索，并在人民法院穷尽财产调查措施之后对人民法院认定被执行人无财产可供执行书面表示认可的；④被执行人的财产无法拍卖变卖，或者动产经两次拍卖、不动产或其他财产权经三次拍卖仍然流拍，申请执行人拒绝接受或者依法不能交付其抵债，经人民法院穷尽财产调查措施，被执行人确无其他财产可供执行的；⑤作为被执行人的企业法人被撤销、注销、吊销营业执照或者歇业后既无财产可供执行，又无义务承受人，也没有能够依法追加变更执行主体的；⑥经人民法院穷尽财产调查措施，被执行人确无财产可供执行或虽有财产但不宜强制执行，当事人达成分期履行和解协议的；⑦被执行人确无财产可供执行，申请执行人属于特困群体，执行法院已经给予其适当救助资金的。 以上所述表明，无论是“执行中止制度”或是“终结本次执行程序制度”，均是将执行案件暂时退出执行程序的一种特殊制度。其适用的前提是被执行人确无财产可供执行，实践中，还应该包括被执行人下落不明而导致案件长期得不到执行的情形。而构建“执行预立案登记制度”，前提同样是在查清被执行人确无财产可供执行或长期下落不明的情况下才予以“预立案登记”，这同“执行中止制度”、“终结本次执行程序制度”的目的和价值取向一样，都是在法律允许的范围内充分保护债权人的合法权益，只不过是为了缓解执行难局面，节省司法资源，将符合“中止执行”和“终结本次执行程序”条件的案件程序前置而已。
综上所述，构建执行预立案登记制度，并不违背有关法律规定的精神，即在法律上是有根据的。
三、执行预立案登记制度的具体实践适用
（一）构建执行预立案登记制度应遵循的原则
依据上述探讨构建执行预立案登记制度的目的和价值取向，构建该制度应当遵循如下原则：
1.法律规定精神的原则
构建执行预立案登记制度，要以规范性文件作为载体、具体实施规定来体现。为了防止乱用、滥用预立案登记制度的情况发生，在具体实施过程中必须明确不能随意扩大登记范围，即仅限于被执行人确无财产可供执行的案件和被执行人长期下落不明的案件。
2.当事人自愿为主，法院依职权为辅原则
当事人自愿原则是该制度的最基本原则之一，对于经查证确属需要进行执行预立案登记的情形但申请人心理抵触的案件，人民法院可经一定程序依职权进行强制执行预立案登记。
3.有利于保护申请执行人合法权益原则
保护申请执行人合法权益原则是构建执行预立案登记制度的根本价值取向。首先，必须确保申请执行人依据查证属实的财产线索提出的正式立案申请给予及时立案执行，即不受执行时效等条件限制；其次，凡是经过执行预立案登记的案件，在登记期间，一旦发现被执行人有新的财产，即使没有重新办理正式立案手续，人民法院可以根据当事人的请求，紧急情况下，人民法院也可以依职权及时采取保全措施，以利于申请执行人实现债权和案件能够得到顺利执行。
（二）严格把握可以采取执行预立案登记制度的条件
预立案登记的案件必须基于一套严格的审查准入体系，且应当符合下列条件：①符合人民法院受理执行案件的条件；②被执行人暂无下落、申请执行人无法举证有可供执行的财产及其他无法执行的情况等；③执行预立案登记申请要由申请人自愿向人民法院提出，特殊情况下由人民法院依职权作出预立案登记决定；④执行预立案登记，应向人民法院提交：要求移送执行的申请书、生效法律文书、生效证明书、申请执行人身份证明等材料。
（三）人民法院要建立规范执行预立案登记制度
当事人对生效的法律文书、仲裁裁决书、具有强制执行力的债权文书申请执行的，由立案庭进行预立案登记，制作预立案登记卡，并在预立案登记后三日内将预立案登记材料交执行局审查，由执行局向申请执行人发出预立案受理通知书。同时，由执行局在七日内根据申请人的申请对被执行人的财产状况进行财产调查。调查期间根据当事人申请可以采取保全措施。然后根据财产调查结果和保全情况，并结合法律规定，在进行财产调查的七日内，对发现被执行人有财产可供执行的，向立案庭提出正式立案执行的审查意见；对被执行人有部分财产可供执行的，告知申请人财产调查情况，申请人提出执行该部分的，应另行提交执行该部分财产申请书，由执行局对该部分财产提出立案执行的审查意见；对被执行人暂无财产可供执行的部分债权，由执行局向申请执行人出具执行预立案登记证明书，并由执行局统一编排保存执行预立案登记案件材料。在申请执行人提供被执行人有可供执行的财产线索并经人民法院执行局查实时，或由人民法院执行局发现被执行人有可供执行的财产线索时，由执行局及时移送预立案登记执行案件进行正式立案执行。
（四）加强保护执行预立案登记申请人的权益
由于预立案登记申请人在预立案登记期间尚未立案，没有进行过正式立案的预立案登记执行案件处于“休眠状态”，这就容易造成拖沓、搪塞预立案登记执行案件申请人的局面。为此我们要采取相应措施来避免：①对于进入执行预立案登记的案件，在申请执行人向人民法院执行局提供被执行人的一些财产线索时，执行局应及时去查证落实，并在规定的时间内向申请人反馈告知；②在申请执行人提出被执行人确定的一些财产线索或是由申请人提供线索经法院执行局查实的情况，人民法院要及时采取措施，将执行预立案登记案件移送立案庭进行正式执行立案，藉此维护申请人的合法利益；③建立完善法院执行局的动态查控系统，对于没有执行完毕的案件，包括进行执行预立案登记的案件，要定期对相应的被执行人进行查控，比如银行、车辆以及房产信息等。通过实时动态查控，可以在被执行人有执行能力时，及时对其采取执行措施，确保执行案件能够得到顺利执结。
参考文献：
[1]孙小虹.“克服执行难问题是社会系统工程”，《人民日报》，1999年3月10日
[2]唐应茂.《法院执行为什么难：转型国家中的政府、市场与法院》，北京大学出版社
关键词：诉讼；预立案；登记制度；法律依据
一、诉讼预立案登记制度之启示，执行预立案登记制度之思考
“诉讼预立案登记”是人民法院立案庭在诉讼立案审查时，根据案件具体情况，对有调解可能的涉及宅基地、土地承包、小额欠款、离婚等纠纷，向当事人释明诉前先行调解的特点、优势以及诉讼风险，根据当事人意愿在法院立案庭做好诉讼预立案登记，移交法院内设调解部门或转交相应调解组织、社会法庭等进行调解。如在一定期限内未对当事人的纠纷调解成功，预立案登记法院再及时转入诉讼程序进行审理。对经过调解，当事人达成和解协议要求法院确认的，立案庭亦马上正式立案，并由相关业务庭按照有关程序迅速出具调解书确认并及时结案。诉讼预立案登记制度不仅降低了诉讼成本、有效节约了诉讼资源，同时降低了双方当事人的对抗情绪，妥善解决了民事纠纷，将矛盾消除在基层和萌芽状态，真正实现案结事了，达到了通过调解化解矛盾，维护一方社会稳定的目的。
执行作为法院工作的终端环节，是维护法律尊严、实现司法公正的重要关口，同时也是社会反映强烈的热点问题。然而近年来，“执行难”已经严重困扰着人民法院执行工作的有效开展，甚至已经成为人民法院“司法难”的代名词。执行难问题，不仅困扰了法院自身的工作，也使社会各界对司法权威产生了疑虑。[1]究其执行难的原因可大致归结为四大类，即“被执行人难找、被执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动”等。就全国法院而言，根据最高人民法院权威人士发布，无财产可供执行的案件约占进入执行程序案件的20%至30%。实践中，由于这两类案件得不到有效执行，极易形成长年积案，从而引发大量的涉执信访案件，给社会造成新的不稳定因素。因此，有必要尝试建立一种新型执行制度，这种制度旨在不损害当事人合法权益的前提下，减少进入执行程序案件的数量，从而解决人民法院人少案多和根本上缓解执行难问题，这一制度即为“执行预立案登记制度”[2]。
所谓“执行预立案登记制度”，是指对于符合人民法院受理条件的执行案件，经人民法院审查后，能够确认被执行人长期外出无法联系，或被执行人无财产可供执行再或被执行人虽有财产但又不宜、不能执行等情形，可只对上述执行案件进行预立案登记，而不进入执行程序，待发现被执行人线索或有可供执行的财产后，由申请执行人重新提出申请或由人民法院依职权正式立案执行。
二、执行预立案登记制度的必要性和可行性
（一）现行执行立案制度存在的弊端
《民事诉讼法》、《人民法院立案工作暂行规定》、《关于人民法院执行工作若干问题的规定》对执行立案制度规定的不具体。如：最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》第24条规定：执行案件的立案工作可参照本规定执行。这个规定的整个章节，没有规定在执行立案环节工作人员必须做好哪些工作。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》，第18条规定人民法院受理执行案件应当符合六个条件：①法律文书已经生效；②申请执行人是生效法律文书确定的权利或继承权利的承受人；③在法定的期间提出申请；④申请执行的法律文书有给付内容，且执行标的和被执行人明确；⑤义务人在生效法律文书确定的期限内未履行义务；⑥属于受申请的人民法院管辖。这六条内容只是规定法院在立案环节对执行立案条件进行程序上的审查，而未对申请人应提供申请执行时被申请人的确切下落，被申请人有无可供执行的财产进行强制性规定，故而，实践中，权利人只要符合申请执行的形式要件，人民法院就予立案执行。导致一些无执行能力的案件进入执行程序，使法院”积案”重重。
（二）实施执行预立案登记制度的现实意义
1.有利于提高执行效率，加快办案节奏
实施了执行预立案登记制度后，一方面，强化了当事人的举证责任，避免其游离于执行程序之外，形成了查找被执行人财产的合力，增加了案件执结的可能性，有利于案件的迅速执结；另一方面，大量的没有执行能力的案件不能进入执行程序，避免了执行力量的无谓消耗，使执行机构更能集中执行力量执行有执行能力的案件。
2.有利于强化当事人的证据意识和风险意识，培养当事人的法治观念
实行了执行预立案登记制度后，当事人的举证意识和风险意识得到了强化，可以强化当事人在经济交往中的风险，促使他们未雨绸缪，防止发生纠纷或避免权利无法实现。
（三）构建执行预立案登记制度的法律依据
我国《民事诉讼法》对在执行过程中，由于出现了某种特殊情形而导致案件暂时不能执行的，实行的是执行中止制度。案件一旦中止执行，只有在中止执行的情形消失后，执行程序才能恢复并继续执行。该法第256条规定了5种中止执行的情形，其中第5项明确规定了“人民法院认为应当中止执行的其他情形”。“其他情形”就包括最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第102条第2项“被执行人确无财产可供执行的”。“被执行人确无财产可供执行”，不但作为上述执行中止的一种情形使执行程序暂时停止，而且还作为“终结本次执行程序”的必备条件。为了正确使用“终结本次执行程序”，中央政法委和最高人民法院曾于2009年3月19日联合下发了《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》。“通知”明确规定了有下列情形之一的，可适用《民事诉讼法》第257条第6项“人民法院认为应当终结执行的其他情形”的规定，并经合议庭评议，裁定终结本次执行程序后结案。①被执行人确无财产可供执行，申请执行人书面同意人民法院终结本次执行程序的；②因被执行人无财产而中止执行满两年，经查证被执行人确无财产可供执行的；③申请执行人明确表示提供不出被执行人的财产或财产线索，并在人民法院穷尽财产调查措施之后对人民法院认定被执行人无财产可供执行书面表示认可的；④被执行人的财产无法拍卖变卖，或者动产经两次拍卖、不动产或其他财产权经三次拍卖仍然流拍，申请执行人拒绝接受或者依法不能交付其抵债，经人民法院穷尽财产调查措施，被执行人确无其他财产可供执行的；⑤作为被执行人的企业法人被撤销、注销、吊销营业执照或者歇业后既无财产可供执行，又无义务承受人，也没有能够依法追加变更执行主体的；⑥经人民法院穷尽财产调查措施，被执行人确无财产可供执行或虽有财产但不宜强制执行，当事人达成分期履行和解协议的；⑦被执行人确无财产可供执行，申请执行人属于特困群体，执行法院已经给予其适当救助资金的。 以上所述表明，无论是“执行中止制度”或是“终结本次执行程序制度”，均是将执行案件暂时退出执行程序的一种特殊制度。其适用的前提是被执行人确无财产可供执行，实践中，还应该包括被执行人下落不明而导致案件长期得不到执行的情形。而构建“执行预立案登记制度”，前提同样是在查清被执行人确无财产可供执行或长期下落不明的情况下才予以“预立案登记”，这同“执行中止制度”、“终结本次执行程序制度”的目的和价值取向一样，都是在法律允许的范围内充分保护债权人的合法权益，只不过是为了缓解执行难局面，节省司法资源，将符合“中止执行”和“终结本次执行程序”条件的案件程序前置而已。
综上所述，构建执行预立案登记制度，并不违背有关法律规定的精神，即在法律上是有根据的。
三、执行预立案登记制度的具体实践适用
（一）构建执行预立案登记制度应遵循的原则
依据上述探讨构建执行预立案登记制度的目的和价值取向，构建该制度应当遵循如下原则：
1.法律规定精神的原则
构建执行预立案登记制度，要以规范性文件作为载体、具体实施规定来体现。为了防止乱用、滥用预立案登记制度的情况发生，在具体实施过程中必须明确不能随意扩大登记范围，即仅限于被执行人确无财产可供执行的案件和被执行人长期下落不明的案件。
2.当事人自愿为主，法院依职权为辅原则
当事人自愿原则是该制度的最基本原则之一，对于经查证确属需要进行执行预立案登记的情形但申请人心理抵触的案件，人民法院可经一定程序依职权进行强制执行预立案登记。
3.有利于保护申请执行人合法权益原则
保护申请执行人合法权益原则是构建执行预立案登记制度的根本价值取向。首先，必须确保申请执行人依据查证属实的财产线索提出的正式立案申请给予及时立案执行，即不受执行时效等条件限制；其次，凡是经过执行预立案登记的案件，在登记期间，一旦发现被执行人有新的财产，即使没有重新办理正式立案手续，人民法院可以根据当事人的请求，紧急情况下，人民法院也可以依职权及时采取保全措施，以利于申请执行人实现债权和案件能够得到顺利执行。
（二）严格把握可以采取执行预立案登记制度的条件
预立案登记的案件必须基于一套严格的审查准入体系，且应当符合下列条件：①符合人民法院受理执行案件的条件；②被执行人暂无下落、申请执行人无法举证有可供执行的财产及其他无法执行的情况等；③执行预立案登记申请要由申请人自愿向人民法院提出，特殊情况下由人民法院依职权作出预立案登记决定；④执行预立案登记，应向人民法院提交：要求移送执行的申请书、生效法律文书、生效证明书、申请执行人身份证明等材料。
（三）人民法院要建立规范执行预立案登记制度
当事人对生效的法律文书、仲裁裁决书、具有强制执行力的债权文书申请执行的，由立案庭进行预立案登记，制作预立案登记卡，并在预立案登记后三日内将预立案登记材料交执行局审查，由执行局向申请执行人发出预立案受理通知书。同时，由执行局在七日内根据申请人的申请对被执行人的财产状况进行财产调查。调查期间根据当事人申请可以采取保全措施。然后根据财产调查结果和保全情况，并结合法律规定，在进行财产调查的七日内，对发现被执行人有财产可供执行的，向立案庭提出正式立案执行的审查意见；对被执行人有部分财产可供执行的，告知申请人财产调查情况，申请人提出执行该部分的，应另行提交执行该部分财产申请书，由执行局对该部分财产提出立案执行的审查意见；对被执行人暂无财产可供执行的部分债权，由执行局向申请执行人出具执行预立案登记证明书，并由执行局统一编排保存执行预立案登记案件材料。在申请执行人提供被执行人有可供执行的财产线索并经人民法院执行局查实时，或由人民法院执行局发现被执行人有可供执行的财产线索时，由执行局及时移送预立案登记执行案件进行正式立案执行。
（四）加强保护执行预立案登记申请人的权益
由于预立案登记申请人在预立案登记期间尚未立案，没有进行过正式立案的预立案登记执行案件处于“休眠状态”，这就容易造成拖沓、搪塞预立案登记执行案件申请人的局面。为此我们要采取相应措施来避免：①对于进入执行预立案登记的案件，在申请执行人向人民法院执行局提供被执行人的一些财产线索时，执行局应及时去查证落实，并在规定的时间内向申请人反馈告知；②在申请执行人提出被执行人确定的一些财产线索或是由申请人提供线索经法院执行局查实的情况，人民法院要及时采取措施，将执行预立案登记案件移送立案庭进行正式执行立案，藉此维护申请人的合法利益；③建立完善法院执行局的动态查控系统，对于没有执行完毕的案件，包括进行执行预立案登记的案件，要定期对相应的被执行人进行查控，比如银行、车辆以及房产信息等。通过实时动态查控，可以在被执行人有执行能力时，及时对其采取执行措施，确保执行案件能够得到顺利执结。
参考文献：
[1]孙小虹.“克服执行难问题是社会系统工程”，《人民日报》，1999年3月10日
[2]唐应茂.《法院执行为什么难：转型国家中的政府、市场与法院》，北京大学出版社