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摘要涉检信访风险评估是近年来检察机关为切实加强对涉检信访风险的预警防范,将化解涉检信访矛盾贯穿于执法办案全过程,从源头上有效地解决信访问题,深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作的一个重要举措,是息访息诉工作关口前移的一个有益尝试。本文拟结合涉检信访风险评估机制探索方面的一些实践,从夯实风险评估工作基础、明确风险评估工作内容和程序、强化落实矛盾风险化解预案,严格责任查究等方面谈一谈检察机关在涉检信访风险评估工作中应当把握好的几个环节,以期为进一步探索和完善涉检信访风险评估机制提供参考。
关键词涉检信访 风险评估 社会矛盾
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)11-222-02
涉检信访风险评估,是指检察机关案件承辦部门及承办人对所承办的各种案件在作出相应的处理决定时,对处理决定发生信访风险的可能性和缓急程度进行分析、预测和通报,制定化解工作预案,主动做好释法说理和教育疏导等息诉罢访工作的一种措施。目前,各级检察机关纷纷把做好涉检信访工作作为服务和谐社会建设的首要政治任务,抓源头,重效果,认真探索涉检信访风险评估机制,并取得了一定成效,但涉检信访风险评估机制毕竟还处于探索阶段,实践中并没有统一、规范。笔者认为,尽管涉检信访风险评估机制存在内容、形式等各种不同,但都应当把握好几个环节,即夯实风险评估工作基础、明确风险评估工作内容和程序、强化落实矛盾风险化解预案,严格责任查究,才能创造性地开展涉检信访风险评估工作,并取得实实在在的效果。
一、夯实风险评估工作基础
1.加强领导,全面整合风险评估化解工作力量。针对近年来涉检信访案件不断增多的趋势,为进一步抓好涉检信访的源头预防,争取把矛盾化解在执法办案过程中,应当加强涉检信访风险评估工作的领导,成立如涉检信访风险评估工作小组等涉检信访风险评估组织机构,可以由检察长亲自任组长,分管信访工作的副检察长任副组长,各业务部门负责人为小组成员,小组办公室可以设在控申部门,由控申部门牵头做好日常组织协调工作,为做好信访风险评估工作打下良好的组织基础。
2.建章立制,推动风险评估规范发展。为规范涉检信访风险评估工作开展,应当建立涉检信访风险评估工作制度,对涉检信访风险评估工作的目标、基本原则、具体范围、风险等级、评估程序、责任划分、风险化解等问题作出全面细致的规定。为了进一步做好信访风险评估预警和矛盾化解工作,还可与非正常上访预防和处置预案等制度相衔接,通过细化工作流程规定,夯实涉检信访风险评估工作的制度基础。
3.注重排查,实现风险化解关口前移。这就要求各业务部门和相关办案人员在办案工作中牢固树立信访风险意识,对可能引发涉检信访的事项情况及时排查掌握,提前预测,将涉检信访风险评估工作从控申部门前移至自侦、侦监、公诉、监所、民行等办案部门,做到早发现、早控制、早处置,变“事后灭火”为“事前防火”。通过全面排查,为下一步做好信访风险化解工作夯实工作基础。
二、明确风险评估内容和程序
1.明确评估范围,突出评估重点。涉检信访风险评估应当把可能发生《人民检察院信访工作规定》第三条规定信访事项的案件全部纳入评估范围。当然,在目前检察机关尤其是基层检察院普遍存在案多人少的情况下,有必要突出评估重点,这些重点案件主要包括:一是拟作出否定性结论的在办案件,如自侦部门拟作不立案、撤销案件等决定的案件,刑检部门拟作不批准逮捕、不起诉、不抗诉等决定的案件,民行部门拟作不立案、不提请抗诉等决定的案件,控申部门拟作刑事申诉不立案复查、侵权事实不予确认和不予刑事赔偿等决定的案件。二是在社会上有重大影响的案件,如重大疑难案件、涉群体性事件案件、上级机关交办案件、人大代表、政协委员督办的案件等。三是自侦部门拟作出查封、扣押、冻结财产等处理决定的案件。
2.明确风险等级,实行分级预警。根据事态的轻重缓急,可能引发的涉检信访风险程度,应将案件的风险科学界定风险等级,如目前比较普遍的做法是分为三个等级,即特别重大风险等级、重大风险等级和一般风险等级。特别重大风险等级,表现为举报人、案件当事人对检察机关拟作决定有强烈意见,有伤害他人、自杀、自残等暴力倾向,可能引发突发事件和群体性事件,或者进京非正常上访的;重大风险等级,表现为举报人、案件当事人对检察机关拟作决定可能不服,并有可能赴省集体上访或进京上访的;一般风险等级,表现为举报人、案件当事人对检察机关拟作决定基本接受,但存在某些疑虑或意见,并因此可能引发信访的。对于三级风险预警案件,应当分别采取相应的对策。对于特别重大和重大两级风险案件,承办人应当及时建立当事人的档案资料,一人一档或一案一档,形成档案资料,以便针对不同的情况制定相应的处置措施。对于一般风险案件,应由具体案件承办人或承办部门自行妥善处理,做好当事人的息诉工作。根据情况变化,可以随机调整风险等级,实行动态评估预防处置机制。
3.明确评估主体,规范评估程序。在评估主体的分配上,针对涉检信访风险在执法办案各个环节产生的特点及便于及时掌控各个环节的信访风险,应当明确规定评估主体。笔者认为,根据案件信访风险等级的划分原则,可以将评估主体分为承办人、办案部门、涉检信访风险评估预警工作小组,必要时检察委员会也可以成为评估主体。对于可能引发一般信访风险等级的案件,承办人评估并提交案件承办部门负责人审批。对于可能引发重大风险等级的案件,由承办人提交所在部门讨论评估,由主管检察长审批。对于可能引发特别重大风险等级的案件,由承办人提交所在部门讨论评估后呈涉检信访风险评估工作小组评估,如果案件属于提请检察委员会讨论的案件,也可以由检察委员会评估,由检察长审批。
三、强化落实涉检信访风险化解预案
1.化解预案要抓准“息诉点”。涉检信访风险评估工作机制取得实效的关键环节在于风险化解。信访风险不仅要发现得了,而且要化解得了,才能真正体现该机制的成效。要使风险化解得了,就要求承办人制定风险化解预案必须抓住案件信访风险“息诉点”。无论是哪一级风险的案件,也无论是哪一类型的案件,举报人、案件当事人或其亲属可能信访的“点”,也是我们做好风险化解工作的“息诉点”。这就要求承办人全面分析案情,深入调查,在充分掌握该“点”利害所在的地方,从而有针对性地制定风险化解预案,可以通过预约接访、登门下访、领导接访、公开审查、公开听证等等方式,增强释法说理实效,从而达到将信访苗头和隐患消灭在萌芽状态的目的。
2.建立“一体化”联动调处化解方式。经评估可能引发涉检信访风险,尤其是可能引发群体性事件、突发事件、过激访、越级访以及其他重大影响的案件,可以建立“一体化”联动调处化解机制,即上下联动、部门联动、内外联动。通过加强部门之间的分工合作,向上级检察机关、向外单位的延伸沟通,强化内部协作,外部协调,及时寻求上级指导,可以充分调动和发挥各种力量,形成工作合力,为有效化解矛盾纠纷提供保证。
3.加强督办督查,提高风险化解效率。为确保风险化解预案的有效落实,应当加强对风险化解预案的督办督查。这个工作可以交由控申部门进行,即控申部门可以涉检信访风险评估工作小组办公室的名义,对涉检信访风险化解预案进行跟踪督办,掌握风险化解预案的落实情况,并及时提出要求和指导调整化解措施,防止承办人及承办部门因工作不严谨、不认真造成的信访风险迟迟不能解决、矛盾逐步激化的情形出现,有效防范新的涉检信访案件和问题的发生。
四、严格落实责任,实行责任查究
1.严格落实责任,实行首办责任制和领导包案制等。在涉检信访风险评估机制责任划分上,案件承办人为直接责任人,承办部门负责人为第一责任人,承办部门为首办责任部门,承办部门的分管领导原则上为包案领导,共同对风险的管理、控制与化解负责。涉及不同部门或者责任难以确定的,应由检察长指定或者本院风险评估预警工作领导小组研究确定主责部门、主责任人和包案领导等。
2.强化责任查究,实行责任考核。在分清评估责任主体的基础上,应当将是否及时发现和防范涉检信访风险作为衡量案件质量的重要依据之一,将涉检信访风险评估工作纳入案件质量考评体系,纳入部门和个人年终目标考核。对工作中作出优异成绩的部门和个人,予以相应的表彰奖励;对应当进行评估预警的案件,承办部门未按程序进行预警评估,或承办部门、承办人严重不负责任,采取预警措施不当,造成严重社会影响的,严格按照《检察人员执法过错责任追究条例》和《检察人员纪律处分条例(试行)》等有关规定,追究相关部门和人员的责任。
以上所谈的几个环节,笔者认为是涉检信访风险评估机制中极其重要的几个环节,各个环节之间相互促进,相辅相成,缺一不可,把握好了这几个环节,必定能使所建立的涉检信访风险评估机制取得进一步的实效。
参考文献:
[1]耿红.检察机关案件风险评估机制的合理构建.人民检察.2008(6).
[2]吴健.科学构建涉检信访风险评估预警长效机制.人民网-理论频道.2009年9月.
关键词涉检信访 风险评估 社会矛盾
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)11-222-02
涉检信访风险评估,是指检察机关案件承辦部门及承办人对所承办的各种案件在作出相应的处理决定时,对处理决定发生信访风险的可能性和缓急程度进行分析、预测和通报,制定化解工作预案,主动做好释法说理和教育疏导等息诉罢访工作的一种措施。目前,各级检察机关纷纷把做好涉检信访工作作为服务和谐社会建设的首要政治任务,抓源头,重效果,认真探索涉检信访风险评估机制,并取得了一定成效,但涉检信访风险评估机制毕竟还处于探索阶段,实践中并没有统一、规范。笔者认为,尽管涉检信访风险评估机制存在内容、形式等各种不同,但都应当把握好几个环节,即夯实风险评估工作基础、明确风险评估工作内容和程序、强化落实矛盾风险化解预案,严格责任查究,才能创造性地开展涉检信访风险评估工作,并取得实实在在的效果。
一、夯实风险评估工作基础
1.加强领导,全面整合风险评估化解工作力量。针对近年来涉检信访案件不断增多的趋势,为进一步抓好涉检信访的源头预防,争取把矛盾化解在执法办案过程中,应当加强涉检信访风险评估工作的领导,成立如涉检信访风险评估工作小组等涉检信访风险评估组织机构,可以由检察长亲自任组长,分管信访工作的副检察长任副组长,各业务部门负责人为小组成员,小组办公室可以设在控申部门,由控申部门牵头做好日常组织协调工作,为做好信访风险评估工作打下良好的组织基础。
2.建章立制,推动风险评估规范发展。为规范涉检信访风险评估工作开展,应当建立涉检信访风险评估工作制度,对涉检信访风险评估工作的目标、基本原则、具体范围、风险等级、评估程序、责任划分、风险化解等问题作出全面细致的规定。为了进一步做好信访风险评估预警和矛盾化解工作,还可与非正常上访预防和处置预案等制度相衔接,通过细化工作流程规定,夯实涉检信访风险评估工作的制度基础。
3.注重排查,实现风险化解关口前移。这就要求各业务部门和相关办案人员在办案工作中牢固树立信访风险意识,对可能引发涉检信访的事项情况及时排查掌握,提前预测,将涉检信访风险评估工作从控申部门前移至自侦、侦监、公诉、监所、民行等办案部门,做到早发现、早控制、早处置,变“事后灭火”为“事前防火”。通过全面排查,为下一步做好信访风险化解工作夯实工作基础。
二、明确风险评估内容和程序
1.明确评估范围,突出评估重点。涉检信访风险评估应当把可能发生《人民检察院信访工作规定》第三条规定信访事项的案件全部纳入评估范围。当然,在目前检察机关尤其是基层检察院普遍存在案多人少的情况下,有必要突出评估重点,这些重点案件主要包括:一是拟作出否定性结论的在办案件,如自侦部门拟作不立案、撤销案件等决定的案件,刑检部门拟作不批准逮捕、不起诉、不抗诉等决定的案件,民行部门拟作不立案、不提请抗诉等决定的案件,控申部门拟作刑事申诉不立案复查、侵权事实不予确认和不予刑事赔偿等决定的案件。二是在社会上有重大影响的案件,如重大疑难案件、涉群体性事件案件、上级机关交办案件、人大代表、政协委员督办的案件等。三是自侦部门拟作出查封、扣押、冻结财产等处理决定的案件。
2.明确风险等级,实行分级预警。根据事态的轻重缓急,可能引发的涉检信访风险程度,应将案件的风险科学界定风险等级,如目前比较普遍的做法是分为三个等级,即特别重大风险等级、重大风险等级和一般风险等级。特别重大风险等级,表现为举报人、案件当事人对检察机关拟作决定有强烈意见,有伤害他人、自杀、自残等暴力倾向,可能引发突发事件和群体性事件,或者进京非正常上访的;重大风险等级,表现为举报人、案件当事人对检察机关拟作决定可能不服,并有可能赴省集体上访或进京上访的;一般风险等级,表现为举报人、案件当事人对检察机关拟作决定基本接受,但存在某些疑虑或意见,并因此可能引发信访的。对于三级风险预警案件,应当分别采取相应的对策。对于特别重大和重大两级风险案件,承办人应当及时建立当事人的档案资料,一人一档或一案一档,形成档案资料,以便针对不同的情况制定相应的处置措施。对于一般风险案件,应由具体案件承办人或承办部门自行妥善处理,做好当事人的息诉工作。根据情况变化,可以随机调整风险等级,实行动态评估预防处置机制。
3.明确评估主体,规范评估程序。在评估主体的分配上,针对涉检信访风险在执法办案各个环节产生的特点及便于及时掌控各个环节的信访风险,应当明确规定评估主体。笔者认为,根据案件信访风险等级的划分原则,可以将评估主体分为承办人、办案部门、涉检信访风险评估预警工作小组,必要时检察委员会也可以成为评估主体。对于可能引发一般信访风险等级的案件,承办人评估并提交案件承办部门负责人审批。对于可能引发重大风险等级的案件,由承办人提交所在部门讨论评估,由主管检察长审批。对于可能引发特别重大风险等级的案件,由承办人提交所在部门讨论评估后呈涉检信访风险评估工作小组评估,如果案件属于提请检察委员会讨论的案件,也可以由检察委员会评估,由检察长审批。
三、强化落实涉检信访风险化解预案
1.化解预案要抓准“息诉点”。涉检信访风险评估工作机制取得实效的关键环节在于风险化解。信访风险不仅要发现得了,而且要化解得了,才能真正体现该机制的成效。要使风险化解得了,就要求承办人制定风险化解预案必须抓住案件信访风险“息诉点”。无论是哪一级风险的案件,也无论是哪一类型的案件,举报人、案件当事人或其亲属可能信访的“点”,也是我们做好风险化解工作的“息诉点”。这就要求承办人全面分析案情,深入调查,在充分掌握该“点”利害所在的地方,从而有针对性地制定风险化解预案,可以通过预约接访、登门下访、领导接访、公开审查、公开听证等等方式,增强释法说理实效,从而达到将信访苗头和隐患消灭在萌芽状态的目的。
2.建立“一体化”联动调处化解方式。经评估可能引发涉检信访风险,尤其是可能引发群体性事件、突发事件、过激访、越级访以及其他重大影响的案件,可以建立“一体化”联动调处化解机制,即上下联动、部门联动、内外联动。通过加强部门之间的分工合作,向上级检察机关、向外单位的延伸沟通,强化内部协作,外部协调,及时寻求上级指导,可以充分调动和发挥各种力量,形成工作合力,为有效化解矛盾纠纷提供保证。
3.加强督办督查,提高风险化解效率。为确保风险化解预案的有效落实,应当加强对风险化解预案的督办督查。这个工作可以交由控申部门进行,即控申部门可以涉检信访风险评估工作小组办公室的名义,对涉检信访风险化解预案进行跟踪督办,掌握风险化解预案的落实情况,并及时提出要求和指导调整化解措施,防止承办人及承办部门因工作不严谨、不认真造成的信访风险迟迟不能解决、矛盾逐步激化的情形出现,有效防范新的涉检信访案件和问题的发生。
四、严格落实责任,实行责任查究
1.严格落实责任,实行首办责任制和领导包案制等。在涉检信访风险评估机制责任划分上,案件承办人为直接责任人,承办部门负责人为第一责任人,承办部门为首办责任部门,承办部门的分管领导原则上为包案领导,共同对风险的管理、控制与化解负责。涉及不同部门或者责任难以确定的,应由检察长指定或者本院风险评估预警工作领导小组研究确定主责部门、主责任人和包案领导等。
2.强化责任查究,实行责任考核。在分清评估责任主体的基础上,应当将是否及时发现和防范涉检信访风险作为衡量案件质量的重要依据之一,将涉检信访风险评估工作纳入案件质量考评体系,纳入部门和个人年终目标考核。对工作中作出优异成绩的部门和个人,予以相应的表彰奖励;对应当进行评估预警的案件,承办部门未按程序进行预警评估,或承办部门、承办人严重不负责任,采取预警措施不当,造成严重社会影响的,严格按照《检察人员执法过错责任追究条例》和《检察人员纪律处分条例(试行)》等有关规定,追究相关部门和人员的责任。
以上所谈的几个环节,笔者认为是涉检信访风险评估机制中极其重要的几个环节,各个环节之间相互促进,相辅相成,缺一不可,把握好了这几个环节,必定能使所建立的涉检信访风险评估机制取得进一步的实效。
参考文献:
[1]耿红.检察机关案件风险评估机制的合理构建.人民检察.2008(6).
[2]吴健.科学构建涉检信访风险评估预警长效机制.人民网-理论频道.2009年9月.