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【文章摘要】
据保守估计，目前中国失地农民的总量已经达到4000万—5000万人左右，而且仍以每年约300万人的速度递增，预估到2030年时将增至1.1亿人左右。这些失地农民，由于失去土地后没有得到合理的安置，沦为新时代的游民，成为社会稳定的隐忧。本文主要分析了失地农民社会保障缺失的原因，原因是多方面的，主要是由于现行土地征收制度、现行农村土地制度以及城乡二元结构体制造成的。
【关键词】
失地农民；社会保障；原因
1 现行土地征收制度是直接原因
目前国家不仅以城乡土地的二元所有制来管理最有价值的土地财产，还通过征地制度使农民集体土地制度依附于国家土地制度。现行的征地制度产生于新中国成立初期，1953年1月6日政务院公布《国家建设征收土地的办法》，1958年对此进行了修改。改革开放以来几经修改，但是主要是体现国家，尤其是政府的意志和权力。尽管它曾经对保证国家建设用地的顺利取得、降低建设成本、积累建设初始资本、改善投资环境、推动地区经济社会发展等起到了重要作用，但是现行的征地制度毕竟是计划经济时代的产物。当时国家严格的计划行政管理制度，使土地的巨大社会价值无法彰显，土地征收及补偿问题未被社会重视。
20世纪90年代初，国家改革了用地政策，对一些经营性用地项目，不再是无偿使用土地，而改为有偿使用，使用国有土地必须向政府缴纳土地出让金。征地制度却没有跟着一起改变，公益和经营用地，都同样采取以前的强制性征地办法。这样，在征地与供地之间出现了一个利益空间，为地方政府开启了“卖地财政”的道路。
我国《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。但是没有对“公共利益”做出明确的界定。《土地管理法》不仅没有对此进行完善，却进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，这一规定将征地范围从“公共利益的需要”扩大到一切用地项目，一定程度上助长了土地的征占。在征地程序上，从土地征用的认定、到农民的安置等，农民方都是被动的接受政府和用地单位的安排，没有渠道表达自由的意愿，没能能力可以和征地方进行谈判，合理的要求得不到满足。农民在征地前的知情权和咨询权、征地中的参与权和话语权、征地后的受益权和监督权等没有得到应有的尊重，甚至连利益受损后的法律救济也被剥夺，引发了一系列严重的社会矛盾。
事实表明，我国现行征地制度已经成为制约社会生产力发展和影响社会稳定的重大障碍，到了不得不改革的地步，使之能够适应社会和市场经济的需要，才能保证社会主义农村的建设的顺利进行。
2 现行农村土地制度是根本原因
我国现行农村土地制度的结构性缺陷是失地农民权益受损的根本原因。法律制度的根本任务就在于“尽可能保护所以的社会利益，并维持这些利益之间的、与保护所有利益相一致的某种平衡或协调”。在现有的土地制度下，土地的利益机制在某种程度上被扭曲了，导致了土地的不同依赖主体之间的距离拉大，出现了土地利益不平等、非均衡发展的现象，再加上农村利益结构分化的弱质性、不平衡性以及利益正好机制的缺乏，农民利益表达机制的软弱，造成不同土地主体之间呈现出矛盾和冲突的态势。
2.1 集体土地所有权虚置，农村土地产权主体不明晰
在《宪法》、《农业法》、《土地管理法》等法律中均有明确规定，农村土地归农村集体所有。但是在目前集体所有制下，“谁”真正拥有土地，实际上是不明晰的。集体具体指哪一级哪个组织，集体成员的边界多大，集体所有者包括哪些权利和义务等都没有明文规定。“农民集体”只是一个“抽象的，没有法律人格一样的集合全体”，并不是规范的民事主体，是个模糊的概念，难以界定它所指的对象，更难以将其定性为法人、合伙、非法人组织，也不具有法律人格，不是法律意义上的民事主体形态。 “农民集体”只是传统公有制理论中的一个表述而已，并不是民事主体。农村土地所有者缺位，导致以下法律后果的产生。
第一，在现行的法律制度下，说土地归“农民集体所有”，根本名不副实。集体最多不过是一个虚置的权利主体，只是土地的经营者，而政府实际控制着农村土地的处分权，农民集体只是名义上的“土地所有人”，没有自由买卖、租赁、转让和抵押土地的权利，“农民集体”土地只能单向被政府征收；农民并不实质拥有土地的收益权，由于“农民集体”没有自主定价权，政府行政强制农民接受的一次性“补偿”是政府自己计算的低于真正市场价值的不公平的“补偿”。第二，作为“农民集体”组成要素的真正法律主体——农民个体，却无法履行土地所有权。土地归农民集体所有，这样的所有权不可能落实到每个农民个人身上，既然是这样，农民个体就没有土地的所有权。这就意味着，从法律、经济两个方面来看，任何農民个人都既是所有者、却又不是真正的所有者。由于土地产权主体模糊，任何人都既是所有者又不是所有者，农民难以进行集体的行动。第三，我国法律规定的土地所有者—— “农民集体”，是一个虚幻的民事主体，它不具备法律人格，这就造成了司法意义上的农村集体土地所有权的虚置。从而导致了了大量耕地被非法转为建设用地，少数人利用这个漏洞通过土地谋私利。
2.2 农民土地财产权的缺失
所有权不等于财产权，尽管我国农民个人没有土地的所有权，但是不妨碍他们拥有土地的财产权。农民依法享有的土地承包权、使用权等权利，那么农民实质上拥有了土地的财产权。但是农民拥有的只是土地的部分所有权，只有承包权和使用权，处分权和收益权被政府强制控制着，这是一种不完整的“所有权”，所有权的残缺，使得农民没有充分的权利去和被正地方谈判，从而导致利益主体地位得不到法律的全面保护，使其必然成为利益受损者，这正是失地农民权益受到侵犯的根本原因。
3 城乡二元结构体制是根源
城乡二元结构是我国特有的社会现象，在这种“城乡分治、一国两策”的制度安排下，户籍制度成为两种身份、两种待遇的主要凭借物，致使农村居民与城镇居民在就业、教育和社会保障等方面产生了巨大的利益反差。正如皮埃尔·勒鲁所说：“加入你们只要求在城邦内实现平等，这样的平等就收到了限制，只去了普遍性……一部分人享有权利，另一部分人却没有权利，这是一种特权制度。”
尽管失地农民已不同于一般农民，有些还取得了市民的身份，但他们的待遇仍无法与市民同步。在二元经济结构下，“失地农民在政治上没有平等参与权，经济上无法形成有组织的力量，政策上成为被动的接受者，就业上缺少自由流动权，社会保障和国家福利方面处于自然物质状态。”38社会保障的基础是“大数法则”，即用恒定的大数来保障突发的小数，参与保障的人数越多，承受风险的能力就越强。“城乡分治”体制和政策背景下的二元经济结构决定了我国城乡在各种社会保障制度，如就业、住房、失业保险、医疗保险、最低生活保障等重要制度上的断裂，使城乡的社会保障出现了巨大的反差。城市职工即使下岗失业，城市社会保障体系也会为他提供基本生活保障。但是，二元社会结构下，农民的社会保障权益的焦点不在于是多是少，而是根本没有的问题，我们在制度上天然排斥农民。在多数农村，养老保险和失业保险基本上还是空白的情况下，他们惟一可以依赖的就是土地。就拿现在已经开始试点的新型农村合作医疗来说，跟城镇医疗保险制度相比，根本算不上是真正的医疗保障，只是为了缓解过于突出的问题所设计的短期措施，与城市相比存在巨大差距。优抚和社会福利也在农村开展，但与城市相比，优抚对象明显太少，标准也低于城市居民。实施农民最低生活保障的省份较少，只有一些经济比较发达的省份在试点。农村救济制度更不健全。
【参考文献】
[1]翟年祥、项光勤：《我国现行土地征收制度的问题及其对策探析》[J]，《中国行政管理》，2007，3。
[2]庞德：《通过法律的社会控制—法律的义务》[M]，商务印书馆1984年版，第81～82页。
[3]刘海云：《城市化进程中失地农民问题研究》[M]，河北农业大学博士论文，2006年。
[4]周其仁：《产权与制度变迁》[M]，社会科学文献出版社，2002
[5]曲天娥：《农民失地的原因分析及对策》[J]，《中国国土资源经济》2004，3。
据保守估计，目前中国失地农民的总量已经达到4000万—5000万人左右，而且仍以每年约300万人的速度递增，预估到2030年时将增至1.1亿人左右。这些失地农民，由于失去土地后没有得到合理的安置，沦为新时代的游民，成为社会稳定的隐忧。本文主要分析了失地农民社会保障缺失的原因，原因是多方面的，主要是由于现行土地征收制度、现行农村土地制度以及城乡二元结构体制造成的。
【关键词】
失地农民；社会保障；原因
1 现行土地征收制度是直接原因
目前国家不仅以城乡土地的二元所有制来管理最有价值的土地财产，还通过征地制度使农民集体土地制度依附于国家土地制度。现行的征地制度产生于新中国成立初期，1953年1月6日政务院公布《国家建设征收土地的办法》，1958年对此进行了修改。改革开放以来几经修改，但是主要是体现国家，尤其是政府的意志和权力。尽管它曾经对保证国家建设用地的顺利取得、降低建设成本、积累建设初始资本、改善投资环境、推动地区经济社会发展等起到了重要作用，但是现行的征地制度毕竟是计划经济时代的产物。当时国家严格的计划行政管理制度，使土地的巨大社会价值无法彰显，土地征收及补偿问题未被社会重视。
20世纪90年代初，国家改革了用地政策，对一些经营性用地项目，不再是无偿使用土地，而改为有偿使用，使用国有土地必须向政府缴纳土地出让金。征地制度却没有跟着一起改变，公益和经营用地，都同样采取以前的强制性征地办法。这样，在征地与供地之间出现了一个利益空间，为地方政府开启了“卖地财政”的道路。
我国《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。但是没有对“公共利益”做出明确的界定。《土地管理法》不仅没有对此进行完善，却进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，这一规定将征地范围从“公共利益的需要”扩大到一切用地项目，一定程度上助长了土地的征占。在征地程序上，从土地征用的认定、到农民的安置等，农民方都是被动的接受政府和用地单位的安排，没有渠道表达自由的意愿，没能能力可以和征地方进行谈判，合理的要求得不到满足。农民在征地前的知情权和咨询权、征地中的参与权和话语权、征地后的受益权和监督权等没有得到应有的尊重，甚至连利益受损后的法律救济也被剥夺，引发了一系列严重的社会矛盾。
事实表明，我国现行征地制度已经成为制约社会生产力发展和影响社会稳定的重大障碍，到了不得不改革的地步，使之能够适应社会和市场经济的需要，才能保证社会主义农村的建设的顺利进行。
2 现行农村土地制度是根本原因
我国现行农村土地制度的结构性缺陷是失地农民权益受损的根本原因。法律制度的根本任务就在于“尽可能保护所以的社会利益，并维持这些利益之间的、与保护所有利益相一致的某种平衡或协调”。在现有的土地制度下，土地的利益机制在某种程度上被扭曲了，导致了土地的不同依赖主体之间的距离拉大，出现了土地利益不平等、非均衡发展的现象，再加上农村利益结构分化的弱质性、不平衡性以及利益正好机制的缺乏，农民利益表达机制的软弱，造成不同土地主体之间呈现出矛盾和冲突的态势。
2.1 集体土地所有权虚置，农村土地产权主体不明晰
在《宪法》、《农业法》、《土地管理法》等法律中均有明确规定，农村土地归农村集体所有。但是在目前集体所有制下，“谁”真正拥有土地，实际上是不明晰的。集体具体指哪一级哪个组织，集体成员的边界多大，集体所有者包括哪些权利和义务等都没有明文规定。“农民集体”只是一个“抽象的，没有法律人格一样的集合全体”，并不是规范的民事主体，是个模糊的概念，难以界定它所指的对象，更难以将其定性为法人、合伙、非法人组织，也不具有法律人格，不是法律意义上的民事主体形态。 “农民集体”只是传统公有制理论中的一个表述而已，并不是民事主体。农村土地所有者缺位，导致以下法律后果的产生。
第一，在现行的法律制度下，说土地归“农民集体所有”，根本名不副实。集体最多不过是一个虚置的权利主体，只是土地的经营者，而政府实际控制着农村土地的处分权，农民集体只是名义上的“土地所有人”，没有自由买卖、租赁、转让和抵押土地的权利，“农民集体”土地只能单向被政府征收；农民并不实质拥有土地的收益权，由于“农民集体”没有自主定价权，政府行政强制农民接受的一次性“补偿”是政府自己计算的低于真正市场价值的不公平的“补偿”。第二，作为“农民集体”组成要素的真正法律主体——农民个体，却无法履行土地所有权。土地归农民集体所有，这样的所有权不可能落实到每个农民个人身上，既然是这样，农民个体就没有土地的所有权。这就意味着，从法律、经济两个方面来看，任何農民个人都既是所有者、却又不是真正的所有者。由于土地产权主体模糊，任何人都既是所有者又不是所有者，农民难以进行集体的行动。第三，我国法律规定的土地所有者—— “农民集体”，是一个虚幻的民事主体，它不具备法律人格，这就造成了司法意义上的农村集体土地所有权的虚置。从而导致了了大量耕地被非法转为建设用地，少数人利用这个漏洞通过土地谋私利。
2.2 农民土地财产权的缺失
所有权不等于财产权，尽管我国农民个人没有土地的所有权，但是不妨碍他们拥有土地的财产权。农民依法享有的土地承包权、使用权等权利，那么农民实质上拥有了土地的财产权。但是农民拥有的只是土地的部分所有权，只有承包权和使用权，处分权和收益权被政府强制控制着，这是一种不完整的“所有权”，所有权的残缺，使得农民没有充分的权利去和被正地方谈判，从而导致利益主体地位得不到法律的全面保护，使其必然成为利益受损者，这正是失地农民权益受到侵犯的根本原因。
3 城乡二元结构体制是根源
城乡二元结构是我国特有的社会现象，在这种“城乡分治、一国两策”的制度安排下，户籍制度成为两种身份、两种待遇的主要凭借物，致使农村居民与城镇居民在就业、教育和社会保障等方面产生了巨大的利益反差。正如皮埃尔·勒鲁所说：“加入你们只要求在城邦内实现平等，这样的平等就收到了限制，只去了普遍性……一部分人享有权利，另一部分人却没有权利，这是一种特权制度。”
尽管失地农民已不同于一般农民，有些还取得了市民的身份，但他们的待遇仍无法与市民同步。在二元经济结构下，“失地农民在政治上没有平等参与权，经济上无法形成有组织的力量，政策上成为被动的接受者，就业上缺少自由流动权，社会保障和国家福利方面处于自然物质状态。”38社会保障的基础是“大数法则”，即用恒定的大数来保障突发的小数，参与保障的人数越多，承受风险的能力就越强。“城乡分治”体制和政策背景下的二元经济结构决定了我国城乡在各种社会保障制度，如就业、住房、失业保险、医疗保险、最低生活保障等重要制度上的断裂，使城乡的社会保障出现了巨大的反差。城市职工即使下岗失业，城市社会保障体系也会为他提供基本生活保障。但是，二元社会结构下，农民的社会保障权益的焦点不在于是多是少，而是根本没有的问题，我们在制度上天然排斥农民。在多数农村，养老保险和失业保险基本上还是空白的情况下，他们惟一可以依赖的就是土地。就拿现在已经开始试点的新型农村合作医疗来说，跟城镇医疗保险制度相比，根本算不上是真正的医疗保障，只是为了缓解过于突出的问题所设计的短期措施，与城市相比存在巨大差距。优抚和社会福利也在农村开展，但与城市相比，优抚对象明显太少，标准也低于城市居民。实施农民最低生活保障的省份较少，只有一些经济比较发达的省份在试点。农村救济制度更不健全。
【参考文献】
[1]翟年祥、项光勤：《我国现行土地征收制度的问题及其对策探析》[J]，《中国行政管理》，2007，3。
[2]庞德：《通过法律的社会控制—法律的义务》[M]，商务印书馆1984年版，第81～82页。
[3]刘海云：《城市化进程中失地农民问题研究》[M]，河北农业大学博士论文，2006年。
[4]周其仁：《产权与制度变迁》[M]，社会科学文献出版社，2002
[5]曲天娥：《农民失地的原因分析及对策》[J]，《中国国土资源经济》2004，3。