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摘 要：信息化建设作为实现司法行政系统管理现代化的重要手段，是促进司法行政工作跨越式发展的重要载体和有力支撑。近年来，公安、检察、法院、司法等政法部门垂直信息化在不断深入，但部门之间信息孤岛的现象却愈发凸显。诸如犯罪嫌疑人身份信息、犯罪事实、犯罪证据等具有工作内容上的可复制性，而案件受理、期限控制、文书送达等工作事项在政法各部门之间具有可衔接性。面对日益严重的案多人少窘境，改变传统的办案工作方式，实现政法部门信息化共享和智能管理，促使诉讼效率最大化已是刻不容缓。本文以浙江省首例建成的S县政法信息共享平台建设为研究样本，以期为建立健全政法信息共享机制提供一定的参考和借鉴。
关键词：信息共享；政法信息共享平台；政法信息协同共享机制
目前，公检法司各政法部门都基本建立了较为完善的垂直专属网络，在部门内部实现了信息化系统办公。而垂直信息化不断深入，横向信息孤岛的现象却越来越凸显。在确保诉讼公正的前提下，如何充分整合司法资源，实现办案效率最大化，以此缓解案多人少的矛盾，已经成为政法部门工作发展的必然之路。近年来，S县在政法委的牵头下，联合公检法司四部门研究建成浙江省首个专网政法信息共享平台，基本实现了部门信息共享及刑事案件网上办理。本文结合该平台的运行实际，探索政法部门信息协同共享机制相关问题，以期为健全政法信息协同共享机制提供借鉴。
一、实践考察
近几年，S县刑事案件数及涉案人数持续增长。从2010年至2013年，每年提起公诉的刑事案件数量和人数分别为：2010年339件694人；2011年413件753人；2012年478件898人；2013年524件1105人，4年来数量和人数均翻了一番，且在可预见的未来几年将持续大幅增长，但办案人数总体上并无变化。譬如，S法院刑事审判庭自2010年至2013年里办案法官人数一直保持2名，S检察院公诉科自2010年至2013年里检察官人数也一直保持5名，按照司法改革的导向及员额限制，“案多人少”将成为影响案件办理的主要因素。与此同时，民商事案件数及执行案件难度也在持续加大，一线政法干警压力倍增，加上区域拓展政法机关办公场所距离拉大，有限的司法资源与无限的司法需求之间的矛盾不断地加剧。如何解决案多人少的矛盾，显然仅靠增加人力编制解决不了实际问题，而且增加编制面临的难度很大。最优途径便是通过信息化的手段，改变以往办案机制，最大限度地提高人力资源的利用率。
政法信息共享平台建设是在国家和地方法律法规为准则的信息管理制度基础上，通过整合公检法司各单位的信息资源，建立数据共享系统、信息发布系统和数据综合分析系统。其基本内容为：一是建立数据交换平台。以公、检、法、司部门原有的业务系统为基础，初步建立中心信息库，通过建立影印系统对刑事案件有关信息采取自动采集和导入各家原有的业务系统，对原有纸质信息进行电子化管理，通过建立对应的数据交换平台实现信息共享平台与公检法司各家业务系统之间的数据交换。二是建立信息交流系统。建立公文传输系统，对案件办理过程中的法律文书、提请逮捕意见书、逮捕决定书、移送起诉意见书、起诉书、刑事判决书等实现电子印章及格式打印。建立案件信息交流系统，如对证据不足、存疑的案件可直接通过平台交流。三是建立案件预警、监督、分析系统。系统以数据交换平台为基础数据来源，对案件流程进行实时监控并在特殊节点发送提醒指令。建立案件查询功能，以便诉讼结束后供相关人员查询借鉴。同时比较提取分析相关数据，生成司法信息总结报告，以便提供数据参考。
通过平台的建设基本实现了以下目标。首先，案件转递更加顺畅，办案效率得到提升。如平台可以实现多人同时查看的电子宗卷，改变以往案件案卷流转方式。经办人员可直接网上查阅案情，下载打印公文，减少移送接收环节。其次，办案协同更加紧密，案件质量得到提升。所有法律程序都在平台上流转处理，结果直接记入日志，有利于政法各部门分工负责、互相配合、互相制约。由此倒逼办案人员进一步提高办案质量。再次，信息流转更加透明，执法规范、监督效能得到提升。公安立案、侦查、案件后期处理以及监管活动办理等信息，检察的批捕与起诉审查，法院的审判结果和交付执行、刑罚执行活动，司法局的社区矫正情况，均可通过平台即时传送。平台也避免涉法涉诉信访案件多头受理，实时跟踪办理进程和结果。最后，信息统计分析更加便捷完善，服务决策能力得到提升。系统能随时对各类案件进行分析统计，及时了解动态，使政法机关能快速准确地收集到公检法司各家的相关情况，为领导决策部署、超前应对提供了快速通道。
二、当下困境
当前国内有很多地方如重庆、江苏昆山、上海浦东、深圳龙岗等已经建成或者正在筹建政法信息共享平台，但结果均不尽人意。S县政法信息共享平台虽然试运行成功，但平台主系统也运行受阻。笔者对受阻的障碍进行了分析，主要体现在以下几点：
1.技术障碍
政法信息共享协同系统与政法各部门内部业务系统无法实现对接。公检法司各家拥有各自独立的局域网，也建立相应的不同级别的保密机制。从调研的情况反映，各单位都有严格的网络安全管理规定，禁止外来网络接入本单位局域网。建立信息共享平台势必要打破相关规定，而这必须获得上级机关的批准方能实施。目前公检法司各部门的数据库都在市级以上政法部门，各部门对开放接口心存疑虑，政法共享平台与之无法对接，实现数据交换。信息共享平台的关键在于数据库的共享，这是影响平台能否正常运行的关键，也是真正通过平台的应用减少干警工作量的关键。从各地来看，数据共享与数据库互联上受阻是政法信息共享平台建设的瓶颈。
2.人力障碍
办案人员运用平台的积极性无法调动。政法信息共享平台建设的出发点是利用信息化手段提高工作效率，避免重复劳动。由于不能解决数据库的有效对接，政法各部门都要面临同一案件分走二套系统的问题，办案人员对案件的数据需要二次录入，大大加重了工作量，从而影响他们使用平台的积极性。同时，受上级部门业务考核制约以及共享平台运用考核的空白，办案人员对本部门的业务系统较重视，却不太重视共享平台业务系统的运用。一项新事物的出现至被接受往往需要一定的时间，受传统工作习惯的影响，不少办案人员有排斥心态，使用平台的积极性不高，甚至存在一定的抵触情绪，纠其主要原因还在于享受不到平台运行的惠利，反而无形增加了工作量。 3.动力障碍
平台建设缺乏权力机关的有力推动。当前部分平台建设合作单位对平台建设的意义作用认识不清，出现多种误区：有些单位认为建立横向合作平台上级业务主管机关并没有明确工作要求，本单位也无迫切需求；有单位认为信息共享之后容易暴露自身问题，影响单位形象，而且多了一双监督的眼睛自找麻烦，也不利于对办案人员的个人保护；有的甚至怀有一定的抵触情绪，对信息共享高度戒备，认为其容易泄密。由于认识不统一，造成思想上不重视以及工作中不配合，从而使得平台建设工作阻力重重，无法实现新突破。在此情况下，实际工作中又没有层级较高、对各单位均有较强制约力的规范性文件的指导，而更为关键的是缺乏权力机关的具体推动。
4.机制障碍
平台建设缺乏工作机制的有力保障。由于缺乏必要工作机制的有效保障，政法信息共享平台的操作性不强，其功能作用发挥得也不够理想，各家单位参与的积极性受到打击，影响了平台建设进程。首先是技术资金保障不到位，平台建设与维护需要投入大量资金与大批专业技术人员，当前该项目没有政府财政的专门预算，经费由各家合作单位按比例分摊，经费保障不到位，科技化水平尚低。其次是监督制约机制缺乏，目前尚未建立相应的督促检查与考核评价机制，而信息共享项目一般需要长期坚持而且基础性工作量巨大，各协作单位又分属各个不同系统，缺乏有效监督制约手段，一旦在运行过程中某个部门或环节出现了问题，将影响到整个平台的有效运行。再次是缺乏信息管理使用的保密机制，平台信息共享的内容十分广泛而且量十分巨大，有些信息属于本单位、本系统的秘密资料，使用过程中极容易出现失密泄密的情况，这也使得部分协作单位在提供时存在较大顾虑。最后是人员培训和业务咨询机制缺乏，根据以往新软件、新系统投入应用情况预测，在整体信息化共享平台投入运行之初，相关工作人员需要进行专门的软件应用操作培训。而政法系统的工作内容都有明确的法定时间限制，如何尽快使相关工作人员熟练共享平台操作，减少运行之初的误操作，组建专门的业务咨询队伍，发挥平台最大效能，将是平台建设中的一项重要工作内容。
三、应对之策
1.统一认识，形成共享协作共识
要正确认识信息共享平台建设的重要意义和积极作用，为推进平台建设奠定思想基础。一是对信息共享平台本身要有正确的认识。要站在整合司法资源、规范司法行为、提高司法效能的高度，正确认识信息共享平台所具有的积极功能，使各部门在思想上真正接受。二是对建立信息共享平台的重要意义要有正确的认识。各协作单位应认识到自己是平台建设的主体，也是直接的受益者，应当跳出部门利益的束缚，以积极的态度、务实的工作，齐心协力、真诚合作把平台建设好。三是对未来司法的发展趋势有正确的认识。随着依法治国的推进，司法环境的转变将对司法工作不断提出新的要求。信息共享作为规范司法行为、促进司法公正、提高司法效能的有效途径，必然会进一步得到加强，也势必会得到上级部门和领导的重视。各协作部门应当把信息共享平台建设从与己无关的分外事转变为本部门的职责所在和工作所需的分内事，从不闻不问到自觉接受、主动关心，从一开始对平台建设的戒备、抵触转变为开放坦诚，从被动应付、敷衍推脱转变为主动要求、积极配合。要加强对部门内工作人员的思想引导，消除他们的抵触情绪。
2.争取支持，加大平台推进力度
要积极争取党委、人大和政府的支持。充分发挥党委统揽全局、协调各方的核心领导作用，加强对共享平台建设的组织领导和政治领导，通过党委协调各协作部门之间的关系，统一思想认识，明确分工职责，提出工作要求，在政治上、组织上给予保证。其次，充分发挥人大及其常委会的监督与推动作用，由其出面协调地方各部门来推进信息共享机制建设，从根本上解决信息共享机制的合法性与合理性问题；最后，要积极争取政府的支持，目前信息共享平台建设所涉及的人员、经费及其他物质保障都要依靠政府的支持。司法改革后将会实现司法机关人财物省级统管，而政法信息共享平台推进需要不断投入人力财力物力，法检部门要积极争取上级单位对共享平台建设的支持，如江苏苏州市就是由苏州市中院、市检与各区县的政法委由上而下联合推动，保证刑事案件办理流转在平台上的正常运行。
3.完善机制，科学制定相关制度
要在充分调研、广泛征求意见的基础上，科学制定信息共享机制建设的规范性指导意见，并由人大印发，以确保机制建设的系统性、科学性和权威性。规范性指导意见要立足长远、注重宏观，就建立共享机制的目的、意义、原则、协作部门范围、共享信息范围、相关部门工作职责、程序，共享机制的运行保障、建设过程等基本问题作出原则性、指导性的规定，勾勒出共享平台的实施步骤。要制定平台运行的具体操作规程，作出专门性的规定。一是建立协作配合机制，如可建立联席会议制度或定期情况通报制度，增强协作单位的工作互动性。二是建立业务咨询机制，加强协作各方的业务咨询与交流，对平台操作过程中遇到的问题及时进行交流和探讨。三是建立考核评价机制，对参与信息共享机制的各部门进行定期考核，纳入部门工作考核，同时加强日常检查督促。四是建立信息管理使用的保密机制。协作各部门落实管理责任人，严格信息使用审批制，制定严格的保密规则和措施，明确有权经手信息的人员，对于泄密者追究其相关责任，谨防信息外泄和滥用。
4.加强保障，确保平台有效运转
要有充分经费保障，建议将信息共享平台建设纳入政府信息化建设总体规划，在财政部门编列专项经费，提供全额保障。要建立交流平台和技术维护组织，实时提供业务咨询，进行日常技术性维护及就运行具体事项与其他部门进行沟通协调，还要对各部门操作人员进行业务培训。制定监督有力的制约机制，由党委、政府、人大部门人员成立督促检查组，对各部门参与信息共享平台建设和运行的情况进行不定期检查，对不积极配合的部门，结合考评机制，追究其相关责任，以此确保制度的执行。
关键词：信息共享；政法信息共享平台；政法信息协同共享机制
目前，公检法司各政法部门都基本建立了较为完善的垂直专属网络，在部门内部实现了信息化系统办公。而垂直信息化不断深入，横向信息孤岛的现象却越来越凸显。在确保诉讼公正的前提下，如何充分整合司法资源，实现办案效率最大化，以此缓解案多人少的矛盾，已经成为政法部门工作发展的必然之路。近年来，S县在政法委的牵头下，联合公检法司四部门研究建成浙江省首个专网政法信息共享平台，基本实现了部门信息共享及刑事案件网上办理。本文结合该平台的运行实际，探索政法部门信息协同共享机制相关问题，以期为健全政法信息协同共享机制提供借鉴。
一、实践考察
近几年，S县刑事案件数及涉案人数持续增长。从2010年至2013年，每年提起公诉的刑事案件数量和人数分别为：2010年339件694人；2011年413件753人；2012年478件898人；2013年524件1105人，4年来数量和人数均翻了一番，且在可预见的未来几年将持续大幅增长，但办案人数总体上并无变化。譬如，S法院刑事审判庭自2010年至2013年里办案法官人数一直保持2名，S检察院公诉科自2010年至2013年里检察官人数也一直保持5名，按照司法改革的导向及员额限制，“案多人少”将成为影响案件办理的主要因素。与此同时，民商事案件数及执行案件难度也在持续加大，一线政法干警压力倍增，加上区域拓展政法机关办公场所距离拉大，有限的司法资源与无限的司法需求之间的矛盾不断地加剧。如何解决案多人少的矛盾，显然仅靠增加人力编制解决不了实际问题，而且增加编制面临的难度很大。最优途径便是通过信息化的手段，改变以往办案机制，最大限度地提高人力资源的利用率。
政法信息共享平台建设是在国家和地方法律法规为准则的信息管理制度基础上，通过整合公检法司各单位的信息资源，建立数据共享系统、信息发布系统和数据综合分析系统。其基本内容为：一是建立数据交换平台。以公、检、法、司部门原有的业务系统为基础，初步建立中心信息库，通过建立影印系统对刑事案件有关信息采取自动采集和导入各家原有的业务系统，对原有纸质信息进行电子化管理，通过建立对应的数据交换平台实现信息共享平台与公检法司各家业务系统之间的数据交换。二是建立信息交流系统。建立公文传输系统，对案件办理过程中的法律文书、提请逮捕意见书、逮捕决定书、移送起诉意见书、起诉书、刑事判决书等实现电子印章及格式打印。建立案件信息交流系统，如对证据不足、存疑的案件可直接通过平台交流。三是建立案件预警、监督、分析系统。系统以数据交换平台为基础数据来源，对案件流程进行实时监控并在特殊节点发送提醒指令。建立案件查询功能，以便诉讼结束后供相关人员查询借鉴。同时比较提取分析相关数据，生成司法信息总结报告，以便提供数据参考。
通过平台的建设基本实现了以下目标。首先，案件转递更加顺畅，办案效率得到提升。如平台可以实现多人同时查看的电子宗卷，改变以往案件案卷流转方式。经办人员可直接网上查阅案情，下载打印公文，减少移送接收环节。其次，办案协同更加紧密，案件质量得到提升。所有法律程序都在平台上流转处理，结果直接记入日志，有利于政法各部门分工负责、互相配合、互相制约。由此倒逼办案人员进一步提高办案质量。再次，信息流转更加透明，执法规范、监督效能得到提升。公安立案、侦查、案件后期处理以及监管活动办理等信息，检察的批捕与起诉审查，法院的审判结果和交付执行、刑罚执行活动，司法局的社区矫正情况，均可通过平台即时传送。平台也避免涉法涉诉信访案件多头受理，实时跟踪办理进程和结果。最后，信息统计分析更加便捷完善，服务决策能力得到提升。系统能随时对各类案件进行分析统计，及时了解动态，使政法机关能快速准确地收集到公检法司各家的相关情况，为领导决策部署、超前应对提供了快速通道。
二、当下困境
当前国内有很多地方如重庆、江苏昆山、上海浦东、深圳龙岗等已经建成或者正在筹建政法信息共享平台，但结果均不尽人意。S县政法信息共享平台虽然试运行成功，但平台主系统也运行受阻。笔者对受阻的障碍进行了分析，主要体现在以下几点：
1.技术障碍
政法信息共享协同系统与政法各部门内部业务系统无法实现对接。公检法司各家拥有各自独立的局域网，也建立相应的不同级别的保密机制。从调研的情况反映，各单位都有严格的网络安全管理规定，禁止外来网络接入本单位局域网。建立信息共享平台势必要打破相关规定，而这必须获得上级机关的批准方能实施。目前公检法司各部门的数据库都在市级以上政法部门，各部门对开放接口心存疑虑，政法共享平台与之无法对接，实现数据交换。信息共享平台的关键在于数据库的共享，这是影响平台能否正常运行的关键，也是真正通过平台的应用减少干警工作量的关键。从各地来看，数据共享与数据库互联上受阻是政法信息共享平台建设的瓶颈。
2.人力障碍
办案人员运用平台的积极性无法调动。政法信息共享平台建设的出发点是利用信息化手段提高工作效率，避免重复劳动。由于不能解决数据库的有效对接，政法各部门都要面临同一案件分走二套系统的问题，办案人员对案件的数据需要二次录入，大大加重了工作量，从而影响他们使用平台的积极性。同时，受上级部门业务考核制约以及共享平台运用考核的空白，办案人员对本部门的业务系统较重视，却不太重视共享平台业务系统的运用。一项新事物的出现至被接受往往需要一定的时间，受传统工作习惯的影响，不少办案人员有排斥心态，使用平台的积极性不高，甚至存在一定的抵触情绪，纠其主要原因还在于享受不到平台运行的惠利，反而无形增加了工作量。 3.动力障碍
平台建设缺乏权力机关的有力推动。当前部分平台建设合作单位对平台建设的意义作用认识不清，出现多种误区：有些单位认为建立横向合作平台上级业务主管机关并没有明确工作要求，本单位也无迫切需求；有单位认为信息共享之后容易暴露自身问题，影响单位形象，而且多了一双监督的眼睛自找麻烦，也不利于对办案人员的个人保护；有的甚至怀有一定的抵触情绪，对信息共享高度戒备，认为其容易泄密。由于认识不统一，造成思想上不重视以及工作中不配合，从而使得平台建设工作阻力重重，无法实现新突破。在此情况下，实际工作中又没有层级较高、对各单位均有较强制约力的规范性文件的指导，而更为关键的是缺乏权力机关的具体推动。
4.机制障碍
平台建设缺乏工作机制的有力保障。由于缺乏必要工作机制的有效保障，政法信息共享平台的操作性不强，其功能作用发挥得也不够理想，各家单位参与的积极性受到打击，影响了平台建设进程。首先是技术资金保障不到位，平台建设与维护需要投入大量资金与大批专业技术人员，当前该项目没有政府财政的专门预算，经费由各家合作单位按比例分摊，经费保障不到位，科技化水平尚低。其次是监督制约机制缺乏，目前尚未建立相应的督促检查与考核评价机制，而信息共享项目一般需要长期坚持而且基础性工作量巨大，各协作单位又分属各个不同系统，缺乏有效监督制约手段，一旦在运行过程中某个部门或环节出现了问题，将影响到整个平台的有效运行。再次是缺乏信息管理使用的保密机制，平台信息共享的内容十分广泛而且量十分巨大，有些信息属于本单位、本系统的秘密资料，使用过程中极容易出现失密泄密的情况，这也使得部分协作单位在提供时存在较大顾虑。最后是人员培训和业务咨询机制缺乏，根据以往新软件、新系统投入应用情况预测，在整体信息化共享平台投入运行之初，相关工作人员需要进行专门的软件应用操作培训。而政法系统的工作内容都有明确的法定时间限制，如何尽快使相关工作人员熟练共享平台操作，减少运行之初的误操作，组建专门的业务咨询队伍，发挥平台最大效能，将是平台建设中的一项重要工作内容。
三、应对之策
1.统一认识，形成共享协作共识
要正确认识信息共享平台建设的重要意义和积极作用，为推进平台建设奠定思想基础。一是对信息共享平台本身要有正确的认识。要站在整合司法资源、规范司法行为、提高司法效能的高度，正确认识信息共享平台所具有的积极功能，使各部门在思想上真正接受。二是对建立信息共享平台的重要意义要有正确的认识。各协作单位应认识到自己是平台建设的主体，也是直接的受益者，应当跳出部门利益的束缚，以积极的态度、务实的工作，齐心协力、真诚合作把平台建设好。三是对未来司法的发展趋势有正确的认识。随着依法治国的推进，司法环境的转变将对司法工作不断提出新的要求。信息共享作为规范司法行为、促进司法公正、提高司法效能的有效途径，必然会进一步得到加强，也势必会得到上级部门和领导的重视。各协作部门应当把信息共享平台建设从与己无关的分外事转变为本部门的职责所在和工作所需的分内事，从不闻不问到自觉接受、主动关心，从一开始对平台建设的戒备、抵触转变为开放坦诚，从被动应付、敷衍推脱转变为主动要求、积极配合。要加强对部门内工作人员的思想引导，消除他们的抵触情绪。
2.争取支持，加大平台推进力度
要积极争取党委、人大和政府的支持。充分发挥党委统揽全局、协调各方的核心领导作用，加强对共享平台建设的组织领导和政治领导，通过党委协调各协作部门之间的关系，统一思想认识，明确分工职责，提出工作要求，在政治上、组织上给予保证。其次，充分发挥人大及其常委会的监督与推动作用，由其出面协调地方各部门来推进信息共享机制建设，从根本上解决信息共享机制的合法性与合理性问题；最后，要积极争取政府的支持，目前信息共享平台建设所涉及的人员、经费及其他物质保障都要依靠政府的支持。司法改革后将会实现司法机关人财物省级统管，而政法信息共享平台推进需要不断投入人力财力物力，法检部门要积极争取上级单位对共享平台建设的支持，如江苏苏州市就是由苏州市中院、市检与各区县的政法委由上而下联合推动，保证刑事案件办理流转在平台上的正常运行。
3.完善机制，科学制定相关制度
要在充分调研、广泛征求意见的基础上，科学制定信息共享机制建设的规范性指导意见，并由人大印发，以确保机制建设的系统性、科学性和权威性。规范性指导意见要立足长远、注重宏观，就建立共享机制的目的、意义、原则、协作部门范围、共享信息范围、相关部门工作职责、程序，共享机制的运行保障、建设过程等基本问题作出原则性、指导性的规定，勾勒出共享平台的实施步骤。要制定平台运行的具体操作规程，作出专门性的规定。一是建立协作配合机制，如可建立联席会议制度或定期情况通报制度，增强协作单位的工作互动性。二是建立业务咨询机制，加强协作各方的业务咨询与交流，对平台操作过程中遇到的问题及时进行交流和探讨。三是建立考核评价机制，对参与信息共享机制的各部门进行定期考核，纳入部门工作考核，同时加强日常检查督促。四是建立信息管理使用的保密机制。协作各部门落实管理责任人，严格信息使用审批制，制定严格的保密规则和措施，明确有权经手信息的人员，对于泄密者追究其相关责任，谨防信息外泄和滥用。
4.加强保障，确保平台有效运转
要有充分经费保障，建议将信息共享平台建设纳入政府信息化建设总体规划，在财政部门编列专项经费，提供全额保障。要建立交流平台和技术维护组织，实时提供业务咨询，进行日常技术性维护及就运行具体事项与其他部门进行沟通协调，还要对各部门操作人员进行业务培训。制定监督有力的制约机制，由党委、政府、人大部门人员成立督促检查组，对各部门参与信息共享平台建设和运行的情况进行不定期检查，对不积极配合的部门，结合考评机制，追究其相关责任，以此确保制度的执行。