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【摘要】农村产权制度改革面临诸多限制和挑战。北京市朝阳区崔各庄乡在农村产权制度改革试点中，破解了确权难、运营管理难、股东增收缺乏保障、参与主体积极性不高等风险点，取得了可喜成果。我们应从中得到有益借鉴：改革须坚持以人为本，注重与理论研究的有机结合，要及时发现和妥善处理改革中的法律问题和潜在风险。
【关键词】农村产权制度改革 挑战 风险点 破解 法律保障
党的十七大提出了深化农村综合改革的要求，并首次提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。近年来，农村产权制度改革在北京的城乡结合部及郊区农村风生水起。最近出台的北京市“十二五”规划提出，在“十二五”期间完成乡村集体经济组织的产权制度改革。与大规模深化产权制度改革相对应的是，由于产权制度改革毕竟是探索、创新，也相应地伴随着一系列的法律问题，面临诸多现实、历史和体制的约束与挑战。如何为产权制度改革提供切实的法律保障，使改革顺利推进是改革发展中不能不面对的重要课题。
农村产权制度改革的沿革与突破
我国农村发展经历了两次飞跃，即解放初期的以分田到户、人民公社为代表的合作化运动，以及改革开放初期的家庭联产承包经营责任制。而农村产权制度改革恰如“第三次农村发展飞跃”。北京市朝阳区崔各庄乡党委书记张树宝表示，农村产权制度改革归根结底就是要让农民得到真正的实惠、为农民长远幸福生活提供坚实的保障。要结合产业规划，立足促进集体增收、农民增收、群众保障，不管通过产权制度改革，还是将来产业园区的发展，要让群众对将来的长远保障心里有底。
2007年，北京市朝阳区启动了崔各庄乡产权制度改革和乡级土地股份制改革试点，通过明晰集体经济产权，整合土地资源和社会资源，实现政社分开和乡级统筹，解决乡域规划与村级核算体制之间的矛盾，保障农村集体经济组织成员的资产收益权，促进农民共同增收致富，在农村集体经济产权制度改革方面进行了积极地探索。可喜的是，在产权明晰的基础上，农村资源、资产得到了有效的激活，结出了硕果。通过改革实践，探索出了“资产变股权、农民当股东”的产权制度改革模式与新路径，为新时期农民致富、转变为“有资产、有自信”的新市民夯实了基础，有力地推动了城乡一体化进程。
这些成效的深刻背景是，一直以来，中国广大乡村集体经济资产由集体所有。通过产权改革，让农民成为集体经济的投资主体、决策主体和经营主体，明晰集体和个人的产权，无疑有助于解决由农村向城市化发展中的各种矛盾，有助于统筹城乡发展。
农村产权制度改革的风险点与体制束缚破解
农村产权制度改革作为前无古人的探索、创新，可以说是“农村静悄悄的第二次革命”，其风险点不少，面临诸多法律问题，其面临的体制和历史束缚更是显得关隘重重，亟待突破。
关于产权制度改革，农民最大的担心有一点，那就是对自身利益的考量，是否会无“红”可分，有“红”不分。这取决于两个重要的因素：一是产权制度改革之后的资产资源运营能否实现有效激活，能否实现资源配置最优化、股东利益最大化？二是取决于民主管理、财务监督是否到位？如何从法律、制度上避免有“红”不分，甚至是财务混乱的情况？如何在法律规定设计上突破，实现通过土地入股所形成的承包土地经营权进行抵押融资实现土地的规模化经营？从根本上说，需要建立能代表农民集体独立履行权利和承担义务的法律主体，需要培育可以整合农村现有资源，提供组织化、市场化、规模化运作服务的市场主体。从实践来看，北京市朝阳区崔各庄乡实施的农村产权制度改革，破解了以下几个主要法律风险点：
破解了农村产权制度改革的第一个风险点：确权难。这关系到《物权法》中的物权法定制度能否得到落实。产权难以明晰，牵涉很多复杂的历史原因和现实纠葛。关键是要在农民自愿、积极作为主体参与的基础上，遵循民主科学决策程序，依法合情合理，建立协商沟通机制，将历史问题和现实问题一并解决。在颁证的同时，通过建章立制、制度安排落实《物权法》中的物权法定制度。崔各庄乡结合地区实际，在广泛征求意见基础上，聘请专业律师从法律角度严格把关，先后出台了《集体经济组织成员身份界定实施意见》、《农村集体经济组织成员劳动年限统计办法》、《乡级土地股份公司组建方案》等12个配套政策，形成较为完善的政策体系。集体经济组织成员界定和劳龄统计是产权制度改革中最敏感、最易引起争议的问题。崔各庄乡结合实际，对存在争议的乡内跨村、区内跨乡、区外人员、户口迁入本村并交纳入社积累的人员，进行了全面摸底，逐一分析，制定专门办法，化解了潜在矛盾。
破解了农村产权制度改革的第二个风险点：资产增值、股东增收。农村产权制度改革的第二个风险点在于无“红”可分。产权制度改革要让农民有“红”可分，藉此提高农民参与改革的积极性和主观能动性。资源资产股份经济合作社是实现土地等资源、资产规模化经营的有效途径，农民既能参与管理又能分享土地红利。但是也不可避免存在法律风险：如何抵御经营风险集中化，避免农民的失地风险？北京市朝阳区崔各庄乡农村产权制度改革的重中之重是实现乡级统筹。通过乡级统筹，将产权制度改革与区域统筹发展有机结合起来，为农民谋得眼前和长远利益。目前，崔各庄乡抓住绿隔政策及城乡一体化发展机遇，以产业发展带动经济社会发展，通过产业结构调整，发展绿色休闲、文化创意、中央居住、高新技术“四大产业板块”，通过产权制度改革等综合配套改革的继续深化，为城乡一体化奠定体制基础，以实现创造城市化美好未来的愿景。也就是说，做好城乡统筹，加强新型农村集体经济组织的内部管理和外部监督，理顺收益分配关系，建立健全激励与约束机制，确保资产增值、股东增收，是撬动产权制度改革的关键杠杆。
破解了农村产权制度改革的第三个风险点：运营管理。在实践中，运营不到位、管理不到位，都将成为产权制度改革的瓶颈。2004年，崔各庄乡在朝阳区率先实施财务代记帐制度，控制了村级财务管理上的漏洞和不合理开支。产权制度改革与财务代记帐制度紧密有机结合，有效地推进了产权制度改革的顺利进行。在运营方面，则探索增强整合各种市场、资源、人才要素的广度、深度，创新集体资源整合、资产运营方式，实现从瓦片经济向资源资产经济的深层次转型。在农民宅基地租赁组织化运营方面探索出何各庄村“以房管人、以业控人、以业养人”的发展模式，被北京市委书记刘淇誉为“何各庄模式”，“以业控人”也已成为北京市加强人口调控的重要思路；探索了草场地文化产业组织化经营模式，探索建立民宅托管运营机制。从北京市全局层面上，面对当前急需加强的新型乡村集体经济组织的管理经营水平，北京下一步将建立人才引进机制，吸收大学生村官，招聘职业经理人和专业人才服务新农村发展。
破解了产权制度改革的第四个风险点：实施、参与主体的积极性。一些地方改革中存在的不足，存在的根本体制问题是政社不分。这关系到农村基层治理结构完善问题。如何通过改革建立新型基层治理制度机制，引领发展？如何完善股份合作制的管理模式和决策机制？这些都是农村产权制度改革面临的重要法律问题。北京市朝阳区崔各庄乡通过健全社员代表大会制度，全体社员民主投票选举产生社员代表，通过了乡级土地股份公司组建方案以及股份经济合作社或股份制企业章程等配套文件，确保试点工作在法律框架内稳妥推进。以建立新型的股份经济合作社为突破口，在实践中有效地破解了主体虚设、经济与行政权力融为一体的弊端，完善了农村基层治理结构。以“两委一社”、创新党建机制等创新办法有力地推动了农村治理结构的变革。同时，为破解体制束缚，崔各庄乡启动了社会管理体制改革，进行“村改居”试点，探索社区化管理，促进农民向新市民转变，促进农民向职工转变。针对改革中主体之间的不同利益诉求，建立规章制度、乡规民约，建立完善解决社会矛盾新机制。
与崔各庄乡产权制度改革成功试点形成对比的是，产权制度改革在一些地方也出现过不少曲折与反复。在北京的郊区，也曾出现产权制度改革虽改而难以进行下去的情况。在全国其他一些地方，曾发生农民群体要求退股事件。这与农民看不到产权制度改革的前景、缺乏法律保障等因素有很大关系。农民真正得到收益、新型集体经济切实得到发展，是产权制度改革应坚持的原则和根本。
加强农村产权制度改革中的法律保障
以农村产权制度改革为突破口，推进城乡统筹发展配套改革，必然涉及大量法律问题。北京市朝阳区崔各庄乡通过创新体制机制，妥善解决改革中关系农民切身利益、集体经济长远发展的诸多深层次矛盾和问题，为改革提供了坚实的保障，积极探索了集体经济的有效实现形式，坚持以人为本，切实地实现、维护、发展了最广大农民的根本利益。
农村产权制度改革不仅仅是经济问题，还是政治和法律问题，更是一项前无古人的复杂的系统性工程。这就需要广大改革的主体和参与者以科学发展观为指导，坚持以人为本，理论研究与改革实践有机结合，及时发现和妥善处理改革中的法律问题和潜在风险，积极探索创新，为探索城乡一体化新路径奠定坚实的体制基础。（作者分别为新疆警官高等专科学校法律系讲师；中国世界民族文化交流促进会理事）
【关键词】农村产权制度改革 挑战 风险点 破解 法律保障
党的十七大提出了深化农村综合改革的要求，并首次提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。近年来，农村产权制度改革在北京的城乡结合部及郊区农村风生水起。最近出台的北京市“十二五”规划提出，在“十二五”期间完成乡村集体经济组织的产权制度改革。与大规模深化产权制度改革相对应的是，由于产权制度改革毕竟是探索、创新，也相应地伴随着一系列的法律问题，面临诸多现实、历史和体制的约束与挑战。如何为产权制度改革提供切实的法律保障，使改革顺利推进是改革发展中不能不面对的重要课题。
农村产权制度改革的沿革与突破
我国农村发展经历了两次飞跃，即解放初期的以分田到户、人民公社为代表的合作化运动，以及改革开放初期的家庭联产承包经营责任制。而农村产权制度改革恰如“第三次农村发展飞跃”。北京市朝阳区崔各庄乡党委书记张树宝表示，农村产权制度改革归根结底就是要让农民得到真正的实惠、为农民长远幸福生活提供坚实的保障。要结合产业规划，立足促进集体增收、农民增收、群众保障，不管通过产权制度改革，还是将来产业园区的发展，要让群众对将来的长远保障心里有底。
2007年，北京市朝阳区启动了崔各庄乡产权制度改革和乡级土地股份制改革试点，通过明晰集体经济产权，整合土地资源和社会资源，实现政社分开和乡级统筹，解决乡域规划与村级核算体制之间的矛盾，保障农村集体经济组织成员的资产收益权，促进农民共同增收致富，在农村集体经济产权制度改革方面进行了积极地探索。可喜的是，在产权明晰的基础上，农村资源、资产得到了有效的激活，结出了硕果。通过改革实践，探索出了“资产变股权、农民当股东”的产权制度改革模式与新路径，为新时期农民致富、转变为“有资产、有自信”的新市民夯实了基础，有力地推动了城乡一体化进程。
这些成效的深刻背景是，一直以来，中国广大乡村集体经济资产由集体所有。通过产权改革，让农民成为集体经济的投资主体、决策主体和经营主体，明晰集体和个人的产权，无疑有助于解决由农村向城市化发展中的各种矛盾，有助于统筹城乡发展。
农村产权制度改革的风险点与体制束缚破解
农村产权制度改革作为前无古人的探索、创新，可以说是“农村静悄悄的第二次革命”，其风险点不少，面临诸多法律问题，其面临的体制和历史束缚更是显得关隘重重，亟待突破。
关于产权制度改革，农民最大的担心有一点，那就是对自身利益的考量，是否会无“红”可分，有“红”不分。这取决于两个重要的因素：一是产权制度改革之后的资产资源运营能否实现有效激活，能否实现资源配置最优化、股东利益最大化？二是取决于民主管理、财务监督是否到位？如何从法律、制度上避免有“红”不分，甚至是财务混乱的情况？如何在法律规定设计上突破，实现通过土地入股所形成的承包土地经营权进行抵押融资实现土地的规模化经营？从根本上说，需要建立能代表农民集体独立履行权利和承担义务的法律主体，需要培育可以整合农村现有资源，提供组织化、市场化、规模化运作服务的市场主体。从实践来看，北京市朝阳区崔各庄乡实施的农村产权制度改革，破解了以下几个主要法律风险点：
破解了农村产权制度改革的第一个风险点：确权难。这关系到《物权法》中的物权法定制度能否得到落实。产权难以明晰，牵涉很多复杂的历史原因和现实纠葛。关键是要在农民自愿、积极作为主体参与的基础上，遵循民主科学决策程序，依法合情合理，建立协商沟通机制，将历史问题和现实问题一并解决。在颁证的同时，通过建章立制、制度安排落实《物权法》中的物权法定制度。崔各庄乡结合地区实际，在广泛征求意见基础上，聘请专业律师从法律角度严格把关，先后出台了《集体经济组织成员身份界定实施意见》、《农村集体经济组织成员劳动年限统计办法》、《乡级土地股份公司组建方案》等12个配套政策，形成较为完善的政策体系。集体经济组织成员界定和劳龄统计是产权制度改革中最敏感、最易引起争议的问题。崔各庄乡结合实际，对存在争议的乡内跨村、区内跨乡、区外人员、户口迁入本村并交纳入社积累的人员，进行了全面摸底，逐一分析，制定专门办法，化解了潜在矛盾。
破解了农村产权制度改革的第二个风险点：资产增值、股东增收。农村产权制度改革的第二个风险点在于无“红”可分。产权制度改革要让农民有“红”可分，藉此提高农民参与改革的积极性和主观能动性。资源资产股份经济合作社是实现土地等资源、资产规模化经营的有效途径，农民既能参与管理又能分享土地红利。但是也不可避免存在法律风险：如何抵御经营风险集中化，避免农民的失地风险？北京市朝阳区崔各庄乡农村产权制度改革的重中之重是实现乡级统筹。通过乡级统筹，将产权制度改革与区域统筹发展有机结合起来，为农民谋得眼前和长远利益。目前，崔各庄乡抓住绿隔政策及城乡一体化发展机遇，以产业发展带动经济社会发展，通过产业结构调整，发展绿色休闲、文化创意、中央居住、高新技术“四大产业板块”，通过产权制度改革等综合配套改革的继续深化，为城乡一体化奠定体制基础，以实现创造城市化美好未来的愿景。也就是说，做好城乡统筹，加强新型农村集体经济组织的内部管理和外部监督，理顺收益分配关系，建立健全激励与约束机制，确保资产增值、股东增收，是撬动产权制度改革的关键杠杆。
破解了农村产权制度改革的第三个风险点：运营管理。在实践中，运营不到位、管理不到位，都将成为产权制度改革的瓶颈。2004年，崔各庄乡在朝阳区率先实施财务代记帐制度，控制了村级财务管理上的漏洞和不合理开支。产权制度改革与财务代记帐制度紧密有机结合，有效地推进了产权制度改革的顺利进行。在运营方面，则探索增强整合各种市场、资源、人才要素的广度、深度，创新集体资源整合、资产运营方式，实现从瓦片经济向资源资产经济的深层次转型。在农民宅基地租赁组织化运营方面探索出何各庄村“以房管人、以业控人、以业养人”的发展模式，被北京市委书记刘淇誉为“何各庄模式”，“以业控人”也已成为北京市加强人口调控的重要思路；探索了草场地文化产业组织化经营模式，探索建立民宅托管运营机制。从北京市全局层面上，面对当前急需加强的新型乡村集体经济组织的管理经营水平，北京下一步将建立人才引进机制，吸收大学生村官，招聘职业经理人和专业人才服务新农村发展。
破解了产权制度改革的第四个风险点：实施、参与主体的积极性。一些地方改革中存在的不足，存在的根本体制问题是政社不分。这关系到农村基层治理结构完善问题。如何通过改革建立新型基层治理制度机制，引领发展？如何完善股份合作制的管理模式和决策机制？这些都是农村产权制度改革面临的重要法律问题。北京市朝阳区崔各庄乡通过健全社员代表大会制度，全体社员民主投票选举产生社员代表，通过了乡级土地股份公司组建方案以及股份经济合作社或股份制企业章程等配套文件，确保试点工作在法律框架内稳妥推进。以建立新型的股份经济合作社为突破口，在实践中有效地破解了主体虚设、经济与行政权力融为一体的弊端，完善了农村基层治理结构。以“两委一社”、创新党建机制等创新办法有力地推动了农村治理结构的变革。同时，为破解体制束缚，崔各庄乡启动了社会管理体制改革，进行“村改居”试点，探索社区化管理，促进农民向新市民转变，促进农民向职工转变。针对改革中主体之间的不同利益诉求，建立规章制度、乡规民约，建立完善解决社会矛盾新机制。
与崔各庄乡产权制度改革成功试点形成对比的是，产权制度改革在一些地方也出现过不少曲折与反复。在北京的郊区，也曾出现产权制度改革虽改而难以进行下去的情况。在全国其他一些地方，曾发生农民群体要求退股事件。这与农民看不到产权制度改革的前景、缺乏法律保障等因素有很大关系。农民真正得到收益、新型集体经济切实得到发展，是产权制度改革应坚持的原则和根本。
加强农村产权制度改革中的法律保障
以农村产权制度改革为突破口，推进城乡统筹发展配套改革，必然涉及大量法律问题。北京市朝阳区崔各庄乡通过创新体制机制，妥善解决改革中关系农民切身利益、集体经济长远发展的诸多深层次矛盾和问题，为改革提供了坚实的保障，积极探索了集体经济的有效实现形式，坚持以人为本，切实地实现、维护、发展了最广大农民的根本利益。
农村产权制度改革不仅仅是经济问题，还是政治和法律问题，更是一项前无古人的复杂的系统性工程。这就需要广大改革的主体和参与者以科学发展观为指导，坚持以人为本，理论研究与改革实践有机结合，及时发现和妥善处理改革中的法律问题和潜在风险，积极探索创新，为探索城乡一体化新路径奠定坚实的体制基础。（作者分别为新疆警官高等专科学校法律系讲师；中国世界民族文化交流促进会理事）