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民办教育产权是指民办学校在办学过程中，各办学主体关于学校财产的使用、占有、收益、转让以及处置等权利的界定、保护及实施所形成的产权关系。民办教育产权政策的实质是关于利益的分配，其目的是通过相关政策法规对财产权利的界定、保护和实施，确立有效的利益激励和约束机制，减少制度运行的交易成本，从而实现提高资源配置效率。但在目前的民办教育发展中，民办教育的产权归属和界限尚不明晰，相关配套政策还很不到位，这些问题已经严重阻碍了民办教育的发展。因此，如何通过研究我国现行民办教育产权相关政策法规，从而得出我国目前民办教育产权的基本架构，具有十分重要的意义。
一、民办学校的产权归属是法人财产权
《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《促进法》）第35条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”第36条规定：“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”该两条法规明确了民办教育财产属于法人财产，通过设立“法人财产权”的概念对民办学校财产的独立性问题进行了完善。就法人财产权本身而言，民办教育举办者在出资办学以后，基本上就失去了传统意义上的所有权，其出资部分资产的管理权和使用权将归学校法人而不再归投资者个人。这种法人财产权制度的建立，可有效地排除来自包括股东在内的其他主体的非法干预，从而使民办学校成为真正具有独立人格的法律主体。这一制度安排对于明确民办学校的产权，保证民办学校的稳定和健康发展起着重要作用。
《促进法》颁布后，民办学校法人财产权并没引起各级政府的高度重视，也没强调财产过户问题。2006年，由于民办教育财产的增加以及政府对教育资助的加大，特别是全国各地出现一些民办高校不正常的倒闭和抽逃办学资金等问题，国家为了防止这些问题给社会造成不良影响，国务院办公厅出台了《关于加强民办高校规范管理，引导民办高等教育健康发展的通知》，该通知将资产过户作为落实民办高校法人财产权的一项重要措施，指出“民办高校要落实法人财产权，出资人按时、足额履行出资义务，投入学校的资产要经注册会计师验资并过户到学校名下，任何组织和个人不得截留、挪用或侵占”。由此可見，贯彻和落实民办学校法人财产权对消除民办学校不稳定因素具有重要意义。
二、民办学校法人财产权的特点是有限产权
民办学校法人财产权是一种有限产权。具体表现在以下三方面：一是民办学校法人财产权的获得和使用，不像企业法人那样可以追求企业或股东利益最大化，而应当按照《促进法》第三条规定的“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，应以国家公共利益为目的，对公众利益负责。二是举办者的收益权也只能按《促进法》的规定是有限制的合理回报。而《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）还规定：“民办学校存续期间，举办者不得抽逃出资，不得挪用办学经费。”三是民办学校终止时，所有按法定程序清算后的剩余财产只能用于发展教育事业，不能归属举办者。
有限所有权的实质是当私人财产进入到公共领域后，为保证私人所有财产在公共领域发挥公共性而不是单纯用于营利对其进行的限制，这种限制最大的问题是造成了对“效用最大化使用”的影响。从某种程度上讲，有利于维护民办教育的社会公益性，但是它忽略了民办教育对市场的依赖性，只是发挥了产权的约束功能，却削弱了产权对资源配置的效率功能。因此，国家政策的前提应首先考虑保证效率，以能调动各方面的积极性，并保证资产运作的最大效率化，又兼顾举办者的利益。单纯的政策限制并不能在实践中将私人产品转变为公共产品，如果一味地强调私人财产按照公共财产来管理与使用，在实践中不利于保证资本使用的效率与效益。
三、国家在民办学校中的产权属于部分产权
从现行教育政策的规定来看，不但国家对民办教育的物质资助不属于“捐赠性质”，即国家拥有这部分财产的所有权，而且由国家优惠政策所形成的资产仍然属于国家所有。从产权的角度讲，国家具有双重身份，具体表现为：第一，国家是民办学校的隐性举办者。第二，国家是民办学校资产收益权的拥有者。总而言之，在民办学校的产权问题上，国家行使着两种不同的权利，但由于两种身份之间的互换以及国家作为单一主体的存在，可以综合认为国家在民办学校中拥有以下产权：一是国家对民办学校进行资助的财产所有权；二是国家优惠政策所形成的资产所有权；三是社会各界对学校捐赠的财产所有权。
四、举办者出资办学的实质是捐资办学
《实施条例》第五条规定：“民办学校的举办者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资。国家的资助、向学生收取的费用和民办学校的借款、接受的捐赠财产，不属于民办学校举办者的出资。”尽管此条对初始财产权进行了产权界定，也肯定了无形资产的价值，明晰了举办者投入的财产类型；但按照《促进法》及其《实施条例》的规定：在学校存续期间举办者没有收益权，要求回报者按《实施条例》的规定也只能获得政府给予的扶持和奖励——合理回报。在学校终止解散清算时，也没有规定将剩余财产返还或折价返还举办者，而对剩余财产的处置《促进法》第五十九条指出“按照有关法律、行政法规的规定处理”。国务院法制办政法司等权威部门在对《民办非企业单位登记管理暂行条例》的解释指出：“民办非企业单位终止时的清算程序中，民办非企业单位的财产在支付清算费用和清偿债务后的剩余财产不得分配，必须在业务主管单位和有关部门的指导下，用于发展同类型的民办非企业单位，不得挪作他用。”《促进法》及其《实施条例》在产权界定这个敏感问题上，均回避了对举办者财产处分及退出机制的安排。
根据我国目前有关民办教育产权制度的相关规定：一是强调了民办学校的法人财产权，而忽视了出资人对其投资的所有权及其收益权；二是出资人缺乏自由转让对学校出资的权利，缺乏抽回出资，退出办学活动，重新取得实体性产权的渠道；三是没有明确规定民办学校终止时经清算后剩余财产的归属。所以，目前民办学校举办者的出资办学实质为捐资办学。 五、民办学校的组织定位是非营利性组织
民办教育属于公共事业，公共事业又包含公益性和非公益性两种成分，非公益事业允许获取一定的利润，公益事业则是无偿的公益服务。《教育法》明确规定举办学校“不得以营利为目的”，即把民办学校定位于非营利性组织，界定民办教育属于社会公益事业。《促进法》为《教育法》的下位法，所以它继续将民办教育作为非营利性的公益组织，在第三条规定“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”。《民办非企业单位登记管理暂行条例》把民办学校也认定为非企业单位、非营利组织。《实施条例》尽管把民办学校分为两类，即“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校”；“出资人要求取得合理回报的民办学校”。但是，合理回报只是作为一种“扶持与奖励”措施，这并不意味着民办教育举办者的收益权。所以，民办学校仍应界定为非营利性组织。
六、解决民办教育产权问题的政策设计是分类管理
民办教育经过30多年的发展，现已成为我国教育事业的重要组成部分，其作用和意义已愈来愈受到人们的关注。然而按现行民办教育相关的政策法规，在民办教育产权上存在着一些问题，它们主要包括：民办教育产权不明晰；学校的营利性与非营利性区分不明确；非营利的定性与私人投资合理预期的冲突；学校合理回报缺乏可操作性；学校举办者有限制的合理回报与无限责任性的冲突。
以上这些问题，严重影响了民办教育的进一步发展，因此，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》第四十四条明确指出：“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。规范民办学校法人登记。完善民办学校法人治理结构。”“依法明确民办学校变更、退出机制。切实落实民办学校法人财产权。”《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》第十五条也指出：“修改完善《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，落实对民办学校的人才鼓励政策和公共财政资助政策，加快制定和完善促进民办教育发展的金融、产权和社保等政策，研究建立民办学校的退出机制。”为了贯彻实施《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，教育部于2012年6月18日发布了《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康發展的实施意见》（即教发[2012]10号文件）。“探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法”已经在浙江省、上海市、深圳市和吉林华桥外国语学院“三地一校”进行试点。
《促进法》第六十六条指出的：“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。”尽管时隔多年国务院没出台另行规定，但2013年6月20日上海市教育委员会、上海市人力资源和社会保障局、上海市工商行政管理局发出了关于印发《上海市经营性民办培训机构管理暂行办法》的通知。
这一系列民办教育相关政策法规的出台，引起了社会各界尤其是教育界、民办教育界人士的重视、关心和热议，被认为是民办教育综合改革的突破口，是解决目前民办教育产权问题的主要政策设计。
（作者系河南省现代科教发展有限公司董事长）
一、民办学校的产权归属是法人财产权
《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《促进法》）第35条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”第36条规定：“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”该两条法规明确了民办教育财产属于法人财产，通过设立“法人财产权”的概念对民办学校财产的独立性问题进行了完善。就法人财产权本身而言，民办教育举办者在出资办学以后，基本上就失去了传统意义上的所有权，其出资部分资产的管理权和使用权将归学校法人而不再归投资者个人。这种法人财产权制度的建立，可有效地排除来自包括股东在内的其他主体的非法干预，从而使民办学校成为真正具有独立人格的法律主体。这一制度安排对于明确民办学校的产权，保证民办学校的稳定和健康发展起着重要作用。
《促进法》颁布后，民办学校法人财产权并没引起各级政府的高度重视，也没强调财产过户问题。2006年，由于民办教育财产的增加以及政府对教育资助的加大，特别是全国各地出现一些民办高校不正常的倒闭和抽逃办学资金等问题，国家为了防止这些问题给社会造成不良影响，国务院办公厅出台了《关于加强民办高校规范管理，引导民办高等教育健康发展的通知》，该通知将资产过户作为落实民办高校法人财产权的一项重要措施，指出“民办高校要落实法人财产权，出资人按时、足额履行出资义务，投入学校的资产要经注册会计师验资并过户到学校名下，任何组织和个人不得截留、挪用或侵占”。由此可見，贯彻和落实民办学校法人财产权对消除民办学校不稳定因素具有重要意义。
二、民办学校法人财产权的特点是有限产权
民办学校法人财产权是一种有限产权。具体表现在以下三方面：一是民办学校法人财产权的获得和使用，不像企业法人那样可以追求企业或股东利益最大化，而应当按照《促进法》第三条规定的“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，应以国家公共利益为目的，对公众利益负责。二是举办者的收益权也只能按《促进法》的规定是有限制的合理回报。而《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）还规定：“民办学校存续期间，举办者不得抽逃出资，不得挪用办学经费。”三是民办学校终止时，所有按法定程序清算后的剩余财产只能用于发展教育事业，不能归属举办者。
有限所有权的实质是当私人财产进入到公共领域后，为保证私人所有财产在公共领域发挥公共性而不是单纯用于营利对其进行的限制，这种限制最大的问题是造成了对“效用最大化使用”的影响。从某种程度上讲，有利于维护民办教育的社会公益性，但是它忽略了民办教育对市场的依赖性，只是发挥了产权的约束功能，却削弱了产权对资源配置的效率功能。因此，国家政策的前提应首先考虑保证效率，以能调动各方面的积极性，并保证资产运作的最大效率化，又兼顾举办者的利益。单纯的政策限制并不能在实践中将私人产品转变为公共产品，如果一味地强调私人财产按照公共财产来管理与使用，在实践中不利于保证资本使用的效率与效益。
三、国家在民办学校中的产权属于部分产权
从现行教育政策的规定来看，不但国家对民办教育的物质资助不属于“捐赠性质”，即国家拥有这部分财产的所有权，而且由国家优惠政策所形成的资产仍然属于国家所有。从产权的角度讲，国家具有双重身份，具体表现为：第一，国家是民办学校的隐性举办者。第二，国家是民办学校资产收益权的拥有者。总而言之，在民办学校的产权问题上，国家行使着两种不同的权利，但由于两种身份之间的互换以及国家作为单一主体的存在，可以综合认为国家在民办学校中拥有以下产权：一是国家对民办学校进行资助的财产所有权；二是国家优惠政策所形成的资产所有权；三是社会各界对学校捐赠的财产所有权。
四、举办者出资办学的实质是捐资办学
《实施条例》第五条规定：“民办学校的举办者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资。国家的资助、向学生收取的费用和民办学校的借款、接受的捐赠财产，不属于民办学校举办者的出资。”尽管此条对初始财产权进行了产权界定，也肯定了无形资产的价值，明晰了举办者投入的财产类型；但按照《促进法》及其《实施条例》的规定：在学校存续期间举办者没有收益权，要求回报者按《实施条例》的规定也只能获得政府给予的扶持和奖励——合理回报。在学校终止解散清算时，也没有规定将剩余财产返还或折价返还举办者，而对剩余财产的处置《促进法》第五十九条指出“按照有关法律、行政法规的规定处理”。国务院法制办政法司等权威部门在对《民办非企业单位登记管理暂行条例》的解释指出：“民办非企业单位终止时的清算程序中，民办非企业单位的财产在支付清算费用和清偿债务后的剩余财产不得分配，必须在业务主管单位和有关部门的指导下，用于发展同类型的民办非企业单位，不得挪作他用。”《促进法》及其《实施条例》在产权界定这个敏感问题上，均回避了对举办者财产处分及退出机制的安排。
根据我国目前有关民办教育产权制度的相关规定：一是强调了民办学校的法人财产权，而忽视了出资人对其投资的所有权及其收益权；二是出资人缺乏自由转让对学校出资的权利，缺乏抽回出资，退出办学活动，重新取得实体性产权的渠道；三是没有明确规定民办学校终止时经清算后剩余财产的归属。所以，目前民办学校举办者的出资办学实质为捐资办学。 五、民办学校的组织定位是非营利性组织
民办教育属于公共事业，公共事业又包含公益性和非公益性两种成分，非公益事业允许获取一定的利润，公益事业则是无偿的公益服务。《教育法》明确规定举办学校“不得以营利为目的”，即把民办学校定位于非营利性组织，界定民办教育属于社会公益事业。《促进法》为《教育法》的下位法，所以它继续将民办教育作为非营利性的公益组织，在第三条规定“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”。《民办非企业单位登记管理暂行条例》把民办学校也认定为非企业单位、非营利组织。《实施条例》尽管把民办学校分为两类，即“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校”；“出资人要求取得合理回报的民办学校”。但是，合理回报只是作为一种“扶持与奖励”措施，这并不意味着民办教育举办者的收益权。所以，民办学校仍应界定为非营利性组织。
六、解决民办教育产权问题的政策设计是分类管理
民办教育经过30多年的发展，现已成为我国教育事业的重要组成部分，其作用和意义已愈来愈受到人们的关注。然而按现行民办教育相关的政策法规，在民办教育产权上存在着一些问题，它们主要包括：民办教育产权不明晰；学校的营利性与非营利性区分不明确；非营利的定性与私人投资合理预期的冲突；学校合理回报缺乏可操作性；学校举办者有限制的合理回报与无限责任性的冲突。
以上这些问题，严重影响了民办教育的进一步发展，因此，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》第四十四条明确指出：“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。规范民办学校法人登记。完善民办学校法人治理结构。”“依法明确民办学校变更、退出机制。切实落实民办学校法人财产权。”《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》第十五条也指出：“修改完善《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，落实对民办学校的人才鼓励政策和公共财政资助政策，加快制定和完善促进民办教育发展的金融、产权和社保等政策，研究建立民办学校的退出机制。”为了贯彻实施《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，教育部于2012年6月18日发布了《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康發展的实施意见》（即教发[2012]10号文件）。“探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法”已经在浙江省、上海市、深圳市和吉林华桥外国语学院“三地一校”进行试点。
《促进法》第六十六条指出的：“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。”尽管时隔多年国务院没出台另行规定，但2013年6月20日上海市教育委员会、上海市人力资源和社会保障局、上海市工商行政管理局发出了关于印发《上海市经营性民办培训机构管理暂行办法》的通知。
这一系列民办教育相关政策法规的出台，引起了社会各界尤其是教育界、民办教育界人士的重视、关心和热议，被认为是民办教育综合改革的突破口，是解决目前民办教育产权问题的主要政策设计。
（作者系河南省现代科教发展有限公司董事长）