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摘要：在我国许多人都有这样的认识，只要做了官就成终身制了，而且是只会上而不会下，但是，“官员问责制”的出台给这些为官者可以说是敲了一记警钟，如果在其位不谋其政，稍有疏忽或者权不为民所用都会立即下马，所以这也可以看作是我国人事制度改革中的一个创举。本文从官员问责制度的发展历程入手，从它现阶段遇到的困境、解决的途径以及构建被问责官员的复出机制等几个方面论述了官员问责制度化的相关问题。
关键词：官员问责 制度化 人事制度改革
作者简介：王丽霞，甘肃省嘉峪关市委党校讲师。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)10-151-02
“官员问责制”，它作为一项制度来讲，可以看作是我国人事制度改革中的一个创举，因为它打破了为官者只能上而不能下的用人机制。
所谓官员问责制，是指对政府以及政府的官员的一切行为和由此行为所产生的后果都必须而且能够追究责任的一种制度。它作为一种现代行政制度，核心是通过一系列制度安排，使官员真正能够树立一种高度的责任感和危机意识，并对那些由于官员个人行为失当或者违法、渎职、失职等在公共管理活动中造成的后果承担责任。
尽管我国的立法、司法和行政领域都涉及到了官员问责这一问题，但由于不具备完整的规制体系，欠缺切实有效的问责办法，官员问责在很多时候并没有得到贯彻落实。
一、我国官员问责制的构建历程
在我国，官员问责制度化较早的标志应当是1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。此暂行条例最早引入了责令辞职这种形式。
2000年发布的《深化干部人事制度改革纲要》，提出“建立和完善党政领导干部自愿辞职、责令辞职、引咎辞职等制度”，“进一步完善调整不称职、不胜任现职干部的制度和办法”。
2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》实施，对领导干部引咎辞职作出了明确规定。引咎辞职的引入解决了我国的领导干部“能上不能下”的实际问题。
2009年7月12日，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，它的颁布实施使干部问责制度向法制化规范化迈出了第一步，使干部问责制度化达到了“高峰”。
2010年3月31日中共中央办公厅印发了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》。
中央组织部制定了《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法（试行）》、《地方党委党委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法（试行）》、《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法（试行）》。
这3个试行办法与《责任追究办法》配套衔接，共同构成——事前要报告、事后要评议、离任要检查、违规失责要追究的干部选拔任用监督体系。
以上这些都是我国官员问责制从建立逐渐走向完善、成熟、规范的标志。
二、当前实施官员问责制面临的主要困境
第一，权责不清，权力与责任关系不平衡。我国各级政府和政府部门之间的有些职责划分不够清楚、权限不够明确，在追究责任时相关部门互相推诿、互相扯皮的情况很多。在问责过程中，被问责官员具体承担的是什么责任，分不清楚，党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任该如何确定，也很难下结论。这样权责不清就成了问责制执行过程中存在的主要问题。
第二，问责主体单一，下问上责机制缺失，有损问责的公正性。所谓问责主体，就是由谁来问责。在我国官员问责过程中，问责主体比较单一，我们更多实行的是一种“上问下”的同体问责，即政府部门内部，上级对下级的问责，而完整的问责制还应该包括下级对上级进行问责的内容。上级机关问责下级机关，本来是一种重要的方式，也完全符合法律的规定，但如果问责制仅仅是上级追究下级的责任，那么在上级需要承担连带责任的情况下，就很难确保问责结果的公正性，而且容易出现问责“白条”的情况。所以问责主体缺位，导致问责不公或问责不实，是当前实施官员问责制面临的又一个主要难题。
第三，问责法制及程序不完善，影响问责效率。一些地方已经被追究责任的官员，大都是在行政层面进行的，对其责任的追究并不是依据专门的问责制法律作出的。行政上的官员问责制度，虽然在一定程度上体现了责任政府的理念，但由于没有相应的法律制度做支撑，所以导致在执行过程中存在不确定性。而且如果“问责制度”不能实现法制化和程序化，可能导致上级领导裁量权的扩大，甚至会出现主要领导一言而定这样的负面影响。所以，官员问责如果不按规章程序进行，没有法律保障，其就失去了本来的意义，这是我们不得不面对的问题。
三、完善官员问责制的主要途径
第一，合理划分权责，明确问责对象和范围。明确问责对象和范围，主要目的就是要找出应当负责的人并且让其负责。而当前我国政府各部门之间、党政之间、行政机关之间、正副职之间的权责划分不明确，职能重叠。所以，必须进一步加快政治体制改革，明确机构的职能及其工作人员的职责，并以法律的形式规定何种官员所负何责。在权责对应的原则下，使官员树立一种高度的责任意识和危机意识，促进从严治政，依法行政。
第二，逐步建立民主问责制度。真正的“问责”，既来自于制度的硬规定，也来自民众与舆论的软压力，还来自于官员自身的道德自觉，以及更为深厚的政治氛围，也就是要有来自于人大、媒体、上级、民众等多个主体的问责。如果仍然仅仅是来自上级的“组织安排”，这并不是人们期待的真正“问责”。首先，人民代表大会的问责。其次，媒体代民问责。同时公民的知情權还需要媒体的帮助。民众的知情权是向官员问责的前提。
第三，使官员问责制法制化、程序化。问责的法制化进程中，严密详尽的条文约束能够使无论执法者还是犯法者都必须依法行事，而违规违纪、行政不作为的官员也将受到规章制度地制约，把法规的震慑变成工作警戒从而严谨认真地完成工作任务。
现有问责制度最主要的问题还是一些基本规范的混乱，包括制定规范的主体、相关规范的形式、适用范围、相关问责标准和程度等方面的混乱。甚至可以说，某些规定还没有搞清楚什么叫问责。
虽然中共中央办公厅、国务院办公厅在2009年7月印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，这固然是个进步，但是还远远不够，其效力层次过低加上地方性法规过多，导致了全国政令不一，再加上《暂行规定》中对谁来监督这个问题没有明确，使问责结果大打折扣。所以要实现真正的问责，还是要开放权利体系，引入司法监督、民主监督和新闻舆论监督，让问责过程在监督下运行，才能保证问责制的公开、公平和公正。所以问责制必须要实现法制化、程序化。
四、构建被问责官员的复出机制
被问责官员能否复出，问题并不在于复出本身，而在于复出的过程。
从设定公务员惩戒机制的作用上看，对公务员实施惩戒的目的不仅仅是惩罚，更重要的是“惩前毖后，治病救人”。要通过惩罚这种方式来鞭策公务员积极进取、尽职尽责、敬业守法。所以，我国在追究公务员纪律责任、政治责任、道德责任的各种规定中都设定了公务员在承担了该承担的责任后，视工作表现情况，可以给予解除处分、重新任职等规定。所以说，被问责官员的复出在情理上是可以被接受的，在制度上、法律上是有依据的。这充分体现了公务员制度中的人文关怀精神，给予犯错干部以改正的机会。但是，事物大多有两面性，如果不严格规范这种行为，其对问责制度的负面影响是很大的，制度的权威性、公信度将大大下降，甚至对官员失去威慑力，在民众中失去公信力，所以我们要构建被问责官员的复出机制，加快问责制度化的发展进程。
第一，构建责任分类机制。问责官员任意复出的最根本原因在于问责责任分类机制的缺失，因此，应该构建责任分类机制，对官员应该承担的责任进行分类管理。具体来说，要区分四种责任类型：一是要区分重大责任和一般责任。对于造成危害巨大、影响恶劣的事故且负有重大责任的官员，不宜再复出；而对于仅是承担一般责任的官员，可以考虑期限屆满后复出。二是要区分主观责任和过失责任。对于由于主观故意导致重大事故的官员不宜再复出，而仅是由于过失导致问题产生的官员可以考虑期限届满后复出。三是要区分直接责任和道义责任。对于在重大事故中负有直接责任的官员不宜再复出，而仅是承担道义责任的官员可以考虑期限届满后复出。四是要区分法律责任和政治责任。对于在重大事故中负有法律责任的官员，不但不宜再复出，而且在被追究行政责任后还应该被追究法律责任；而对于刚调任某个地方，还不熟悉工作情况，就因辖区发生事故而承担政治责任等情况的官员，可以考虑期限届满后复出。
此外，对于以停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等各种形式被问责的官员，分别应该遵循怎样的问责期限、应该具备哪些基本的起复条件，同样需要进一步细化分类，进行明确，并且坚决落到实处。2009年7月颁布实施的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和2010年3月颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》，对党政领导干部实行问责的方式作出了初步的规定，但对于问责官员的复出时限和提拔时限仅仅是分别笼统地规定为“一年以上”和“两年以上”，而且这种笼统的规定在现实当中往往也并未得到严格遵守，在众多的问责官员复出案例中，多数被问责的官员并没有等到一年以上就重新担任了新的领导职务。由此可见，制度的落实同样重要。
第二，构建信息公开机制。公众获知问责官员复出的信息往往不是通过符合法律规范的政府信息公开程序，而是通过网络媒体等非规范形式，其信息传播的途径具有隐蔽性和不规范性。对公众知情权的漠视加剧了公众对问责官员复出的不满和非议，因此，必须建立问责官员复出的信息公开机制。对于问责官员复出应做到信息充分公开，最重要的是，对公众的质疑要有受理答复机制，做到过程透明、合法、规范，充分保证公众的知情权和参与权。
一般情况下，也应当将问责的关键内容比如调查的重要环节、涉及的主要问题等信息予以公开，这也有利于化解公众可能对问责官员和问责机关产生的误解。
这样对公众而言，知情权被保护，同时对以后被问责官员的复出也不会产生更多的疑问。
第三，构建监督约束机制。针对目前我国问责官员复出中监督严重缺位的状况，需要大力构建监督制约机制。只有建立起上下左右互相监督、互相制约的全方位监督体系，问责官员复出机制才能让人民满意。在制度设计上，首先，从监督程序而言，问责官员复出的事前监督、事中监督和事后监督要连成一体，降低权力异化运作的风险。其次，在问责官员复出的监督操作程序上，要健全具体的实施细则，避免大而空、流于形式。再次，强化监督执行力。制度必须被贯彻执行，否则就会形同虚设，因此，监督机制的有效执行比监督机制本身更重要。监督执行力，就是监督机关全面有效地贯彻落实监督机制的能力。在对问责官员复出的监督上，要强化这种能力。
我们只有构建了完整的被问责官员的复出机制，才能使复出不再成为惯例，民众的知情权、参与权才能得到保护和重视，才能使我国官员问责制度化的发展走向正轨。
参考文献：
[1]林喆．被问责官员频繁复出凸显制度缺陷．出版信息不详．
[2]问责呼唤制度化期待真正成官员“头顶利剑”．搜狐网．2008．
[3]中国缺乏刚性官员问责制问责易被舆论“绑架”．中国新闻网.2009．
[4]中国走向官员问责制?需通过立法形式进一步完善．华尔街日报．2005．
[5]问责官员纷纷易地为官问责制到底怎么了．凤凰网．2009.
[6]我国官员问责制面临瓶颈需破除利益共同体．中国新闻．2009．
[7]杨帆．中国政府官员问责制亟须法制化与程序化．人大研究．2009（1）．
[8]我国官员问责制的建构及完善．天涯法律网．2011．
关键词：官员问责 制度化 人事制度改革
作者简介：王丽霞，甘肃省嘉峪关市委党校讲师。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)10-151-02
“官员问责制”，它作为一项制度来讲，可以看作是我国人事制度改革中的一个创举，因为它打破了为官者只能上而不能下的用人机制。
所谓官员问责制，是指对政府以及政府的官员的一切行为和由此行为所产生的后果都必须而且能够追究责任的一种制度。它作为一种现代行政制度，核心是通过一系列制度安排，使官员真正能够树立一种高度的责任感和危机意识，并对那些由于官员个人行为失当或者违法、渎职、失职等在公共管理活动中造成的后果承担责任。
尽管我国的立法、司法和行政领域都涉及到了官员问责这一问题，但由于不具备完整的规制体系，欠缺切实有效的问责办法，官员问责在很多时候并没有得到贯彻落实。
一、我国官员问责制的构建历程
在我国，官员问责制度化较早的标志应当是1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。此暂行条例最早引入了责令辞职这种形式。
2000年发布的《深化干部人事制度改革纲要》，提出“建立和完善党政领导干部自愿辞职、责令辞职、引咎辞职等制度”，“进一步完善调整不称职、不胜任现职干部的制度和办法”。
2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》实施，对领导干部引咎辞职作出了明确规定。引咎辞职的引入解决了我国的领导干部“能上不能下”的实际问题。
2009年7月12日，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，它的颁布实施使干部问责制度向法制化规范化迈出了第一步，使干部问责制度化达到了“高峰”。
2010年3月31日中共中央办公厅印发了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》。
中央组织部制定了《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法（试行）》、《地方党委党委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法（试行）》、《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法（试行）》。
这3个试行办法与《责任追究办法》配套衔接，共同构成——事前要报告、事后要评议、离任要检查、违规失责要追究的干部选拔任用监督体系。
以上这些都是我国官员问责制从建立逐渐走向完善、成熟、规范的标志。
二、当前实施官员问责制面临的主要困境
第一，权责不清，权力与责任关系不平衡。我国各级政府和政府部门之间的有些职责划分不够清楚、权限不够明确，在追究责任时相关部门互相推诿、互相扯皮的情况很多。在问责过程中，被问责官员具体承担的是什么责任，分不清楚，党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任该如何确定，也很难下结论。这样权责不清就成了问责制执行过程中存在的主要问题。
第二，问责主体单一，下问上责机制缺失，有损问责的公正性。所谓问责主体，就是由谁来问责。在我国官员问责过程中，问责主体比较单一，我们更多实行的是一种“上问下”的同体问责，即政府部门内部，上级对下级的问责，而完整的问责制还应该包括下级对上级进行问责的内容。上级机关问责下级机关，本来是一种重要的方式，也完全符合法律的规定，但如果问责制仅仅是上级追究下级的责任，那么在上级需要承担连带责任的情况下，就很难确保问责结果的公正性，而且容易出现问责“白条”的情况。所以问责主体缺位，导致问责不公或问责不实，是当前实施官员问责制面临的又一个主要难题。
第三，问责法制及程序不完善，影响问责效率。一些地方已经被追究责任的官员，大都是在行政层面进行的，对其责任的追究并不是依据专门的问责制法律作出的。行政上的官员问责制度，虽然在一定程度上体现了责任政府的理念，但由于没有相应的法律制度做支撑，所以导致在执行过程中存在不确定性。而且如果“问责制度”不能实现法制化和程序化，可能导致上级领导裁量权的扩大，甚至会出现主要领导一言而定这样的负面影响。所以，官员问责如果不按规章程序进行，没有法律保障，其就失去了本来的意义，这是我们不得不面对的问题。
三、完善官员问责制的主要途径
第一，合理划分权责，明确问责对象和范围。明确问责对象和范围，主要目的就是要找出应当负责的人并且让其负责。而当前我国政府各部门之间、党政之间、行政机关之间、正副职之间的权责划分不明确，职能重叠。所以，必须进一步加快政治体制改革，明确机构的职能及其工作人员的职责，并以法律的形式规定何种官员所负何责。在权责对应的原则下，使官员树立一种高度的责任意识和危机意识，促进从严治政，依法行政。
第二，逐步建立民主问责制度。真正的“问责”，既来自于制度的硬规定，也来自民众与舆论的软压力，还来自于官员自身的道德自觉，以及更为深厚的政治氛围，也就是要有来自于人大、媒体、上级、民众等多个主体的问责。如果仍然仅仅是来自上级的“组织安排”，这并不是人们期待的真正“问责”。首先，人民代表大会的问责。其次，媒体代民问责。同时公民的知情權还需要媒体的帮助。民众的知情权是向官员问责的前提。
第三，使官员问责制法制化、程序化。问责的法制化进程中，严密详尽的条文约束能够使无论执法者还是犯法者都必须依法行事，而违规违纪、行政不作为的官员也将受到规章制度地制约，把法规的震慑变成工作警戒从而严谨认真地完成工作任务。
现有问责制度最主要的问题还是一些基本规范的混乱，包括制定规范的主体、相关规范的形式、适用范围、相关问责标准和程度等方面的混乱。甚至可以说，某些规定还没有搞清楚什么叫问责。
虽然中共中央办公厅、国务院办公厅在2009年7月印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，这固然是个进步，但是还远远不够，其效力层次过低加上地方性法规过多，导致了全国政令不一，再加上《暂行规定》中对谁来监督这个问题没有明确，使问责结果大打折扣。所以要实现真正的问责，还是要开放权利体系，引入司法监督、民主监督和新闻舆论监督，让问责过程在监督下运行，才能保证问责制的公开、公平和公正。所以问责制必须要实现法制化、程序化。
四、构建被问责官员的复出机制
被问责官员能否复出，问题并不在于复出本身，而在于复出的过程。
从设定公务员惩戒机制的作用上看，对公务员实施惩戒的目的不仅仅是惩罚，更重要的是“惩前毖后，治病救人”。要通过惩罚这种方式来鞭策公务员积极进取、尽职尽责、敬业守法。所以，我国在追究公务员纪律责任、政治责任、道德责任的各种规定中都设定了公务员在承担了该承担的责任后，视工作表现情况，可以给予解除处分、重新任职等规定。所以说，被问责官员的复出在情理上是可以被接受的，在制度上、法律上是有依据的。这充分体现了公务员制度中的人文关怀精神，给予犯错干部以改正的机会。但是，事物大多有两面性，如果不严格规范这种行为，其对问责制度的负面影响是很大的，制度的权威性、公信度将大大下降，甚至对官员失去威慑力，在民众中失去公信力，所以我们要构建被问责官员的复出机制，加快问责制度化的发展进程。
第一，构建责任分类机制。问责官员任意复出的最根本原因在于问责责任分类机制的缺失，因此，应该构建责任分类机制，对官员应该承担的责任进行分类管理。具体来说，要区分四种责任类型：一是要区分重大责任和一般责任。对于造成危害巨大、影响恶劣的事故且负有重大责任的官员，不宜再复出；而对于仅是承担一般责任的官员，可以考虑期限屆满后复出。二是要区分主观责任和过失责任。对于由于主观故意导致重大事故的官员不宜再复出，而仅是由于过失导致问题产生的官员可以考虑期限届满后复出。三是要区分直接责任和道义责任。对于在重大事故中负有直接责任的官员不宜再复出，而仅是承担道义责任的官员可以考虑期限届满后复出。四是要区分法律责任和政治责任。对于在重大事故中负有法律责任的官员，不但不宜再复出，而且在被追究行政责任后还应该被追究法律责任；而对于刚调任某个地方，还不熟悉工作情况，就因辖区发生事故而承担政治责任等情况的官员，可以考虑期限届满后复出。
此外，对于以停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等各种形式被问责的官员，分别应该遵循怎样的问责期限、应该具备哪些基本的起复条件，同样需要进一步细化分类，进行明确，并且坚决落到实处。2009年7月颁布实施的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和2010年3月颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》，对党政领导干部实行问责的方式作出了初步的规定，但对于问责官员的复出时限和提拔时限仅仅是分别笼统地规定为“一年以上”和“两年以上”，而且这种笼统的规定在现实当中往往也并未得到严格遵守，在众多的问责官员复出案例中，多数被问责的官员并没有等到一年以上就重新担任了新的领导职务。由此可见，制度的落实同样重要。
第二，构建信息公开机制。公众获知问责官员复出的信息往往不是通过符合法律规范的政府信息公开程序，而是通过网络媒体等非规范形式，其信息传播的途径具有隐蔽性和不规范性。对公众知情权的漠视加剧了公众对问责官员复出的不满和非议，因此，必须建立问责官员复出的信息公开机制。对于问责官员复出应做到信息充分公开，最重要的是，对公众的质疑要有受理答复机制，做到过程透明、合法、规范，充分保证公众的知情权和参与权。
一般情况下，也应当将问责的关键内容比如调查的重要环节、涉及的主要问题等信息予以公开，这也有利于化解公众可能对问责官员和问责机关产生的误解。
这样对公众而言，知情权被保护，同时对以后被问责官员的复出也不会产生更多的疑问。
第三，构建监督约束机制。针对目前我国问责官员复出中监督严重缺位的状况，需要大力构建监督制约机制。只有建立起上下左右互相监督、互相制约的全方位监督体系，问责官员复出机制才能让人民满意。在制度设计上，首先，从监督程序而言，问责官员复出的事前监督、事中监督和事后监督要连成一体，降低权力异化运作的风险。其次，在问责官员复出的监督操作程序上，要健全具体的实施细则，避免大而空、流于形式。再次，强化监督执行力。制度必须被贯彻执行，否则就会形同虚设，因此，监督机制的有效执行比监督机制本身更重要。监督执行力，就是监督机关全面有效地贯彻落实监督机制的能力。在对问责官员复出的监督上，要强化这种能力。
我们只有构建了完整的被问责官员的复出机制，才能使复出不再成为惯例，民众的知情权、参与权才能得到保护和重视，才能使我国官员问责制度化的发展走向正轨。
参考文献：
[1]林喆．被问责官员频繁复出凸显制度缺陷．出版信息不详．
[2]问责呼唤制度化期待真正成官员“头顶利剑”．搜狐网．2008．
[3]中国缺乏刚性官员问责制问责易被舆论“绑架”．中国新闻网.2009．
[4]中国走向官员问责制?需通过立法形式进一步完善．华尔街日报．2005．
[5]问责官员纷纷易地为官问责制到底怎么了．凤凰网．2009.
[6]我国官员问责制面临瓶颈需破除利益共同体．中国新闻．2009．
[7]杨帆．中国政府官员问责制亟须法制化与程序化．人大研究．2009（1）．
[8]我国官员问责制的建构及完善．天涯法律网．2011．