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摘要区域经济一体化要求经济、社会与环境的协调发展，近年来长三角海域环境的总体恶化已然成为其区域经济发展的重大制约因素。本文在论证长三角海域进行区域环境管理立法的必要性与合理性之基础上，依托现有制度并借鉴国外经验，探讨长三角海域区域环境管理的立法方式与制度构想，为其海洋经济的可持续发展创造有利条件。
关键词长三角海域 区域环境管理 法制建设
作者简介：郑派，华东政法大学法学2009级硕士研究生。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)08-149-02
一、长三角海域进行区域环境管理立法的必要性
随着我国沿海地区区域经济一体化进程的不断深入，长江三角洲地区、珠江三角洲地区和环渤海地区三足鼎立的区域海洋经济格局业已基本形成。其中，长江三角洲地区（简称“长三角”）是指长江三角洲的沿岸地区所组成的经济区域，主要包括江苏省、上海市和浙江省两省一市（简称“两省一市”）的海域与陆域。长三角地区河川纵横、湖荡棋布、城市密集、临海多港，海洋经济实力雄厚，是我国目前经济发展速度最快、最具有发展潜力的经济板块之一。2010年《中国海洋经济统计公报》显示，长三角地区海洋生产总值达12059亿元，占全国海洋生产总值比重31.4%。然而其海洋环境问题同样不容小觑，水质恶化、赤潮频发、垃圾倾倒、生态破坏、资源枯竭等环境问题层出不穷。长此以往，海洋环境不仅会成为稀缺资源，更将成为长三角区域经济健康发展的重大制约因素。实现长三角地区经济、社会与环境的协调发展，合理而健全的区域环境管理立法必不可少。
（一）解决海洋环境问题的实际需要
目前长三角海域的环境问题已十分严峻。据2009年《中国海洋环境质量公报》显示，沪苏浙海域未达到清洁海域水质标准的面积约68190平方公里，比2008年增加5430平方公里；浙江入海排污口超标排污口所占比例为100%，江苏超标排污口所占比例为96.3%，上海市超标排污口所占比例为55.6%，实施重点监测的19个入海排污口全部超标。①较之其他环境问题，海洋环境问题的发散性、流动性和区域性特点更为突出，即环境问题总是区域性问题，一个层面波及多个层面（发散性），一处问题辐射四周地区（流动性），可谓“牵一发而动全身”。针对海洋环境问题的上述特点，政策调控在响应时间和作用范围上均有局限，分散立法又力所不及，这就亟需制定区域性法律法规有效协调海洋环境管理。
（二）区域经济一体化发展的内在要求
长三角区域经济一体化的前进离不开区域环境一体化的保障，要促进前者发展就必须实现二者的良性互动。由于环境破坏的不可反演性，海洋环境作为制约因素只会日趋严峻。要实现区域环境一体化发展，单依赖各行政区的自身努力有其先天困难。由于缺乏对区域环境的整体理解，即使每个行政区能做到各自范围内的有效管理，也难以应对由环境问题无地界而引发的诸多意料之外的问题，反而会出现“画地为牢”、“以邻为壑”、规避责任等现象，甚至上演“公地悲剧”。其中的道理在于，应当以一个区域性的视角观察分析一个区域性的问题②，即管理制度的分析单位应当与所要解决的问题单位相一致。既然长三角海域的环境问题是一个区域性环境问题，就应当从区域视角出发构想适合一个区域性环境问题的最优解决方案，进行区域环境管理立法正是与之相协调的制度构想。
（三）现有环境管理立法的不足与缺陷
长三角地区的经济发展和法制建设已处在一个起点相对较高的发展阶段，目前我国的环境管理立法尚无法满足这一阶段的发展需要。自我国《海洋环境保护法》制定以来，目前涉及海洋环境管理的总体立法尚存诸多空白与欠缺。以我国《海洋环境保护法》为例，其第七条第二款规定了实施重点海域区域性海洋环境保护的方式，即建立海洋环境保护区域合作组织；其第八条第一款规定了跨区域海洋环境保护工作，由有关沿海地方政府协商或上级政府协调解决。其作出概括与指导性规定的同时也暴露了较大的立法空白。首先，保护方式限于建立区域合作组织；其次，对区域合作组织的法律地位、权责划分缺乏明确规定；再次，上述方式仅限于对重点海域海洋环境的保护；最后，关于地方政府协调解决的规定流于空泛。而像《海洋倾废管理条例》、《防止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》这样的行政法规与诸多地方性法规、政府规章和规范性文件虽有一定弥补，却有位阶低、内容交叉冲突等软肋。
二、长三角海域区域环境管理的立法方式
（一）概念界定与立法视角
在概念界定上，应在两省一市的主管部门及各方专家会谈的基础上，明确界定长三角海域及其相关适用区域的范围，即明确限定区域环境管理立法的拟适用范围，旨在预防不必要的争端与矛盾。
在立法视角上，应从长三角海域及其相关区域整体利益出发，力求环境管理的目标与其区域整体利益相一致，旨在贯彻前文“以一个区域的视角观察分析一个区域性的问题”的方法论，以期避免海洋区域环境管理的法律文件成为两省一市及各行政区间利益竞争博弈的妥协产物。
（二）立法主体与立法途径
根据我国《立法法》和相关海洋立法实践，海洋区域环境管理的立法主体只能是全国人大及其常委会、国务院及相关国家海洋行政机关。具有海洋行政管辖权的省级人大及其常委会、省级人民政府只能在其法定管辖区域内实施相应的海洋立法活动，无权就超出本行政区划区域进行立法。可见，两省一市无权通过协商方式对长三角海域进行区域环境管理立法。然而这并不表示除了传统立法方式外区域环境管理立法的道路就此堵死。根据上述分析，有以下三种立法途径可供尝试与选择：
1．传统立法途径，即由全国人大及其常委会直接制定海洋环境管理的法律文件，并特别适用于长三角海域与两省一市的相关地区，再由地方行政区在上位法允许的范围内进行补充立法。该方式存在进展缓慢的缺点，但制定的法律文件具备法律之位阶，有利于两省一市的实施。
2．授权立法途径，即通过全国人大将立法权授予国务院或两省一市的地方人大，再由国务院或两省一市的地方人大制定长三角海域的区域环境管理法律文件。长三角海域的区域环境管理立法可通过特别授权方式实现，优点是可由两省一市自主开展立法工作，前提是需要国家立法机关的特别授权规定。
3．传统立法途径的变通方式，即先通过两省一市之间、两省一市与相关海洋环境管理部门之间的协调合作，针对长三角海域的一系列环境管理问题制定出协调一致的地方性法规与临时安排。若在实践中取得成果，便可将这些文件形成法律议案，交由全国人大审议。这一变通方案是否可行有待实践检验。目前两省一市联合制定推行的《推进长三角海洋生态环境保护与建设合作协议》③及近日浙江省与国家海洋局签署的《共同推进浙江省海洋经济发展示范区建设战略的合作框架协议》均发出了积极的信号。
三、长三角海域区域环境管理的法律制度构想
（一）建立区域环境管理立法协调机制，完善区域环境合作磋商机制
目前长三角地区已初步建立了区域环境合作磋商机制，如在中央政府协调下建立的沪苏浙省（市）长座谈会制度、长江沿岸中心城市经济协调会、长三角城市经济协调会、长江开发沪港促进会等合作组织或安排。④然而存在组织松散、权责模糊、临时性，以及缺乏约束性协调结果等问题。一方面应促进其继续发展与完善；另一方面则应建立更为有效的区域环境管理立法协调机制。明确重大环保事项具体落实权责的机构，使磋商固定化、组织化、有序化。
（二）建立和完善海洋区域环境管理的政府横向协调机制
该机制是指在海洋环境管理活动中，区域利益协调主体依据政府间协商订立的行政契约，依托一定的组织机构，作用于区域内无隶属关系的各地方政府及各涉海部门之间的关系，进而实现区域内海洋环境维护目标的过程。⑤可从规范协调组织机构的法律地位、协调与磋商工作的必备程序、强化对行政协议违约责任的规定、完善区域内环境信息共享机制等方面建立和完善海洋区域环境管理的政府横向协调机制。
（三）完善与整合现有法制并借鉴国外先进经验改进环境立法
应有针对性地完善、修改与整合现有法律，同时积极借鉴英、法、美等国外先进经验，改进和强化水环境保护的综合立法。
1．在流域管理方面，可积极借鉴英国分区管理的成功经验，明确各自流域的管理与权责单位。英国政府针对供水与水污染问题，根据1973年议会通过的水法，实行按流域分区管理。流域内不再按行政划分和受管辖权限制，而由各水务局全面负责、统一管理，取得了显著成效。⑥我国也曾设立长江水利委员会等流域管理机构，但在水资源管理协调方面作用甚微，存在主体地位不明确、行政执法权界定不明等诸多问题。可在实地考察的基础上有选择性地借鉴国外经验，尽快完善流域管理的整合与协调。
2．在公众参与方面，应积极促进区域内公众对流域和近海环境的管理与监督。例如法国的流域委员会就采取了“三三制”的组织形式，三分之一是用户与专业协会代表，三分之一是地方当局代表（市长等选举产生），其余三分之一是政府有关部门代表（指派），被称为“水务议会”。⑦公众是环保利益的最终享有者，也是具体环境破坏的直接受害者，其管理积极性值得重视。在制度上完善公众参与的程序与权责，促进公众参与到有关水环境的立法与管理，在一定程度上可提高区域性环境管理的效率和效果，也有助于公众环保意识的形成。
3．区域整体水环境管理方式的比较借鉴。国外可资借鉴的方式主要包括以下三种：一为纯政府行为管理区域水环境，如美国与澳大利亚等国。二为公共事业部门负责管理区域水环境，典型的是荷兰模式。三为区域水环境管理企业运作模式，典型的包括英国英格兰及威尔士地区的国家控股的纯企业性的水务公司与加拿大的萨斯喀彻温水公司。⑧针对长三角地区的地理特点，可在日后管理方式转变的过程中，逐步选择性借鉴第二、第三种模式，即在合适的时间成立综合水环境公共事业部门，负责区域内的水源监控、流域管理、防洪预警及污水排放监管等问题；成立专门的水务公司统一负责经营区域内的供水、排水、水力发电、污水处理等项目。
注释：
①陈莉莉．论长三角海域生态合作治理：缘起及策略．生态经济．2011(4)．168．
②这一分析问题的方法被我国哲学家赵汀阳称为“老子原则”，即“从X看X的要求”，源于老子《道德经》第五十四章最后，说到怎么才能正确地看问题，要“以身观身，以家观家，以乡观乡，以邦观邦，以天下观天下”。
③沪苏浙签订推进长三角海洋生态环境保护与建设合作协议．http://www.zgny. com.cn/ifm/consultation/show.asp?n_typ_id=6
关键词长三角海域 区域环境管理 法制建设
作者简介：郑派，华东政法大学法学2009级硕士研究生。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)08-149-02
一、长三角海域进行区域环境管理立法的必要性
随着我国沿海地区区域经济一体化进程的不断深入，长江三角洲地区、珠江三角洲地区和环渤海地区三足鼎立的区域海洋经济格局业已基本形成。其中，长江三角洲地区（简称“长三角”）是指长江三角洲的沿岸地区所组成的经济区域，主要包括江苏省、上海市和浙江省两省一市（简称“两省一市”）的海域与陆域。长三角地区河川纵横、湖荡棋布、城市密集、临海多港，海洋经济实力雄厚，是我国目前经济发展速度最快、最具有发展潜力的经济板块之一。2010年《中国海洋经济统计公报》显示，长三角地区海洋生产总值达12059亿元，占全国海洋生产总值比重31.4%。然而其海洋环境问题同样不容小觑，水质恶化、赤潮频发、垃圾倾倒、生态破坏、资源枯竭等环境问题层出不穷。长此以往，海洋环境不仅会成为稀缺资源，更将成为长三角区域经济健康发展的重大制约因素。实现长三角地区经济、社会与环境的协调发展，合理而健全的区域环境管理立法必不可少。
（一）解决海洋环境问题的实际需要
目前长三角海域的环境问题已十分严峻。据2009年《中国海洋环境质量公报》显示，沪苏浙海域未达到清洁海域水质标准的面积约68190平方公里，比2008年增加5430平方公里；浙江入海排污口超标排污口所占比例为100%，江苏超标排污口所占比例为96.3%，上海市超标排污口所占比例为55.6%，实施重点监测的19个入海排污口全部超标。①较之其他环境问题，海洋环境问题的发散性、流动性和区域性特点更为突出，即环境问题总是区域性问题，一个层面波及多个层面（发散性），一处问题辐射四周地区（流动性），可谓“牵一发而动全身”。针对海洋环境问题的上述特点，政策调控在响应时间和作用范围上均有局限，分散立法又力所不及，这就亟需制定区域性法律法规有效协调海洋环境管理。
（二）区域经济一体化发展的内在要求
长三角区域经济一体化的前进离不开区域环境一体化的保障，要促进前者发展就必须实现二者的良性互动。由于环境破坏的不可反演性，海洋环境作为制约因素只会日趋严峻。要实现区域环境一体化发展，单依赖各行政区的自身努力有其先天困难。由于缺乏对区域环境的整体理解，即使每个行政区能做到各自范围内的有效管理，也难以应对由环境问题无地界而引发的诸多意料之外的问题，反而会出现“画地为牢”、“以邻为壑”、规避责任等现象，甚至上演“公地悲剧”。其中的道理在于，应当以一个区域性的视角观察分析一个区域性的问题②，即管理制度的分析单位应当与所要解决的问题单位相一致。既然长三角海域的环境问题是一个区域性环境问题，就应当从区域视角出发构想适合一个区域性环境问题的最优解决方案，进行区域环境管理立法正是与之相协调的制度构想。
（三）现有环境管理立法的不足与缺陷
长三角地区的经济发展和法制建设已处在一个起点相对较高的发展阶段，目前我国的环境管理立法尚无法满足这一阶段的发展需要。自我国《海洋环境保护法》制定以来，目前涉及海洋环境管理的总体立法尚存诸多空白与欠缺。以我国《海洋环境保护法》为例，其第七条第二款规定了实施重点海域区域性海洋环境保护的方式，即建立海洋环境保护区域合作组织；其第八条第一款规定了跨区域海洋环境保护工作，由有关沿海地方政府协商或上级政府协调解决。其作出概括与指导性规定的同时也暴露了较大的立法空白。首先，保护方式限于建立区域合作组织；其次，对区域合作组织的法律地位、权责划分缺乏明确规定；再次，上述方式仅限于对重点海域海洋环境的保护；最后，关于地方政府协调解决的规定流于空泛。而像《海洋倾废管理条例》、《防止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》这样的行政法规与诸多地方性法规、政府规章和规范性文件虽有一定弥补，却有位阶低、内容交叉冲突等软肋。
二、长三角海域区域环境管理的立法方式
（一）概念界定与立法视角
在概念界定上，应在两省一市的主管部门及各方专家会谈的基础上，明确界定长三角海域及其相关适用区域的范围，即明确限定区域环境管理立法的拟适用范围，旨在预防不必要的争端与矛盾。
在立法视角上，应从长三角海域及其相关区域整体利益出发，力求环境管理的目标与其区域整体利益相一致，旨在贯彻前文“以一个区域的视角观察分析一个区域性的问题”的方法论，以期避免海洋区域环境管理的法律文件成为两省一市及各行政区间利益竞争博弈的妥协产物。
（二）立法主体与立法途径
根据我国《立法法》和相关海洋立法实践，海洋区域环境管理的立法主体只能是全国人大及其常委会、国务院及相关国家海洋行政机关。具有海洋行政管辖权的省级人大及其常委会、省级人民政府只能在其法定管辖区域内实施相应的海洋立法活动，无权就超出本行政区划区域进行立法。可见，两省一市无权通过协商方式对长三角海域进行区域环境管理立法。然而这并不表示除了传统立法方式外区域环境管理立法的道路就此堵死。根据上述分析，有以下三种立法途径可供尝试与选择：
1．传统立法途径，即由全国人大及其常委会直接制定海洋环境管理的法律文件，并特别适用于长三角海域与两省一市的相关地区，再由地方行政区在上位法允许的范围内进行补充立法。该方式存在进展缓慢的缺点，但制定的法律文件具备法律之位阶，有利于两省一市的实施。
2．授权立法途径，即通过全国人大将立法权授予国务院或两省一市的地方人大，再由国务院或两省一市的地方人大制定长三角海域的区域环境管理法律文件。长三角海域的区域环境管理立法可通过特别授权方式实现，优点是可由两省一市自主开展立法工作，前提是需要国家立法机关的特别授权规定。
3．传统立法途径的变通方式，即先通过两省一市之间、两省一市与相关海洋环境管理部门之间的协调合作，针对长三角海域的一系列环境管理问题制定出协调一致的地方性法规与临时安排。若在实践中取得成果，便可将这些文件形成法律议案，交由全国人大审议。这一变通方案是否可行有待实践检验。目前两省一市联合制定推行的《推进长三角海洋生态环境保护与建设合作协议》③及近日浙江省与国家海洋局签署的《共同推进浙江省海洋经济发展示范区建设战略的合作框架协议》均发出了积极的信号。
三、长三角海域区域环境管理的法律制度构想
（一）建立区域环境管理立法协调机制，完善区域环境合作磋商机制
目前长三角地区已初步建立了区域环境合作磋商机制，如在中央政府协调下建立的沪苏浙省（市）长座谈会制度、长江沿岸中心城市经济协调会、长三角城市经济协调会、长江开发沪港促进会等合作组织或安排。④然而存在组织松散、权责模糊、临时性，以及缺乏约束性协调结果等问题。一方面应促进其继续发展与完善；另一方面则应建立更为有效的区域环境管理立法协调机制。明确重大环保事项具体落实权责的机构，使磋商固定化、组织化、有序化。
（二）建立和完善海洋区域环境管理的政府横向协调机制
该机制是指在海洋环境管理活动中，区域利益协调主体依据政府间协商订立的行政契约，依托一定的组织机构，作用于区域内无隶属关系的各地方政府及各涉海部门之间的关系，进而实现区域内海洋环境维护目标的过程。⑤可从规范协调组织机构的法律地位、协调与磋商工作的必备程序、强化对行政协议违约责任的规定、完善区域内环境信息共享机制等方面建立和完善海洋区域环境管理的政府横向协调机制。
（三）完善与整合现有法制并借鉴国外先进经验改进环境立法
应有针对性地完善、修改与整合现有法律，同时积极借鉴英、法、美等国外先进经验，改进和强化水环境保护的综合立法。
1．在流域管理方面，可积极借鉴英国分区管理的成功经验，明确各自流域的管理与权责单位。英国政府针对供水与水污染问题，根据1973年议会通过的水法，实行按流域分区管理。流域内不再按行政划分和受管辖权限制，而由各水务局全面负责、统一管理，取得了显著成效。⑥我国也曾设立长江水利委员会等流域管理机构，但在水资源管理协调方面作用甚微，存在主体地位不明确、行政执法权界定不明等诸多问题。可在实地考察的基础上有选择性地借鉴国外经验，尽快完善流域管理的整合与协调。
2．在公众参与方面，应积极促进区域内公众对流域和近海环境的管理与监督。例如法国的流域委员会就采取了“三三制”的组织形式，三分之一是用户与专业协会代表，三分之一是地方当局代表（市长等选举产生），其余三分之一是政府有关部门代表（指派），被称为“水务议会”。⑦公众是环保利益的最终享有者，也是具体环境破坏的直接受害者，其管理积极性值得重视。在制度上完善公众参与的程序与权责，促进公众参与到有关水环境的立法与管理，在一定程度上可提高区域性环境管理的效率和效果，也有助于公众环保意识的形成。
3．区域整体水环境管理方式的比较借鉴。国外可资借鉴的方式主要包括以下三种：一为纯政府行为管理区域水环境，如美国与澳大利亚等国。二为公共事业部门负责管理区域水环境，典型的是荷兰模式。三为区域水环境管理企业运作模式，典型的包括英国英格兰及威尔士地区的国家控股的纯企业性的水务公司与加拿大的萨斯喀彻温水公司。⑧针对长三角地区的地理特点，可在日后管理方式转变的过程中，逐步选择性借鉴第二、第三种模式，即在合适的时间成立综合水环境公共事业部门，负责区域内的水源监控、流域管理、防洪预警及污水排放监管等问题；成立专门的水务公司统一负责经营区域内的供水、排水、水力发电、污水处理等项目。
注释：
①陈莉莉．论长三角海域生态合作治理：缘起及策略．生态经济．2011(4)．168．
②这一分析问题的方法被我国哲学家赵汀阳称为“老子原则”，即“从X看X的要求”，源于老子《道德经》第五十四章最后，说到怎么才能正确地看问题，要“以身观身，以家观家，以乡观乡，以邦观邦，以天下观天下”。
③沪苏浙签订推进长三角海洋生态环境保护与建设合作协议．http://www.zgny. com.cn/ifm/consultation/show.asp?n_typ_id=6