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[摘要]“上有政策，下有对策”是当前我国社会政策执行过程中普遍存在的弊端，贯穿于行政执行、行政决策、行政监督的每个环节。在弱化行政执行、行政决策、行政监督三者协调性的条件下，分析三者的实质对其改进政策实施过程，提高政策运用能力将会起到积极的促进作用。
[关键词]政策；行政决策；行政执行；行政监督
[中图分类号]C931.3 [文献标识码]A [文章编号]1005—6432(2011)18—0109—02
虽说“人类一思考，上帝就发笑”。但很多事情还是证明，人们的聪明才智可谓无穷无尽，用之不竭。“上有政策，下有对策”这一现象就是恰如其分的举证。从字面上理解，“上有政策，下有对策”反映的是从上至下的政策执行过程。然而，如果深究其因，其动因不仅仅来源于行政执行，而且也藏匿于行政决策和行政监督。
1、行政决策
如果政策使得下级有对策可依，有空子可钻，有机可乘，那么是不是该追根溯源，思索政策本身的原因?我们不能奢求一项本身就含有缺陷的不科学的政策得到良好的执行，达到令人满意的效果。因此，行政决策对于此现象有不可小觑的责任。
1.1 是否稳定
行政决策绝不是灵光一闪、突发奇想的孤立想法。正如维护社会稳定是政府所高度追求的一般，行政决策这种牵一发而动全身的行为，更得保证它相对稳定的状态。“政策的执行重要一点就在于政策主体对政策的认同，政策执行者对政策的认同在一定程度上可以降低政策的执行成本，有利于政策的实施”。如果上级的政策都朝令夕改，那么政策执行者认同感降低，对策自然也油然而生。
另外，决策没有在新与旧之间，宏观与微观之间，主体与具体实施细则之间体现很好的衔接和配套，也是不稳定的表现。
1.2 是否科学合理
行政决策的原则中，有一条便是科学预测原则。决策的科学合理性在于决策的现实可操作性，既要符合客观条件和要求，也考虑执行中人力、财力、物力的资源支持情况。同时，决策还要能针对客观存在的主要矛盾，使得决策有现实意义。若制定的政策缺乏现实意义，没有针对性，没有根据现实社会反映客观存在的情况，甚至不符合客观事物的发展规律，缺失实践基础，都是不科学、不合理的。例如“赶英超美”的政策目标，高得不切实际，高得令人无限遐想，尔后的惨痛教训也犹如烙印在心。
1.3 是否公平
行政决策的目的是实现公共利益，一切以人为本。既然如此，那么均衡地协调社会各方利益和价值就尤为关键。忽视和损害任何一部分人利益的政策都将失败于相应对策的阻碍。
1.4 是否明晰
行政决策的明晰性要求决策能确保被准确清晰地理解，在职责、权益等方面严格限定，不容想象曲解的空间。毫无疑问，缺乏明晰性的政策有很大的发挥余地，对于“经济人”假设的人类来说，趋利避害是天性，在一含糊不清、模棱两可的政策中，选择性理解利于自身利益的倾向来执行，是为己牟私利，也是按政策行事。由此可见，政策本身不明确清晰是“上有政策，下有对策”的重要始作俑者。
2、行政执行
行政执行是落实行政决策的根本途径，早在开篇笔者就提到“上有政策，下有对策”从字面上就很明显地反映出是从上至下的政策执行过程。执行是灵活的，也是复杂的，其中的各个环节都可能偏离决策设定的正常轨道。从行政执行的角度理解“上有政策，下有对策”的动因，有助于剖析政令不通的直接症结。
2.1 各环节机制的不完善
行政执行机制的不完善体现在各个环节。首先，指挥无力，政出多头，权责配置机制的不明，造成各方利益难以均衡，也纵容繁多林立的各方执行者相互推诿。其次，信息沟通机制的不健全，信息不对称，使统一指挥没有了基础，增大了执行过程中的偏差。同时，缺乏良好的信息反馈机制，偏差得不到及时纠正，更助长了恣意主观、独断专行的倾向。最后，行政决策毕竟是深思熟虑、蕴涵深意的，这注定着行政执行也不可能是独立单一的。于是，各部门的齐心协力、团结一致就需要强大有效的行政协调机制。缺乏协调的政策执行，就会降低政策执行的效率与效果，造成各谋其政的局面。
2.2 执行主体的利益偏差和素质能力
本身为人类的我们，总是很容易理解利益是一股强大的驱动力。每当我们探讨许多问题时，也会很自然地会考虑到利益在其中充当的重要角色。同样，思索“上有政策，下有对策”，对利益的追求正是政策执行主体的内在驱动力。人们之所以遵守政策，或违反它，或演变着执行，一定在于政策表现出某种利益，而执行者趋利避害的天性会很自然地将这利益与自身相结合。政策分配的利益总做不到全面均衡、完全“价值中立”，这不均不等的利益偏差，使自利、理性、追求效用最大化的执行者竭尽所能地想出五花八门的对策，但方向基本一致，都是朝着利于自身利益而行。上述的利己思想可以归为天性，也可定为素质。作为政策执行的主体，如果没有必备的科学人文素养，公正高洁的品德，以及一定的执行能力，将直接影响政策执行的效果。
2.3 目标群体
政策的完美执行不光依靠执行主体的态度，还要看是否满意于目标群体。相对于行政执行主体的认同感，目标群体的认同程度更重要，因为目标群体才是政策实施的土壤，要是大多数行政主体相对于少数执行者的对抗发生，那么政策执行的阻力可想而知。通常情况下，目标群体对政策的顺从程度既与目标团体衡量政策的成本利益有关，也与政策对目标团体行为调适有关。如果目标群体认为政策于己是有益的，那么自然就容易接受和支持；如果政策损害了其群体利益，就会得到抵制与对抗。
2.4 执行的客观条件
对于政策的执行，除了考虑人的因素，还有对客观条件的把握。这其中就包括政策基础、财政能力、信息资源、执行文化。政策基础为行政执行创造了前期宣传效应，营造了便利的思想环境，助于实际工作的展开。财政能力是政策执行者执行活动中各项经费开支的有力保障。执行经费要做到不奢华，又不缺乏，始终是公共政策执行的重要要求。丰富可取的信息资源，畅通的信息渠道和信息来源是政策有效执行的必要条件。灵活高效的执行文化对于执行机构来讲，强化了执行观念和意识。缺乏这些客观条件，都将造成执行失误。
3、行政监督
行政监督旨在提高行政效能，促进行政机关廉政建设，确保公共利益。监督体制存在缺陷，势必会为“上有政策，下有对策”的滋生提供条件。
3.1 内部监督
“吾日三省吾身”，作为个体，我们都很难做到自省和反思，更何况一个利益相关的行政机构内部。内部监督的效度有限是由于其本身性质所决定的。同一内部，同一相关利益群体，往往不能形成一个公正严密、运行高效的有机监督整体。因此，监督工作中难免出现无人状况，削弱了监督的整体效能，导致了内部监督机制弱化，甚至缺失。
3.2 外部监督
外部监督中法制监督法规不完善，且缺乏具体的可操作性。相关权力机关的权威地位没得到体现，强度和深度都不尽如人意。与此相比，社会监督更广泛，也更有成效，来自公众和舆论的压力使监督落到实处。但是，社会监督的力量毕竟有限，只能反映普遍正义。除此之外，外部监督局限于追惩性监督，做不到预防和过程的控制。
4、政策建议
4.1 思想文化建设，提高人员素质能力
社会由人构成，行政由人管理。所有的行政环节都以人为活动主体，从思想意识方面进行引导，比任何制约机制都有效。优良的整体文化氛围，正确的价值观，无私的奉献精神，始终以人为本，把人民的公共利益放在首位，自然避免了因利益而起的各种冲突。无论是属于行政系统哪一层级的人员，都必须具备良好的素质和能力。严于律己，恪尽职守，行政决策主体制定出科学、合理、稳定、公平、明晰的政策，行政执行主体严格、准确、无误地执行，行政监督主体公正、公开、严格地监督，每种角色各尽其职，都担当起自己的责任。
4.2 完善各方面机制
“上有政策，下有对策”呈现出各方面机制的不完备，因而，明确权责配置机制，加强上下级、同级间信息沟通和协调机制，保证信息反馈机制的良好运行，以及拥有完备的决策、执行和监督法制机制，确保一切有法可依，依法而行。
4.3 社会公开化
行政政策既然是为实现公共利益，那么就应该落实公众意志，听到社会的声音，强调社会的作用，真正做到人民自己当家做主，公众民主自主地参与决策，主动乐心地接受和支持执行，并形成强大的社会监督系统，杜绝消极的“上有政策，下有对策”状况。
参考文献：
[1]祁翔，“上有政策、下有对策”中政策执行的相关分析[J]，法制与社会，2008(3)：170.
[2]陈振明，政策科学[M]，北京：中国人民大学出版社，2003.
[作者简介]范盈盈(1989－)，湖南益阳人，西南财经大学人力资源管理本科生。
[关键词]政策；行政决策；行政执行；行政监督
[中图分类号]C931.3 [文献标识码]A [文章编号]1005—6432(2011)18—0109—02
虽说“人类一思考，上帝就发笑”。但很多事情还是证明，人们的聪明才智可谓无穷无尽，用之不竭。“上有政策，下有对策”这一现象就是恰如其分的举证。从字面上理解，“上有政策，下有对策”反映的是从上至下的政策执行过程。然而，如果深究其因，其动因不仅仅来源于行政执行，而且也藏匿于行政决策和行政监督。
1、行政决策
如果政策使得下级有对策可依，有空子可钻，有机可乘，那么是不是该追根溯源，思索政策本身的原因?我们不能奢求一项本身就含有缺陷的不科学的政策得到良好的执行，达到令人满意的效果。因此，行政决策对于此现象有不可小觑的责任。
1.1 是否稳定
行政决策绝不是灵光一闪、突发奇想的孤立想法。正如维护社会稳定是政府所高度追求的一般，行政决策这种牵一发而动全身的行为，更得保证它相对稳定的状态。“政策的执行重要一点就在于政策主体对政策的认同，政策执行者对政策的认同在一定程度上可以降低政策的执行成本，有利于政策的实施”。如果上级的政策都朝令夕改，那么政策执行者认同感降低，对策自然也油然而生。
另外，决策没有在新与旧之间，宏观与微观之间，主体与具体实施细则之间体现很好的衔接和配套，也是不稳定的表现。
1.2 是否科学合理
行政决策的原则中，有一条便是科学预测原则。决策的科学合理性在于决策的现实可操作性，既要符合客观条件和要求，也考虑执行中人力、财力、物力的资源支持情况。同时，决策还要能针对客观存在的主要矛盾，使得决策有现实意义。若制定的政策缺乏现实意义，没有针对性，没有根据现实社会反映客观存在的情况，甚至不符合客观事物的发展规律，缺失实践基础，都是不科学、不合理的。例如“赶英超美”的政策目标，高得不切实际，高得令人无限遐想，尔后的惨痛教训也犹如烙印在心。
1.3 是否公平
行政决策的目的是实现公共利益，一切以人为本。既然如此，那么均衡地协调社会各方利益和价值就尤为关键。忽视和损害任何一部分人利益的政策都将失败于相应对策的阻碍。
1.4 是否明晰
行政决策的明晰性要求决策能确保被准确清晰地理解，在职责、权益等方面严格限定，不容想象曲解的空间。毫无疑问，缺乏明晰性的政策有很大的发挥余地，对于“经济人”假设的人类来说，趋利避害是天性，在一含糊不清、模棱两可的政策中，选择性理解利于自身利益的倾向来执行，是为己牟私利，也是按政策行事。由此可见，政策本身不明确清晰是“上有政策，下有对策”的重要始作俑者。
2、行政执行
行政执行是落实行政决策的根本途径，早在开篇笔者就提到“上有政策，下有对策”从字面上就很明显地反映出是从上至下的政策执行过程。执行是灵活的，也是复杂的，其中的各个环节都可能偏离决策设定的正常轨道。从行政执行的角度理解“上有政策，下有对策”的动因，有助于剖析政令不通的直接症结。
2.1 各环节机制的不完善
行政执行机制的不完善体现在各个环节。首先，指挥无力，政出多头，权责配置机制的不明，造成各方利益难以均衡，也纵容繁多林立的各方执行者相互推诿。其次，信息沟通机制的不健全，信息不对称，使统一指挥没有了基础，增大了执行过程中的偏差。同时，缺乏良好的信息反馈机制，偏差得不到及时纠正，更助长了恣意主观、独断专行的倾向。最后，行政决策毕竟是深思熟虑、蕴涵深意的，这注定着行政执行也不可能是独立单一的。于是，各部门的齐心协力、团结一致就需要强大有效的行政协调机制。缺乏协调的政策执行，就会降低政策执行的效率与效果，造成各谋其政的局面。
2.2 执行主体的利益偏差和素质能力
本身为人类的我们，总是很容易理解利益是一股强大的驱动力。每当我们探讨许多问题时，也会很自然地会考虑到利益在其中充当的重要角色。同样，思索“上有政策，下有对策”，对利益的追求正是政策执行主体的内在驱动力。人们之所以遵守政策，或违反它，或演变着执行，一定在于政策表现出某种利益，而执行者趋利避害的天性会很自然地将这利益与自身相结合。政策分配的利益总做不到全面均衡、完全“价值中立”，这不均不等的利益偏差，使自利、理性、追求效用最大化的执行者竭尽所能地想出五花八门的对策，但方向基本一致，都是朝着利于自身利益而行。上述的利己思想可以归为天性，也可定为素质。作为政策执行的主体，如果没有必备的科学人文素养，公正高洁的品德，以及一定的执行能力，将直接影响政策执行的效果。
2.3 目标群体
政策的完美执行不光依靠执行主体的态度，还要看是否满意于目标群体。相对于行政执行主体的认同感，目标群体的认同程度更重要，因为目标群体才是政策实施的土壤，要是大多数行政主体相对于少数执行者的对抗发生，那么政策执行的阻力可想而知。通常情况下，目标群体对政策的顺从程度既与目标团体衡量政策的成本利益有关，也与政策对目标团体行为调适有关。如果目标群体认为政策于己是有益的，那么自然就容易接受和支持；如果政策损害了其群体利益，就会得到抵制与对抗。
2.4 执行的客观条件
对于政策的执行，除了考虑人的因素，还有对客观条件的把握。这其中就包括政策基础、财政能力、信息资源、执行文化。政策基础为行政执行创造了前期宣传效应，营造了便利的思想环境，助于实际工作的展开。财政能力是政策执行者执行活动中各项经费开支的有力保障。执行经费要做到不奢华，又不缺乏，始终是公共政策执行的重要要求。丰富可取的信息资源，畅通的信息渠道和信息来源是政策有效执行的必要条件。灵活高效的执行文化对于执行机构来讲，强化了执行观念和意识。缺乏这些客观条件，都将造成执行失误。
3、行政监督
行政监督旨在提高行政效能，促进行政机关廉政建设，确保公共利益。监督体制存在缺陷，势必会为“上有政策，下有对策”的滋生提供条件。
3.1 内部监督
“吾日三省吾身”，作为个体，我们都很难做到自省和反思，更何况一个利益相关的行政机构内部。内部监督的效度有限是由于其本身性质所决定的。同一内部，同一相关利益群体，往往不能形成一个公正严密、运行高效的有机监督整体。因此，监督工作中难免出现无人状况，削弱了监督的整体效能，导致了内部监督机制弱化，甚至缺失。
3.2 外部监督
外部监督中法制监督法规不完善，且缺乏具体的可操作性。相关权力机关的权威地位没得到体现，强度和深度都不尽如人意。与此相比，社会监督更广泛，也更有成效，来自公众和舆论的压力使监督落到实处。但是，社会监督的力量毕竟有限，只能反映普遍正义。除此之外，外部监督局限于追惩性监督，做不到预防和过程的控制。
4、政策建议
4.1 思想文化建设，提高人员素质能力
社会由人构成，行政由人管理。所有的行政环节都以人为活动主体，从思想意识方面进行引导，比任何制约机制都有效。优良的整体文化氛围，正确的价值观，无私的奉献精神，始终以人为本，把人民的公共利益放在首位，自然避免了因利益而起的各种冲突。无论是属于行政系统哪一层级的人员，都必须具备良好的素质和能力。严于律己，恪尽职守，行政决策主体制定出科学、合理、稳定、公平、明晰的政策，行政执行主体严格、准确、无误地执行，行政监督主体公正、公开、严格地监督，每种角色各尽其职，都担当起自己的责任。
4.2 完善各方面机制
“上有政策，下有对策”呈现出各方面机制的不完备，因而，明确权责配置机制，加强上下级、同级间信息沟通和协调机制，保证信息反馈机制的良好运行，以及拥有完备的决策、执行和监督法制机制，确保一切有法可依，依法而行。
4.3 社会公开化
行政政策既然是为实现公共利益，那么就应该落实公众意志，听到社会的声音，强调社会的作用，真正做到人民自己当家做主，公众民主自主地参与决策，主动乐心地接受和支持执行，并形成强大的社会监督系统，杜绝消极的“上有政策，下有对策”状况。
参考文献：
[1]祁翔，“上有政策、下有对策”中政策执行的相关分析[J]，法制与社会，2008(3)：170.
[2]陈振明，政策科学[M]，北京：中国人民大学出版社，2003.
[作者简介]范盈盈(1989－)，湖南益阳人，西南财经大学人力资源管理本科生。