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【摘要】：十九大报告指出，“要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。大规模开展职业技能培训，注重解决结构性就业矛盾，鼓励创业带动就业。提供全方位公共就业服务，促进高校毕业生等青年群体、农民工多渠道就业创业。”青岛市坚持实施就业优先发展战略，把稳定和扩大就业作为第一位的工作，把经济持续发展作为拉动就业的基本途径，不断加大各种公共投入，完善城乡一体化的就业政策扶持体系，强化政府在推进就业过程中不可替代的责任，就业工作呈现了新面貌。
【关键词】：就业 经济发展 产业结构 就业结构
就业不仅关系到整个国家经济的繁荣发展和社会的安定有序，也关系到每个公民的基本生存状况和家庭稳定。促进就业，不仅有利于促进经济社会全面健康可持续发展，而且有利于消除社会贫困现象和缩小贫富差距，保持社会稳定。青岛市高度重视就业问题，努力促进城镇新增就业，积极发挥政府的主导作用，充分调动全社会的积极性，使每个具备劳动能力的社会成员都尽可能地达到各尽其能、各获其岗、各司其职、各得其所的状态。
1 青岛市促进新增就业总体状况分析
近年来，青岛市坚持就业优先发展战略，充分发挥政府主导作用，通过深化就业体制改革，促进经济社会持续发展，形成合理的产业结构，推动了城镇新增就业的持续发展，取得了可喜的成就。2018年，全市城镇新增就业77.6万人，城镇登记失业率控制在2.93%。
1.1经济持续发展对就业明显拉动的作用
应该讲，经济发展越好、越稳定，对就业的拉动就明显。青岛市近年来经济一直保持强劲发展，不仅经济增速较快，而且经济总量大，由2012年的7302.11亿元增加到2018年的12001.5亿元，成为为数不多的总量跨越万亿元的城市。与此相对应，全市城乡新增就业人数每年都保持在66万人以上：2012年新增城乡就业为69.9万人，2013年为76.5万人，2014年为70.3万人，2015年为66.1万人，2016年为 67.9万人，2017年为65.2万人，2018年为77.6万人。可见，持续的经济增长和综合经济实力的不断上升，对就业有着明显的拉动效果。一个地区的经济发展水平越高越平稳，对就业的增长拉动效果就越明显，而就业的持续增长又能够保持经济的健康发展，两者是相辅相成、互为促进的关系。
1.2合理的产业结构与就业结构基本形成
青岛市的就业工作不仅体现在就业规模较大，而且随三次产业结构不断调整，就业结构更加合理优化。2014年青岛市第三产业就业人数首次超越第二产业，跃居首位，第三产业占主导的就业体系已经形成，说明产业结构与就业结构变动的大体方向是一致的。
产业是经济发展的核心，产业结构往往决定着一个城市经济发展的方向，代表着一个城市的产业发展水平。青岛市三次产业之间的构成较为合理，产业集聚度和产业链完整度较高，既有核心龙头企业发挥带动作用，也有众多中小企业进行上下游配套，人才、技术、金融等要素支撑有充分保障。2012年，全市三次产业比例为4.4：46.6：49.0；2016年，全市三次产业比例为3.7：41.6：54.7。而到2018年，全市三次产业比例为3.2：40.4：56.4。应该说，这是一个较为合理的产业结构。
1.3就业结构与产业结构的协调发展
毫无疑问，世界上越是人均收入水平高的国家，其在第一产业中就业的劳动力占全部劳动力中的比例就会越小，第二、第三产业中劳动力所占的比例相对较大。与三次产业结构变化相一致的是，青岛市二、三产业吸纳的就业人员也发生了变化，基本趋势是在第三产业就业的群体逐渐扩大，第二产业就业的人群逐渐减少。近年来，当三次产业比重由4.4：46.6：49.0发展到3.7：41.6：56.4时，就业结构也与产业结构调整相一致，二、三产业的新增就业的岗位之比从2012年的基本持平（0.94：1）到2016年差距近一倍（0.59：1）。2012年在二、三产业就业人员分别为33.7万和35.7万，第二产业的仅比第三产业的少2万人；到2016年，二、三产业就业的人员分别为24.9万和42.5万人，第二产业的比第三产业的少了17.5万人。2018年，第三产业吸纳的就业人数为45.3 万人。可以说，第三产业在新增就业领域确立了绝对主导地位。
1.4城乡一体化的政策扶持体系基本形成
为体现城乡一体化的公平就业精神，青岛市按照“城乡就业政策统一、就业服务一体、就业机会均等”总体要求，于2013年出台了《青岛市人民政府关于进一步完善城乡就业政策体系，推动实现更高质量就业的通知》，从顶层设计上出台了一系列更加积极的政策，促进了政策覆盖，政策潜能不断释放，为稳定就业形势发挥了积极作用。2016年以来，面对经济新常态特征，市政府出台了《青岛市人民政府关于实施就业优先战略行动，进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》，从就业与经济相融合、推进大众创业工程、帮扶重点群体就业、加强职业技能培训、健全公共服务体系等方面，出台相关政策，为推进就业奠定了牢固的基础。
2青岛市推进新增城镇就业工作中存在的问题分析
在肯定青岛市推进新增就业工作取得较好成就的同时，也应看到，目前在促进更高质量和更充分就业工作中还存在一些问题，需要引起重视。
2.1就业总量压力仍然处于高位
目前，青岛市劳动年龄人口中每年需要就业人员仍有40万人左右，加上外来人员，总量都在70万人左右，显然处于高位。与此同时，近年来的劳动者薪酬增长较快，成为越来越重的企业运营成本。而这种现状又迫使生产企业大力提升自动化程度，直接减少了劳动用工需求，释放出大量低端劳动力，进一步加深了供给方与需求方的结构性矛盾。
在青島市第二产业的年度新增就业人员中，基本上每年呈现出递减的发展势头，如2012年为33.7万，2016年下降为24.9万。这种态势表明，虽然第三产业的迅速发展创造了大量的就业机会，但与第二产业减少的就业岗位产生一定的抵消，就业岗位总量大致保持相对不变，与继续在高位运行的就业压力相比，城镇新增就业工作仍然面临着很大的压力。 2.2就业与经济增长的不同步性表现
就社会进步来看，经济发展与就业增长的确是一种良性的相互促进关系；但在特定地区、经济发展的特定阶段，经济增长与就业增长能否实现良性的互动，还受到多种因素的影响与制约。
尽管青岛市近年来GDP增长均保持在较高的水平，城镇新增就业人数也在70万左右，但与经济发展并不同步。按照索洛模型，技术进步率、技术投入增长率以及劳动与资本的产出弹性都与就业增长率存在负相关关系，因为，节约劳动型和资本密集型的经济增长会产生挤出就业的效应，从而降低就业弹性，这种情况在经济转型升级中的城市将得到较为清晰的体现 。对青岛而言，应当特别重视研究投资增速与就业增长的关系，保证大型投资项目兼容拉动就业功能，这一点在经济发展下行阶段尤为重要。因此，如何最大限度地拉动就业，实现经济发展与就业增长的良性互动，避免那种“高经济增长，低就业增长”现象出现，仍然是一个大的挑战。
2.3就业供需不平衡的结构性矛盾较为突出
就业的结构性矛盾指在劳动力供求总量基本相当的情况下，劳动力供给与需求的不匹配现象，即劳动者难以实现就业的同时，部分企业却出现“招工难”和“用工荒”的现象，这是未来几年将会持续存在的重要问题 。
2.3.1高技能劳动者供给不足
作为经济较为发达的沿海开放城市，青岛的产业结构正在从劳动密集型向技术和资本密集型转变，这种转变对劳动者的技能提出了较高要求，即相当一部分企业需要专业技能人才尤其是拥有高技能的人才。然而，在产业结构调整和产业升级中，尽管产业技术工人的需求量表现为逐年增加，但高技能人才尤其是关键性技术岗位的人才显得尤为紧缺，供给不足的状况一直存在。全市技能人才的求人倍率一直在1.5：1以上，高级技能人才的求人倍率甚至高达2：1以上。可以说，技能人才缺少这一问题一直没有解决好 。由于缺少专技人才，一些企业招聘不到合适的技工尤其是高级技工，即使有订单也无法承接到手，进而导致企业开工不足。这种高技能人才严重缺乏的问题近几年特别突出，如2015年全市供求缺口前十位的技术工种共提供岗位2.6万个，但求职者却仅有8000人，岗位缺口达1.8万人。
2.3.2普通高校毕业生就业压力仍然较大
青岛是人才输入型的开放城市，每年都有大量高校毕业生来青就业，青岛高校毕业生就业规模大致每年保持在7万人左右，但从实际看，适合大学生的就业岗位不仅没有增多，反而有减少的趋势。导致这种现象的原因，一是地方高校数量增多和规模扩大，每年产生的普通高校毕业生总量居高不下，超出了市场需要。二是宏观经济总体处于下行时期，经济发展的不景气导致了劳动力市场需求的萎缩。三是高校教育内容与培养方式落后，不能适应新型多元的经济社会发展要求。四是毕业生自身就业期望值过高，毕业生中“学用脱钩”的现象较为普遍，再加上高校毕业生逐年积累，因而形成了庞大的“高学历”失业大军。
3促进青岛市城镇新增就业的对策建议
应该说，衡量一个国家、一个城市繁荣发展的指标很多，但就业毫无疑问是其中最重要的指标之一。就业增长和就业质量的提升，也是脱贫攻坚、全面建成小康社会的重要标志，做好就业工作责任重大、任务艰巨。
3.1坚持实施就业优先战略行动，保证就业量稳质升
就业是民生之本、安民之策。只有认真贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，才能更好地实施就业政策。一是应继续坚持实行优先就业发展战略。通过新旧动能转换，实现产业结构的优化，大力促进第三产业的发展，以扩大就业的数量和提升就业的质量。二是扩大就业渠道。相关部门需要积极配合，把扩大就业作为经济运行合理区间的下限，千方百计稳定经济增长，以稳增长拉动就业 。三是做好失业职工安置工作。化解过剩产能是供给侧结构性改革的首要任务，按照“企业主体、政府推动、市场引导、依法处置”的原则，鼓励企业内部挖潜，尽量让职工留在企业。对离开企业的人员，各级人力资源社会保障部门提前介入，帮助其尽快实现就业或自主创业。
3.2实施有利于促进就业的财政政策
在坚持用市场调节解决就业问题的同时，还应考虑将财政政策的促进作用。一是为确保困难就业人群的切身利益，政府需要加大投入力度。为此，政府要采取措施，积极主动地筹集各种资金，并以加大财政直接投入的方式，保障困难就业群体所需失业资金及时到位。二是以税收优惠政策鼓励企业解决就业问题。政府应积极完善再就业扶持政策，对能够吸收国有企业下岗人员、国有企业破产人员，以及吸纳下岗和失业人员再就业达到一定比例、并与其签订三年以上劳动合同的企业，给予一定的企业信贷优惠和税减免优惠。
3.3调整和优化产业结构，多途径扩大社会就业
一是继续加快产业结构调整，充分发挥第三产业创造和带动就业的效应。从青岛发展看，科学技术的发展与进步，必然导致第一产业和第二产业对劳动力吸纳的下降。相比之下，第三产业尤其是生产性服务业和生活服务业由于具有更加广泛的产业范围，再加上自身巨大的创新能力，能够不间断产生新的行业形态，因而成为解决就业的最大市场。二是应发挥中小企业在带动就业和在就业方面的灵活作用。从青岛实际看，很多城镇居民和进城务工人员都是在中小企业就业，中小企业已成为就业的主渠道。为此，要积极改善中小企业的发展环境，加大对它们的扶持力度，通过它们的繁荣发展，更好发挥其带动就业和再就业的灵活作用。
3.4强化就业服务，做好保障工作
经济新常态下，要以满足服务对象日益增长的多元化需求为目标，加强公共就业创业服务“供给侧”和“需求侧”的统筹和对接，努力打造更加优质高效的公共就业创业服务。一是提高精细化。细分服务对象，对去产能过程中需安置职工、高校毕业生、农村转移劳动力、就业困难人员等不同群体的特点和诉求，因人施策，因群体施策，提供有针对性的公共服务。建立政府购買公共服务机制，引入专业机构、咨询机构、行业协会等社会力量，提供专业化服务产品。二是用好信息化。实施就业创业大数据战略、“智慧就业”工程，加快推进与“互联网+”、大数据等现代信息技术的融合，完善推进青岛创业云平台建设，支持“互联网+”形成的新型就业形态，鼓励劳动者以自由就业、网络创业等形式实现就业。
作者简介：张维克，青岛市社科院政法 研究员
【关键词】：就业 经济发展 产业结构 就业结构
就业不仅关系到整个国家经济的繁荣发展和社会的安定有序，也关系到每个公民的基本生存状况和家庭稳定。促进就业，不仅有利于促进经济社会全面健康可持续发展，而且有利于消除社会贫困现象和缩小贫富差距，保持社会稳定。青岛市高度重视就业问题，努力促进城镇新增就业，积极发挥政府的主导作用，充分调动全社会的积极性，使每个具备劳动能力的社会成员都尽可能地达到各尽其能、各获其岗、各司其职、各得其所的状态。
1 青岛市促进新增就业总体状况分析
近年来，青岛市坚持就业优先发展战略，充分发挥政府主导作用，通过深化就业体制改革，促进经济社会持续发展，形成合理的产业结构，推动了城镇新增就业的持续发展，取得了可喜的成就。2018年，全市城镇新增就业77.6万人，城镇登记失业率控制在2.93%。
1.1经济持续发展对就业明显拉动的作用
应该讲，经济发展越好、越稳定，对就业的拉动就明显。青岛市近年来经济一直保持强劲发展，不仅经济增速较快，而且经济总量大，由2012年的7302.11亿元增加到2018年的12001.5亿元，成为为数不多的总量跨越万亿元的城市。与此相对应，全市城乡新增就业人数每年都保持在66万人以上：2012年新增城乡就业为69.9万人，2013年为76.5万人，2014年为70.3万人，2015年为66.1万人，2016年为 67.9万人，2017年为65.2万人，2018年为77.6万人。可见，持续的经济增长和综合经济实力的不断上升，对就业有着明显的拉动效果。一个地区的经济发展水平越高越平稳，对就业的增长拉动效果就越明显，而就业的持续增长又能够保持经济的健康发展，两者是相辅相成、互为促进的关系。
1.2合理的产业结构与就业结构基本形成
青岛市的就业工作不仅体现在就业规模较大，而且随三次产业结构不断调整，就业结构更加合理优化。2014年青岛市第三产业就业人数首次超越第二产业，跃居首位，第三产业占主导的就业体系已经形成，说明产业结构与就业结构变动的大体方向是一致的。
产业是经济发展的核心，产业结构往往决定着一个城市经济发展的方向，代表着一个城市的产业发展水平。青岛市三次产业之间的构成较为合理，产业集聚度和产业链完整度较高，既有核心龙头企业发挥带动作用，也有众多中小企业进行上下游配套，人才、技术、金融等要素支撑有充分保障。2012年，全市三次产业比例为4.4：46.6：49.0；2016年，全市三次产业比例为3.7：41.6：54.7。而到2018年，全市三次产业比例为3.2：40.4：56.4。应该说，这是一个较为合理的产业结构。
1.3就业结构与产业结构的协调发展
毫无疑问，世界上越是人均收入水平高的国家，其在第一产业中就业的劳动力占全部劳动力中的比例就会越小，第二、第三产业中劳动力所占的比例相对较大。与三次产业结构变化相一致的是，青岛市二、三产业吸纳的就业人员也发生了变化，基本趋势是在第三产业就业的群体逐渐扩大，第二产业就业的人群逐渐减少。近年来，当三次产业比重由4.4：46.6：49.0发展到3.7：41.6：56.4时，就业结构也与产业结构调整相一致，二、三产业的新增就业的岗位之比从2012年的基本持平（0.94：1）到2016年差距近一倍（0.59：1）。2012年在二、三产业就业人员分别为33.7万和35.7万，第二产业的仅比第三产业的少2万人；到2016年，二、三产业就业的人员分别为24.9万和42.5万人，第二产业的比第三产业的少了17.5万人。2018年，第三产业吸纳的就业人数为45.3 万人。可以说，第三产业在新增就业领域确立了绝对主导地位。
1.4城乡一体化的政策扶持体系基本形成
为体现城乡一体化的公平就业精神，青岛市按照“城乡就业政策统一、就业服务一体、就业机会均等”总体要求，于2013年出台了《青岛市人民政府关于进一步完善城乡就业政策体系，推动实现更高质量就业的通知》，从顶层设计上出台了一系列更加积极的政策，促进了政策覆盖，政策潜能不断释放，为稳定就业形势发挥了积极作用。2016年以来，面对经济新常态特征，市政府出台了《青岛市人民政府关于实施就业优先战略行动，进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》，从就业与经济相融合、推进大众创业工程、帮扶重点群体就业、加强职业技能培训、健全公共服务体系等方面，出台相关政策，为推进就业奠定了牢固的基础。
2青岛市推进新增城镇就业工作中存在的问题分析
在肯定青岛市推进新增就业工作取得较好成就的同时，也应看到，目前在促进更高质量和更充分就业工作中还存在一些问题，需要引起重视。
2.1就业总量压力仍然处于高位
目前，青岛市劳动年龄人口中每年需要就业人员仍有40万人左右，加上外来人员，总量都在70万人左右，显然处于高位。与此同时，近年来的劳动者薪酬增长较快，成为越来越重的企业运营成本。而这种现状又迫使生产企业大力提升自动化程度，直接减少了劳动用工需求，释放出大量低端劳动力，进一步加深了供给方与需求方的结构性矛盾。
在青島市第二产业的年度新增就业人员中，基本上每年呈现出递减的发展势头，如2012年为33.7万，2016年下降为24.9万。这种态势表明，虽然第三产业的迅速发展创造了大量的就业机会，但与第二产业减少的就业岗位产生一定的抵消，就业岗位总量大致保持相对不变，与继续在高位运行的就业压力相比，城镇新增就业工作仍然面临着很大的压力。 2.2就业与经济增长的不同步性表现
就社会进步来看，经济发展与就业增长的确是一种良性的相互促进关系；但在特定地区、经济发展的特定阶段，经济增长与就业增长能否实现良性的互动，还受到多种因素的影响与制约。
尽管青岛市近年来GDP增长均保持在较高的水平，城镇新增就业人数也在70万左右，但与经济发展并不同步。按照索洛模型，技术进步率、技术投入增长率以及劳动与资本的产出弹性都与就业增长率存在负相关关系，因为，节约劳动型和资本密集型的经济增长会产生挤出就业的效应，从而降低就业弹性，这种情况在经济转型升级中的城市将得到较为清晰的体现 。对青岛而言，应当特别重视研究投资增速与就业增长的关系，保证大型投资项目兼容拉动就业功能，这一点在经济发展下行阶段尤为重要。因此，如何最大限度地拉动就业，实现经济发展与就业增长的良性互动，避免那种“高经济增长，低就业增长”现象出现，仍然是一个大的挑战。
2.3就业供需不平衡的结构性矛盾较为突出
就业的结构性矛盾指在劳动力供求总量基本相当的情况下，劳动力供给与需求的不匹配现象，即劳动者难以实现就业的同时，部分企业却出现“招工难”和“用工荒”的现象，这是未来几年将会持续存在的重要问题 。
2.3.1高技能劳动者供给不足
作为经济较为发达的沿海开放城市，青岛的产业结构正在从劳动密集型向技术和资本密集型转变，这种转变对劳动者的技能提出了较高要求，即相当一部分企业需要专业技能人才尤其是拥有高技能的人才。然而，在产业结构调整和产业升级中，尽管产业技术工人的需求量表现为逐年增加，但高技能人才尤其是关键性技术岗位的人才显得尤为紧缺，供给不足的状况一直存在。全市技能人才的求人倍率一直在1.5：1以上，高级技能人才的求人倍率甚至高达2：1以上。可以说，技能人才缺少这一问题一直没有解决好 。由于缺少专技人才，一些企业招聘不到合适的技工尤其是高级技工，即使有订单也无法承接到手，进而导致企业开工不足。这种高技能人才严重缺乏的问题近几年特别突出，如2015年全市供求缺口前十位的技术工种共提供岗位2.6万个，但求职者却仅有8000人，岗位缺口达1.8万人。
2.3.2普通高校毕业生就业压力仍然较大
青岛是人才输入型的开放城市，每年都有大量高校毕业生来青就业，青岛高校毕业生就业规模大致每年保持在7万人左右，但从实际看，适合大学生的就业岗位不仅没有增多，反而有减少的趋势。导致这种现象的原因，一是地方高校数量增多和规模扩大，每年产生的普通高校毕业生总量居高不下，超出了市场需要。二是宏观经济总体处于下行时期，经济发展的不景气导致了劳动力市场需求的萎缩。三是高校教育内容与培养方式落后，不能适应新型多元的经济社会发展要求。四是毕业生自身就业期望值过高，毕业生中“学用脱钩”的现象较为普遍，再加上高校毕业生逐年积累，因而形成了庞大的“高学历”失业大军。
3促进青岛市城镇新增就业的对策建议
应该说，衡量一个国家、一个城市繁荣发展的指标很多，但就业毫无疑问是其中最重要的指标之一。就业增长和就业质量的提升，也是脱贫攻坚、全面建成小康社会的重要标志，做好就业工作责任重大、任务艰巨。
3.1坚持实施就业优先战略行动，保证就业量稳质升
就业是民生之本、安民之策。只有认真贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，才能更好地实施就业政策。一是应继续坚持实行优先就业发展战略。通过新旧动能转换，实现产业结构的优化，大力促进第三产业的发展，以扩大就业的数量和提升就业的质量。二是扩大就业渠道。相关部门需要积极配合，把扩大就业作为经济运行合理区间的下限，千方百计稳定经济增长，以稳增长拉动就业 。三是做好失业职工安置工作。化解过剩产能是供给侧结构性改革的首要任务，按照“企业主体、政府推动、市场引导、依法处置”的原则，鼓励企业内部挖潜，尽量让职工留在企业。对离开企业的人员，各级人力资源社会保障部门提前介入，帮助其尽快实现就业或自主创业。
3.2实施有利于促进就业的财政政策
在坚持用市场调节解决就业问题的同时，还应考虑将财政政策的促进作用。一是为确保困难就业人群的切身利益，政府需要加大投入力度。为此，政府要采取措施，积极主动地筹集各种资金，并以加大财政直接投入的方式，保障困难就业群体所需失业资金及时到位。二是以税收优惠政策鼓励企业解决就业问题。政府应积极完善再就业扶持政策，对能够吸收国有企业下岗人员、国有企业破产人员，以及吸纳下岗和失业人员再就业达到一定比例、并与其签订三年以上劳动合同的企业，给予一定的企业信贷优惠和税减免优惠。
3.3调整和优化产业结构，多途径扩大社会就业
一是继续加快产业结构调整，充分发挥第三产业创造和带动就业的效应。从青岛发展看，科学技术的发展与进步，必然导致第一产业和第二产业对劳动力吸纳的下降。相比之下，第三产业尤其是生产性服务业和生活服务业由于具有更加广泛的产业范围，再加上自身巨大的创新能力，能够不间断产生新的行业形态，因而成为解决就业的最大市场。二是应发挥中小企业在带动就业和在就业方面的灵活作用。从青岛实际看，很多城镇居民和进城务工人员都是在中小企业就业，中小企业已成为就业的主渠道。为此，要积极改善中小企业的发展环境，加大对它们的扶持力度，通过它们的繁荣发展，更好发挥其带动就业和再就业的灵活作用。
3.4强化就业服务，做好保障工作
经济新常态下，要以满足服务对象日益增长的多元化需求为目标，加强公共就业创业服务“供给侧”和“需求侧”的统筹和对接，努力打造更加优质高效的公共就业创业服务。一是提高精细化。细分服务对象，对去产能过程中需安置职工、高校毕业生、农村转移劳动力、就业困难人员等不同群体的特点和诉求，因人施策，因群体施策，提供有针对性的公共服务。建立政府购買公共服务机制，引入专业机构、咨询机构、行业协会等社会力量，提供专业化服务产品。二是用好信息化。实施就业创业大数据战略、“智慧就业”工程，加快推进与“互联网+”、大数据等现代信息技术的融合，完善推进青岛创业云平台建设，支持“互联网+”形成的新型就业形态，鼓励劳动者以自由就业、网络创业等形式实现就业。
作者简介：张维克，青岛市社科院政法 研究员