[摘 要]随着经济的发展和城市人口的增长,城市水污染日益严重已成为不可避免的趋势,经过考察武汉市政府在城市水污染补偿机制中的作用,分析其在水污染防治方面的瓶颈作用,认为政府在水污染防治方面仍需要很大的改进。然后结合实证研究提出了建设城市水污染补偿机制的普遍性建议,以期能够为中国城市水污染治理出谋划策。
　　[关键词]城市;水污染;补偿机制;政府
　　[中图分类号]F272 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2009)22-0060-02
　　
　　武汉有“百湖之市”的美誉,改革开放30年来,随着武汉市城市经济的迅速发展,湖泊水质污染问题日趋突出。如何治理城市湖泊污染,促进城市生态良性循环已成为当前城市发展急需解决的问题。因此武汉市需要建立城市水污染补偿机制,用经济的、政策的以及法律上的手段达到环保的目的。
　　
　　1 政府在城市水污染补偿机制中作用的瓶颈分析
　　
　　政府是提供公共产品的主体,城市水污染补偿机制在受益的非排他性和使用的非竞争性上具有明显的公共产品属性,容易导致“搭便车”现象的出现,建立城市水污染补偿机制就是充分利用市场机制配置水资源,提高城市水资源的有效利用率。尽管近些年来武汉市政府在城市水污染方面做出了很大的努力,对重点湖泊进行综合治理,开展了水环境专项综合整治行动,遏制了水污染加剧趋势,重点湖泊水质基本稳定,提出的相关政策和措施取得了一些成效。然而武汉市政府在城市水污染补偿机制中仍然存在瓶颈问题。
　　1.1 法律法规不健全,部门职能划分不明
　　解决城市水污染补偿问题的根本出路在于建立完善的补偿机制,而目前我国针对水污染防治问题的法律法规过多侧重对宏观层面问题的解决,而没有对水污染补偿问题给予足够的重视。城市水污染补偿机制牵涉很多政府部门,但这些部门往往都是各自为战,政府部门之间经常出现“多龙治水”的现象,对有的水污染问题却造成“缺位”现象。
　　1.2 财政投入较少,缺乏专项资金
　　治理和改善水污染,资金是关键,但现实情况是我国财政资金紧张,政府财政对城市水污染补偿机制的支持不足,导致相关部门对水污染保护力度不够,污水治理设施不足或者落后,相关水污染治理或者水环境保护的科研项目经费短缺等。与同等城市相比,武汉市重点污染源在线及视频监控设施建设规模明显不足,重要的环境监测设备和环境执法装备的配置存在明显差距。
　　1.3 监督管理不严,官员权力寻租
　　城市水污染补偿问题由于其本身的特殊性,不受行政辖区界限的限制,这就导致政府各部门水污染补偿不及时不到位,造成难以统一管理的被动局面。由于对武汉市水污染的情况监督不严,没有严格控制高耗水、高排污型工业项目建设和农业粗放型用水,对已有的高耗水、高排污用水企业没有明确要求限期完成技术改造,许多污染大的企业钻空子,致使水污染进入一个恶性循环的状况。正是由于对政府部门行为监督不严,也会形成税务和官职腐败体制的温床,极易产生政府官员权力寻租的现象。
　　1.4 污水处理厂运转僵化,补偿机制不明确
　　武汉污水处理厂从7座增加到9座,但市内的汉西、三金潭和黄家湖等污水处理厂的建设,完全依靠政府的财政支持,没有将其纳入市场经济的运行中,使得污水处理厂运行僵化,现行的环境保护投资体制缺乏多元的投资主体和融资体制,投资成本偏高,运作和管理过程效率低,相关的环保投资政策不完善等。武汉市现行的排污费的收取一部分用于赔偿相关损失,但由于绝大多数表现为同质赔偿,很少引入惩罚性赔偿原则,更没有涉及精神赔偿、环境权益损害赔偿等,导致水污染侵权行为没能得到充分的惩罚,受害者没能得到足够的补偿。而且污染收费机制不完善,致使环保企业运行费用仍然需要大量的财政补贴。
　　1.5 宣传教育力度不大,激励机制不完善
　　武汉市政府只是用相应的行政手段对破坏水环境的行为进行行政处罚,却没有利用强大的媒体宣传和主动的教育引导,致使民众和企业并没有十分重视武汉市的水污染问题。对于水环境质量检测信息也没有及时向社会公开,没有大范围进行水环境信息政务公开,因此对一些高耗水高污染的企业没有形成社会压力,对一些公民没有形成教育引导意义,对城市建设水污染补偿机制也造成一定的阻力。同时,武汉市水污染防治政策体系比较重视政府在水污染防治中的作用,对企业和公众参与水污染治理没有明确的政策导向,强制性的政策手段较多,经济性调节政策和鼓励性政策较少。
　　
　　2 完善和创新政府在城市水污染补偿机制中的作用
　　
　　政府是水环境保护的责任主体,但并不意味着政府是付费主体。根据生态补偿原则:“谁开发谁保护,谁破坏谁恢复,谁污染谁治理,谁受益谁补偿。”由于中国水污染治理的政府机构实行的是由环境保护部门主管、多个部门参与的水污染防治机构体制,因此,政府在建立城市水污染补偿机制时,其管理体制需要重构,政府各个部门应根据公共物品效益最大化原则,承担和引导建立城市水污染补偿机制。
　　2.1 健全法律法规,明确部门职能
　　构建城市水污染补偿机制必须提供必要的法律保障,现行的排污收费(税)制度所规定征收的排污费(税)在一定意义上具有补偿的性质,但它也不能完全取代水污染补偿机制。史学瀛说:“在我国排污者实际交纳的排污费同治理费和污染损失相比,两者相差甚远。”因此,武汉市政府应该将排污收费(税)制度上升到法律的高度,将城市水污染补偿机制用法律的手段保障其正常运行。政府作为水污染防治的主体,在城市水污染补偿机制中占有主导地位,由于水污染补偿机制涉及多个相关部门,因此要进一步理清各部门在水污染防治方面的职责,应由环保部门牵头,其他部门参与,各部门的配合应加强协调和沟通,采取行动时协调统一,防止形成“多龙治水”现象。
　　2.2 加大财政力度,建立专项资金
　　政府应进一步健全公共财政体制,优化财政支出结构,逐步加大财政转移支付中水污染补偿机制建设的力度,全面提高水污染防治水平。政府应根据公共物品效益最大化原则,把污水集中处理设施建设作为城市基础设施建设的重要内容。目前,国内外通行的做法是财政转移支付,作为城市水污染补偿机制的财政转移支付。一方面可通过调整现行财政转移支付的支出结构,增设与水污染补偿机制有直接关联的专项,增设城市欠发达地区的定向专项,对定向专项的申报条件中附设有关的内容;另一方面可建立水污染补偿专项基金,开辟新的财政转移支付资金渠道,大力加强补偿机制的建设。
　　2.3 转变管理理念,完善监管机制
　　城市水污染补偿机制的建立,促使企业不仅有“谁污染谁治理”的理念,而且有“谁受益谁补偿”理念,这一理念通过经济手段使生态补偿意识深入到企业生产的各个环节,强化企业对环境保护的责任感。政府首先要加强污染源的排放监测,整合环保部门和水利部门的水污染监测力量,加强水环境保护执法的队伍建设。同时,进一步加强监督执法职能,不仅要明确哪些法律是由环保部门负责监督实施的,而且要切实加强执法监督的支撑能力,大力提升水污染防治的统一监督水平。还要鼓励公众参与水环境保护,通过水环境质量监测信息公开以及重点污染源的排放监测信息公开,促进公众参与监督污染企业排放和破坏水环境的行为。
　　2.4 发挥市场机制,实现企业化运营
　　城市水污染治理属于社会公益事业,治理设施属于社会公共物品,政府有必要利用市场竞争机制来提供这种公共物品,要形成政府引导与市场调控相结合的模式。要充分发挥政府在水污染补偿机制建立过程中的引导作用,结合国家相关政策和当地实际情况研究改进公共财政对水环境保护的投入机制。政府要充分利用市场机制作用,培育和发展污水处理产业,同时要规范招标投标行为。污水处理厂运营应大力推行企业化运行,通过污水处理和排污收费的合理定价,逐步建立起激励节约用水和防治污染的价格形成机制。应将污水的处理完全推向市场,建立污水处理再利用的良性循环的运行机制。
　　2.5 坚持信息公开,鼓励社会参与
　　利用市场对污染排放企业的监督,对其形成强大的社会和公众压力,是一项经济有效的制度,政府应及时向社会开放水环境质量检测信息,开展水环境信息政务公开,提高监测信息的使用效率。同时可以向公众广泛宣传环境保护有关的知识,设立污染举报电话和信箱。公众是推动水污染补偿机制建立和完善的主体及中坚力量,水污染补偿机制的构建之所以要公众参与,是基于顺利推行该机制制定实施的需要,政府机构要认真听取社会各方面的意见,充分发挥科研机构和专家学者的积极作用,促进生态补偿决策的民主化、科学化。
　　
　　参考文献:
　　[1] 金瑞林,等.环境与资源保护法学[M].北京:人民法院出版社,中国社会科学出版社,2004.
　　[2] 王金南,葛察忠,张勇,等.中国水污染防治体制与政策[M].北京:中国环境科学出版社,2003.
　　[3] 史学瀛. 环境法学[M].北京: 清华大学出版社,2005:10.
　　
　　[收稿日期]2009-05-24
　　[基金项目] 本文是国家创新性实验计划项目“城市水污染补偿机制的实证分析与应用研究——以武汉市为例”的阶段性成果。
　　[作者简介]黄霞,女,中国地质大学(武汉)政法学院教授,研究方向:环境与资源保护法学;胡甜,中国地质大学政法学院2006级行政管理专业本科生;王国飞,中国地质大学政法学院2005级法学专业本科生。