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摘要：近年来，国家重视农村基层建设， 一系列惠农政策落实到了农村，不断加大对农村的投入， 农村基层组织人员职务犯罪案件呈现出上升趋势， 损害了广大农民的切身利益， 降低了农村基层组织人员在群众中的信任度， 影响新农村建设的进程。因此， 对当前农村基层职务犯罪实证分析，分析原因， 探索对策， 预防此类犯罪的发生， 具有极为重要的现实意义。
关键词：实证分析； 犯罪预防； 职务犯罪； 基层组织人员
一、农村基层组织人员职务犯罪现状与特征实证分析
据统计数据表明，在2011 年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中，农村基层组织人员4968 人，占42.4%。黑龙江省大庆检察机关近5年查处农村基层组织人员职务犯罪41件47人。其中，高中以上文化程度的16人，初中以下文化程度的31人； 村支书、村主任、会计三类人员共33人；贪污的34人，挪用公款的8人，其他犯罪5人[1]。深圳市宝安区人民检察院近5年查处农村基层组织人员职务犯罪13件16人。其中，高中以上文化程度的2人，初中以下文化程度的14人；村支书、村主任、会计三类人员共8人；贪污案6件，受贿案6件，挪用公款的1件[2]。
通过深入分析上面的统计案例，结合我国当前基层组织人员职务犯罪的现状，基层组织人员职务犯罪具有如下特点：
（一） 犯罪主体比较固定
农村基层组织人员职务犯罪主要集中在村支部书记、村主任、会计三类人员身上。依据上面的统计数据，大庆市在47个涉案的农村基层组织人员中，上述三类人员33人，占总数的70%。深圳保安区在16个涉案的农村基层组织人员中，上述三类人员8人，占总数的50%。村支部书记、村主任手中掌握着人、财、物的支配权， 村财务人员则是具体财务工作的经办人。这三类人往往利用自身职务的便利： 要么互相勾结、合伙作案； 要么单打独干， 中饱私囊。
（二）犯罪类型集中，以贪污、受贿、挪用公款案为主。
从案件性质来看，罪名相对集中，主要以贪污、受贿、挪用公款案件为多。在大庆市47名涉案农村基层组织人员中，贪污案件34人，占总数的72.3%。挪用公款案件8人，占总数的17%。在宝安区检察院查办的13件案中，其中贪污案6 件、受贿案6 件，各占了46%。通过比较分析，经济发达的地区受贿案占的比重较大，经济欠发达的地区受贿案占的比重小，主要是贪污、挪用公款案件。
（三）犯罪领域相对集中
从犯罪的领域来看，主要是涉及土地的各种款项的犯罪，侵害对象主要是土地补偿款、征用款、退耕还林补贴。近年来，国家征用农村土地越来越多，农村基层组织人员掌管、经手的资金量也随之加大，经济犯罪的几率也变大。大庆市41件职务犯罪，以土地补偿款、征用款、退耕还林补贴为侵害对象的有8件，占总数的19.5%。2004年1月至2005年4月，四川省成都市检察机关集中力量加大查处力度，共立案查处34件镇村组织人员侵害群众利益的职务犯罪，其中26件是涉及土地征用费的犯罪，占76.5%[3]。
（四）联手作案，窝案、串案突出
职务犯罪“从单个人犯罪向窝案、串案集团化转变的趋势日益突出”[4]，其中基层组织人员职务犯罪的行为一向表现为联手作案，共同犯罪。窝案主要是多名基层组织人员联手作案。串案是基层组织人员与其他部门、单位人员内外勾结，上下联手作案，这些案件就不只局限于基层组织人员的职务犯罪案件了。青海省人民检察院反贪局局长李保国认为，基层组织人员“共同犯罪案件占较大比例。2004年以来共查处2人以上共同犯罪案件18起45人，占立案查处乡村组织人员职务犯罪人数的28%”[5]。从查处的案件来看，有的是村委成员集体作案，有的是村委成员合伙作案，有的是不同村落之间的基层组织人员联手作案，有的是基层组织人员与乡镇国家工作人员或其他单位人员合伙作案，有的是家族成员合伙作案。联手作案、窝案串案是基层组织人员区别于其他类型职务犯罪的显著特征。
二、农村基层组织人员职务犯罪的原因分析
（一）立法原因
1979年刑法及有关立法解释把基层组织人员规定为国家工作人员[6]，但1997年新刑法修改了这一规定，没有再将基层组织人员规定为国家工作人员。1999年最高人民法院的批复明确规定村民小组组长利用职务之便侵占集体财务的行为定职务侵占罪，而不是贪污罪。2000年立法解释重新规定基层组织人员在从事特定的七项协助政府工作时按国家工作人员论，但对于该解释中的“等村基层组织”还包括哪些组织，是否包括1999年批复中提到的村民小组组长；“协助人民政府从事的其他行政管理工作”还包括哪些工作；基层组织人员从事该解释规定的七项行为外的犯罪行为怎么定性等问题均没有规定。《刑法修正案六》将“其他单位工作人员”纳入了非国家工作人员受贿罪的主体范围，看似解决了基层组织人员在从事自治事务和经营活动中收受贿赂行为的定性问题，但有学者认为村民委员会不属于刑法概念‘单位’之列，而且实践中，一些基层法院也认为基层组织不属于“单位”而判决这些基层组织人员无罪释放。综上所述，我国刑法对基层组织人员职务犯罪问题的规定，一方面表现出法网不严，存在立法漏洞，让部分腐败分子有空可钻；另一方面表现出法律位阶不高，多在解释、批复中进行规定，稳定性不强。
（二）管理原因
农村财务制度不健全，财务管理不规范是基层组织人员职务犯罪的一个重要原因。一是财会人员不专业，不具有专门的财务管理知识。很多农村基层组织的会计人员都只具有小学文化，或者是高中文化，他们根本没有学过专门的会计管理知识，不懂得制定规范的财务报表，只是凭自己手里的一把算盘管理农村错综复杂的账务。二是帐薄设置、账务处理不规范。有些村根本没有专门的账册，会计只是采取记流水账的方式对村财务进行管理，造成每项收支情况不明、财务管理混乱、查账、监账困难。三是财务监督管理人员少。绝大多数村财会人员都是只有会计一人，现金出纳和会计不分设，经费收支往往无审批，所以往往随意、任意支取。部分村还出现会计兼任的情况，就成了自己花钱，自己批条，自己报销。有些村会计人员唯村干部是从，任由村干部随意支取财物。四是村级财务不公开，人民群众根本无法监督。所以，打白条、假票据入账、审批手续随意、经费去向不明等问题都有可能出现。这些情况都使我国法律规定形同虚设，同时也为基层组织人员贪污腐败留下了不小的缝隙。 （三）监督原因
有制约才不会有专政，才可以防止腐败。对基层组织人员而言，根本就没有任何外在的制约。《村民委员会组织法》规定村民委员会是“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，“乡、民族乡、镇的人们政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”并且“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”所以，地方政府与村民委员会是指导、支持和帮助关系，并不是领导和监督关系。《村民委员会组织法》规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”所以，村民会议是村民委员会的监督机关。但是，村民会议只是一个会议形式，像全国人民代表大会，每年举行的次数有限。全国人民代表大会设立全国人民代表大会常务委员会处理一些国家事务，对各行政机关进行监督，但村民会议却没有常设机关对村民委员会进行监督。所以，村民大会对村民委员会的监督根本不能落到实处，只能流于形式。另外，很多村的两委内部矛盾重重，他们基本都是各行其是，遇到问题都抱着“事不关己，高高挂起”的态度，导致最直接的监督也成了空。所以，外部监督的缺失，内部监督的乏力，都为基层组织人员职务犯罪提供了条件。
三、农村基层组织人员职务犯罪的预防对策
（一）立法预防
1.完善立法，明确基层组织人员的性质。我国刑法规定，职务侵占罪、挪用资金罪和非国家工作人员受贿罪的主体为“公司、企业或者其他单位的工作人员”，没有明确规定基层组织人员为这些罪的犯罪主体。所以，一些基层法院认为，村基层组织不属于“其他单位”的规定，根据罪刑法定原则，对利用职务之便侵占集体财务、挪用集体资金的基层组织人员只能判决无罪[7]。笔者对这种现象有两方面的看法：一方面，村基层组织确实与“单位”不同。《现代汉语词典》是这样定义单位的意思的：单位是指“机关、团体或属于一个机关、团体的各个部门[8]。”我国刑法对单位犯罪是这样规定的：公司、企业、事业单位、机关实施的危害社会的行为，法律规定为单位犯罪的，应当负刑事责任。可见，村基层组织与“单位"不同，基层组织人员确实不是“其他单位工作人员”。另一方面，村基层组织的犯罪行为不应游离于刑法规范之外。基层组织人员的犯罪行为和“公司、企业或者其他单位工作人员”的犯罪行为应该是一样的，同样应该受到刑法否定性规范的评价。所以，建议在刑法规范中明确规定基层组织人员的性质，避免司法中出现“法无明文规定”的情况。
2.完善立法，明确基层组织人员职务犯罪的主体范围。针对基层组织人员职务犯罪的主体问题，应该扩大解释。把村民委员会成员、村党支部成员和村集体经济组织都包括进去。因为，一是不可否认他们和一般平民百姓有不同之处，他们具有管理职责，他们都是村基层组织的成员。二是他们都有可能协助政府从事行政管理工作，即使不是直接受命于政府，但他们所从事的工作都是政府的行政管理工作，这符合国家工作人员的本质特征。三是在实践中，一些地方的政府部门已经向这些基层组织发放一定数额的工资。根据权利与义务对等的原则，将这些人纳入职务犯罪的主体也是合理的。四是建议将基层组织人员编制化。虽然政府不干预基层组织人员的选举，不干预农村的自治，但政府可以帮助农村规范管理基层组织人员，这好比是合资企业，农村出人，政府出技术，双方合作将农村建设的更美好。
3.完善立法，明确基层组织人员职务犯罪从事事项范围。针对基层组织人员职务犯罪所从事的事项问题，应该结合实际情况做适当的扩大解释。随着社会的发展，各种政策的出台，政府在农村的行政管理工作事项也有所变化，如从2004年开始，全国各地逐步取消农业税。所以，该解释规定的代征代缴税款事项就不存在了。同时，各地又开始实施退耕还林政策，政府要向各农户发放退耕还林补助款、粮食产量补助款、生猪补助款等款项。而且，根据各地的不同实际情况，具体的行政管理工作是不同的。所以，我们不能只局限于解释所规定的这六项具体的行政管理工作，我们应该把握“行政管理工作”的实质，即管理性和国家代表性，再结合实际情况来认定基层组织人员的行为是不是职务犯罪。
（二）制度预防
1.完善农村的财务制度，实现专项资金专门管理
农村财务管理混乱，资金任意支取现象严重，这是导致基层组织人员职务犯罪的一项重要原因。所以，管好农村财务和资金至关重要。这需要做到以下几点：一是管理人员要具备相应的财会知识。针对上文提到的很多村的财会人员都只具有小学文化水平的问题，建议农村在选举财会人员时必须对候选人设定一些基本的条件，如文化程度，管账能力等。同时当地政府应该出资对各村的财会人员集中进行专业培训，教授管理知识，并对其进行考察审核。二是会计、出纳必须为两人及以上且其他基层组织人员不得兼任。会计和出纳必须分工明确，支取任何资金必须要有正式的审批手续，各种发票和收据的报销至少要有两名基层组织人员签字，这样才能形成一定程度上的制约。同时，金额数目大的资金支取事项需要通过全体村民大会多数通过。三是财务信息要公开，允许村民合理的查账要求。阳光是最好的防腐剂，所以要公开财务信息，让村民了解资金的运用情况，这样既能让村民配合基层组织人员的工作，又能监督村里财务的使用情况。四是当地政府要定期和不定期的对村里帐务进行查询。政府部门有义务对村民委员会等村级基层组织指导工作，同时政府有专门的财会管理人员，这些人员在查账时比一般村民更能看出其中的问题。政府部门定期和不定期的查账行为从外部对村里的财务实施了监督。
另外，农村的专项资金要实行专项管理。如“扶贫救灾等专项资金实行县级专户管理，乡镇财政集中发放，对扶贫救灾等专项资金的发放管理原则、范围、程序、责任等予以明确规定[9]。”发放资金时不能让基层组织人员现金发放，而是由主管机关直接存入农户的“一卡通”里，由农户本人凭自身身份证领取。实行专项资金专项管理，避免基层组织人员过多接触到大量资金，从而产生贪污挪用的想法。 2.加强各组织间的监督制约，实现村务公开
“三权分立”强调制约和平衡，没有制约就没有平衡，就容易导致专政，从而导致腐败。村民委员会是一个群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。可见，民主监督是对村民委员会实行监督的重要形式。实现监督的最好方法就是分权，让各组织互相监督，这样才更有动力。农村基层组织除村民委员会和村党支部外，还有村级集体经济组织。所以，要明确各组织权力范围，不能越权，也不能渎职，并且，各组织间有权进行合理的审查工作。村民大会或者村民代表大会是村级组织中最高的权力机关，各组织均要向其负责，涉及村民重大利益的事项要由村民大会或者村民代表大会讨论通过，特别是土地转让、修桥铺路、工程发包、费用征收等问题上，做出决策前一定要广泛征求群众意见，实施过程中也要不断让村民了解事情的进展情况。总之，村基层组织应该形成以村民大会为首的各组织互相制约的“三权分立”组织体系。
另外，村务公开是村民监督的前提。除各组织的相互监督外，村民也是一大监督主体。村民不存在和某个组织有利益关系的情况，他们关心的是自身利益是否受到损害，所以，他们会不遗余力的对各组织的工作进行监督，前提是村务公开。村务公开也是一个老话题，有关法律法规也有相应的规定，但在实践中真J下落到实处的不多。所以，建议村里建立一个工作监督委员会，成员由村民轮流担任，一个月或者两个月一换。监督委员会负责在任期监督各组织的工作情况，并证实公开的村务为真实情况。这样可以做到人人都有监督权，而且，即使有基层组织人员贿赂村民的情况也不可能贿赂到每个人，所以，这样的做法更加具有保障性。
注释：
[1]武哲：《农村基层组织人员职务犯罪调查分析及对策研究》，载《大庆社会科学》2011年第4期。
[2]丘捷生：《基层组织人员职务犯罪实证分析与源头治理对策思考》，载《法制与经济》2010年总第239期。
[3]谢小丽：《村官职务犯罪问题研究》，西南大学硕士论文，2010年6月，第18页。
[4]康树华：《当代中国热点与新型犯罪透视》，群众出版社2007年版，第260页。
[5]韩萍：《贪挪手段直接呈现抱团腐败青海村官腐收现象透》，《法制日报》2009年6月12日。
[6] 李宏玉：《基层职务犯罪的现状与立法评析》，载《中共郑州市委党校学报》2009年第2期，第124页。
[7] 宫新军：《中国“村官”职务犯罪研究》，中国政法大学硕士论文，2009年3月，第ll页。
[8]《现代汉语词典》，商务图书馆2005年版，第266页。
[9] 刘利：《农村基层组织人员职务犯罪的特点、原因及预防对策》，载《安徽农学通报》2009第3期，第24页。
（作者通讯地址：江西修水县人民检察院，江西 修水 332400）
关键词：实证分析； 犯罪预防； 职务犯罪； 基层组织人员
一、农村基层组织人员职务犯罪现状与特征实证分析
据统计数据表明，在2011 年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中，农村基层组织人员4968 人，占42.4%。黑龙江省大庆检察机关近5年查处农村基层组织人员职务犯罪41件47人。其中，高中以上文化程度的16人，初中以下文化程度的31人； 村支书、村主任、会计三类人员共33人；贪污的34人，挪用公款的8人，其他犯罪5人[1]。深圳市宝安区人民检察院近5年查处农村基层组织人员职务犯罪13件16人。其中，高中以上文化程度的2人，初中以下文化程度的14人；村支书、村主任、会计三类人员共8人；贪污案6件，受贿案6件，挪用公款的1件[2]。
通过深入分析上面的统计案例，结合我国当前基层组织人员职务犯罪的现状，基层组织人员职务犯罪具有如下特点：
（一） 犯罪主体比较固定
农村基层组织人员职务犯罪主要集中在村支部书记、村主任、会计三类人员身上。依据上面的统计数据，大庆市在47个涉案的农村基层组织人员中，上述三类人员33人，占总数的70%。深圳保安区在16个涉案的农村基层组织人员中，上述三类人员8人，占总数的50%。村支部书记、村主任手中掌握着人、财、物的支配权， 村财务人员则是具体财务工作的经办人。这三类人往往利用自身职务的便利： 要么互相勾结、合伙作案； 要么单打独干， 中饱私囊。
（二）犯罪类型集中，以贪污、受贿、挪用公款案为主。
从案件性质来看，罪名相对集中，主要以贪污、受贿、挪用公款案件为多。在大庆市47名涉案农村基层组织人员中，贪污案件34人，占总数的72.3%。挪用公款案件8人，占总数的17%。在宝安区检察院查办的13件案中，其中贪污案6 件、受贿案6 件，各占了46%。通过比较分析，经济发达的地区受贿案占的比重较大，经济欠发达的地区受贿案占的比重小，主要是贪污、挪用公款案件。
（三）犯罪领域相对集中
从犯罪的领域来看，主要是涉及土地的各种款项的犯罪，侵害对象主要是土地补偿款、征用款、退耕还林补贴。近年来，国家征用农村土地越来越多，农村基层组织人员掌管、经手的资金量也随之加大，经济犯罪的几率也变大。大庆市41件职务犯罪，以土地补偿款、征用款、退耕还林补贴为侵害对象的有8件，占总数的19.5%。2004年1月至2005年4月，四川省成都市检察机关集中力量加大查处力度，共立案查处34件镇村组织人员侵害群众利益的职务犯罪，其中26件是涉及土地征用费的犯罪，占76.5%[3]。
（四）联手作案，窝案、串案突出
职务犯罪“从单个人犯罪向窝案、串案集团化转变的趋势日益突出”[4]，其中基层组织人员职务犯罪的行为一向表现为联手作案，共同犯罪。窝案主要是多名基层组织人员联手作案。串案是基层组织人员与其他部门、单位人员内外勾结，上下联手作案，这些案件就不只局限于基层组织人员的职务犯罪案件了。青海省人民检察院反贪局局长李保国认为，基层组织人员“共同犯罪案件占较大比例。2004年以来共查处2人以上共同犯罪案件18起45人，占立案查处乡村组织人员职务犯罪人数的28%”[5]。从查处的案件来看，有的是村委成员集体作案，有的是村委成员合伙作案，有的是不同村落之间的基层组织人员联手作案，有的是基层组织人员与乡镇国家工作人员或其他单位人员合伙作案，有的是家族成员合伙作案。联手作案、窝案串案是基层组织人员区别于其他类型职务犯罪的显著特征。
二、农村基层组织人员职务犯罪的原因分析
（一）立法原因
1979年刑法及有关立法解释把基层组织人员规定为国家工作人员[6]，但1997年新刑法修改了这一规定，没有再将基层组织人员规定为国家工作人员。1999年最高人民法院的批复明确规定村民小组组长利用职务之便侵占集体财务的行为定职务侵占罪，而不是贪污罪。2000年立法解释重新规定基层组织人员在从事特定的七项协助政府工作时按国家工作人员论，但对于该解释中的“等村基层组织”还包括哪些组织，是否包括1999年批复中提到的村民小组组长；“协助人民政府从事的其他行政管理工作”还包括哪些工作；基层组织人员从事该解释规定的七项行为外的犯罪行为怎么定性等问题均没有规定。《刑法修正案六》将“其他单位工作人员”纳入了非国家工作人员受贿罪的主体范围，看似解决了基层组织人员在从事自治事务和经营活动中收受贿赂行为的定性问题，但有学者认为村民委员会不属于刑法概念‘单位’之列，而且实践中，一些基层法院也认为基层组织不属于“单位”而判决这些基层组织人员无罪释放。综上所述，我国刑法对基层组织人员职务犯罪问题的规定，一方面表现出法网不严，存在立法漏洞，让部分腐败分子有空可钻；另一方面表现出法律位阶不高，多在解释、批复中进行规定，稳定性不强。
（二）管理原因
农村财务制度不健全，财务管理不规范是基层组织人员职务犯罪的一个重要原因。一是财会人员不专业，不具有专门的财务管理知识。很多农村基层组织的会计人员都只具有小学文化，或者是高中文化，他们根本没有学过专门的会计管理知识，不懂得制定规范的财务报表，只是凭自己手里的一把算盘管理农村错综复杂的账务。二是帐薄设置、账务处理不规范。有些村根本没有专门的账册，会计只是采取记流水账的方式对村财务进行管理，造成每项收支情况不明、财务管理混乱、查账、监账困难。三是财务监督管理人员少。绝大多数村财会人员都是只有会计一人，现金出纳和会计不分设，经费收支往往无审批，所以往往随意、任意支取。部分村还出现会计兼任的情况，就成了自己花钱，自己批条，自己报销。有些村会计人员唯村干部是从，任由村干部随意支取财物。四是村级财务不公开，人民群众根本无法监督。所以，打白条、假票据入账、审批手续随意、经费去向不明等问题都有可能出现。这些情况都使我国法律规定形同虚设，同时也为基层组织人员贪污腐败留下了不小的缝隙。 （三）监督原因
有制约才不会有专政，才可以防止腐败。对基层组织人员而言，根本就没有任何外在的制约。《村民委员会组织法》规定村民委员会是“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，“乡、民族乡、镇的人们政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”并且“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”所以，地方政府与村民委员会是指导、支持和帮助关系，并不是领导和监督关系。《村民委员会组织法》规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”所以，村民会议是村民委员会的监督机关。但是，村民会议只是一个会议形式，像全国人民代表大会，每年举行的次数有限。全国人民代表大会设立全国人民代表大会常务委员会处理一些国家事务，对各行政机关进行监督，但村民会议却没有常设机关对村民委员会进行监督。所以，村民大会对村民委员会的监督根本不能落到实处，只能流于形式。另外，很多村的两委内部矛盾重重，他们基本都是各行其是，遇到问题都抱着“事不关己，高高挂起”的态度，导致最直接的监督也成了空。所以，外部监督的缺失，内部监督的乏力，都为基层组织人员职务犯罪提供了条件。
三、农村基层组织人员职务犯罪的预防对策
（一）立法预防
1.完善立法，明确基层组织人员的性质。我国刑法规定，职务侵占罪、挪用资金罪和非国家工作人员受贿罪的主体为“公司、企业或者其他单位的工作人员”，没有明确规定基层组织人员为这些罪的犯罪主体。所以，一些基层法院认为，村基层组织不属于“其他单位”的规定，根据罪刑法定原则，对利用职务之便侵占集体财务、挪用集体资金的基层组织人员只能判决无罪[7]。笔者对这种现象有两方面的看法：一方面，村基层组织确实与“单位”不同。《现代汉语词典》是这样定义单位的意思的：单位是指“机关、团体或属于一个机关、团体的各个部门[8]。”我国刑法对单位犯罪是这样规定的：公司、企业、事业单位、机关实施的危害社会的行为，法律规定为单位犯罪的，应当负刑事责任。可见，村基层组织与“单位"不同，基层组织人员确实不是“其他单位工作人员”。另一方面，村基层组织的犯罪行为不应游离于刑法规范之外。基层组织人员的犯罪行为和“公司、企业或者其他单位工作人员”的犯罪行为应该是一样的，同样应该受到刑法否定性规范的评价。所以，建议在刑法规范中明确规定基层组织人员的性质，避免司法中出现“法无明文规定”的情况。
2.完善立法，明确基层组织人员职务犯罪的主体范围。针对基层组织人员职务犯罪的主体问题，应该扩大解释。把村民委员会成员、村党支部成员和村集体经济组织都包括进去。因为，一是不可否认他们和一般平民百姓有不同之处，他们具有管理职责，他们都是村基层组织的成员。二是他们都有可能协助政府从事行政管理工作，即使不是直接受命于政府，但他们所从事的工作都是政府的行政管理工作，这符合国家工作人员的本质特征。三是在实践中，一些地方的政府部门已经向这些基层组织发放一定数额的工资。根据权利与义务对等的原则，将这些人纳入职务犯罪的主体也是合理的。四是建议将基层组织人员编制化。虽然政府不干预基层组织人员的选举，不干预农村的自治，但政府可以帮助农村规范管理基层组织人员，这好比是合资企业，农村出人，政府出技术，双方合作将农村建设的更美好。
3.完善立法，明确基层组织人员职务犯罪从事事项范围。针对基层组织人员职务犯罪所从事的事项问题，应该结合实际情况做适当的扩大解释。随着社会的发展，各种政策的出台，政府在农村的行政管理工作事项也有所变化，如从2004年开始，全国各地逐步取消农业税。所以，该解释规定的代征代缴税款事项就不存在了。同时，各地又开始实施退耕还林政策，政府要向各农户发放退耕还林补助款、粮食产量补助款、生猪补助款等款项。而且，根据各地的不同实际情况，具体的行政管理工作是不同的。所以，我们不能只局限于解释所规定的这六项具体的行政管理工作，我们应该把握“行政管理工作”的实质，即管理性和国家代表性，再结合实际情况来认定基层组织人员的行为是不是职务犯罪。
（二）制度预防
1.完善农村的财务制度，实现专项资金专门管理
农村财务管理混乱，资金任意支取现象严重，这是导致基层组织人员职务犯罪的一项重要原因。所以，管好农村财务和资金至关重要。这需要做到以下几点：一是管理人员要具备相应的财会知识。针对上文提到的很多村的财会人员都只具有小学文化水平的问题，建议农村在选举财会人员时必须对候选人设定一些基本的条件，如文化程度，管账能力等。同时当地政府应该出资对各村的财会人员集中进行专业培训，教授管理知识，并对其进行考察审核。二是会计、出纳必须为两人及以上且其他基层组织人员不得兼任。会计和出纳必须分工明确，支取任何资金必须要有正式的审批手续，各种发票和收据的报销至少要有两名基层组织人员签字，这样才能形成一定程度上的制约。同时，金额数目大的资金支取事项需要通过全体村民大会多数通过。三是财务信息要公开，允许村民合理的查账要求。阳光是最好的防腐剂，所以要公开财务信息，让村民了解资金的运用情况，这样既能让村民配合基层组织人员的工作，又能监督村里财务的使用情况。四是当地政府要定期和不定期的对村里帐务进行查询。政府部门有义务对村民委员会等村级基层组织指导工作，同时政府有专门的财会管理人员，这些人员在查账时比一般村民更能看出其中的问题。政府部门定期和不定期的查账行为从外部对村里的财务实施了监督。
另外，农村的专项资金要实行专项管理。如“扶贫救灾等专项资金实行县级专户管理，乡镇财政集中发放，对扶贫救灾等专项资金的发放管理原则、范围、程序、责任等予以明确规定[9]。”发放资金时不能让基层组织人员现金发放，而是由主管机关直接存入农户的“一卡通”里，由农户本人凭自身身份证领取。实行专项资金专项管理，避免基层组织人员过多接触到大量资金，从而产生贪污挪用的想法。 2.加强各组织间的监督制约，实现村务公开
“三权分立”强调制约和平衡，没有制约就没有平衡，就容易导致专政，从而导致腐败。村民委员会是一个群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。可见，民主监督是对村民委员会实行监督的重要形式。实现监督的最好方法就是分权，让各组织互相监督，这样才更有动力。农村基层组织除村民委员会和村党支部外，还有村级集体经济组织。所以，要明确各组织权力范围，不能越权，也不能渎职，并且，各组织间有权进行合理的审查工作。村民大会或者村民代表大会是村级组织中最高的权力机关，各组织均要向其负责，涉及村民重大利益的事项要由村民大会或者村民代表大会讨论通过，特别是土地转让、修桥铺路、工程发包、费用征收等问题上，做出决策前一定要广泛征求群众意见，实施过程中也要不断让村民了解事情的进展情况。总之，村基层组织应该形成以村民大会为首的各组织互相制约的“三权分立”组织体系。
另外，村务公开是村民监督的前提。除各组织的相互监督外，村民也是一大监督主体。村民不存在和某个组织有利益关系的情况，他们关心的是自身利益是否受到损害，所以，他们会不遗余力的对各组织的工作进行监督，前提是村务公开。村务公开也是一个老话题，有关法律法规也有相应的规定，但在实践中真J下落到实处的不多。所以，建议村里建立一个工作监督委员会，成员由村民轮流担任，一个月或者两个月一换。监督委员会负责在任期监督各组织的工作情况，并证实公开的村务为真实情况。这样可以做到人人都有监督权，而且，即使有基层组织人员贿赂村民的情况也不可能贿赂到每个人，所以，这样的做法更加具有保障性。
注释：
[1]武哲：《农村基层组织人员职务犯罪调查分析及对策研究》，载《大庆社会科学》2011年第4期。
[2]丘捷生：《基层组织人员职务犯罪实证分析与源头治理对策思考》，载《法制与经济》2010年总第239期。
[3]谢小丽：《村官职务犯罪问题研究》，西南大学硕士论文，2010年6月，第18页。
[4]康树华：《当代中国热点与新型犯罪透视》，群众出版社2007年版，第260页。
[5]韩萍：《贪挪手段直接呈现抱团腐败青海村官腐收现象透》，《法制日报》2009年6月12日。
[6] 李宏玉：《基层职务犯罪的现状与立法评析》，载《中共郑州市委党校学报》2009年第2期，第124页。
[7] 宫新军：《中国“村官”职务犯罪研究》，中国政法大学硕士论文，2009年3月，第ll页。
[8]《现代汉语词典》，商务图书馆2005年版，第266页。
[9] 刘利：《农村基层组织人员职务犯罪的特点、原因及预防对策》，载《安徽农学通报》2009第3期，第24页。
（作者通讯地址：江西修水县人民检察院，江西 修水 332400）