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摘 要：本文在大量收集、阅读、整理、分析国内外相关书籍资料，对电子文献检索的基础上，结合北安市的实际情况，探讨如何建立和完善新型农村合作医疗保障体系。
关键词：北安市 新型农村合作医疗 对策
1加强立法和制度创新
1.1加快新型农村合作医疗制度的立法进程
新型农村合作医疗制度操作依据的是国家政府的规范性文件，尚未建立相应的法律制度。现行的新型农村合作医疗制度从筹资到管理监督等各方面都明显具有社会保险的性质，一旦条件成熟，应建立《农村合作医疗法》或将其纳入《保险法》，以法律的形式确认政府的职责、农民的权利和义务等，对新型农村合作医疗制度遵循的原则、管理体制、资金来源、报销比例及相关部门责任等内容作出明确规定。以保证农村合作医疗持续、稳定地发展。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，制定相应的新型农村合作医疗具体操作办法和实施细则，以便更好地施行新型农村合作医疗制度。
1.2完善医疗管理制度
必须建立、巩固和完善由政府领导、卫生部门主管、相关部门配合、经办机构运作、医疗机构服务、农民群众参与的管理运行机制。理顺经办机构、参合农民、医疗机构三者关系，实行管办分离。即要使农村社会保障的行政管理与基金管理、业务管理相分离，政府主要负责行政管理。将工作人员的工资和办公经费纳入财政预算，不得在新农合基金中列支。推进医疗救助“一站式”服务和信息化管理工作，充分利用新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的信息化管理资源，增加医疗救助功能模块，如软件参合登记模块中不需注明该户中有无五保特困人员，也不需分户参合，只要单独设置一个模块把每年度的五保特困人口的个人信息资料录进存档，实现医疗救助和参合信息的共享。通过信息化手段促进“一站式”服务，实现三项制度“一个窗口服务”、“一单式结算”的工作模式，推进医疗救助工作和新型农村合作医疗制度规范、简便、快捷、高效运行，实现农村医疗救助与农村合作医疗制度资源的整合。
此外，规范定点医疗机构的服务行为。医药费的不合理增长，是制约新型农村合作医疗制度顺利运行的诸多难点之一，也是关系到广大农民能否真正从农村合作医疗中得到实惠。必须建立对医疗机构的服务和药品价格的监督管理制度。确保医疗机构遵守有关规章、规定和纪律，从而遏止开大方、乱检查现象。规定定点医疗机构实行“垫付制”，使参合患者出院当天就能拿到足额的住院补助。加强对定点医疗机构用药制度的检查，对于不合理用药的，超标部分由定点医疗机构承担，确保不转嫁给参合农民。定点医疗机构要实行公式制度，将药品价格和检查项目价格公示上墙，做到让参保农民看得起病、看得好病。
2加大投入比例与合理管理资金
2.1加大资金投入力度
民生问题一直都是我国政府高度重视的问题之一，对于我国经济高速发展的同时，政府不忘解决人民疾苦，尤其是关心广大农村地区的各项问题，从 2003 年新农合试点到2008 年基本实现全覆盖再到 2011 年政府提高补助标准。在不断完善新农合的过程中，政府做到了财政的大力支持，获得了丰硕的成果。但是，随着农村条件不断变化，农民收入不断提高的同时，看病的费用也在同步高速增长。政府应该用发展的眼光看待整个新农合的情况与需求，因此政府的资金支持也应该根据实际情况有所增加，不能保持同一水平不变。政府应重新调查统计农村实际情况，制定合理的财政支出预算，在政府资金支持下，新型农村合作医疗的发展会更能惠及农民的看病问题。社会保障制度也会逐渐健全与完善。
2.2合理筹集与科学管理基金
首先，合理地贯彻多方筹资原则，制定适宜的筹资力度。由于地区经济水平和相关因素的差异，此原则应有不同的表现形式和要求。经济富裕地区（及城郊）要适当提高筹资标准，鼓励农民缴费为主，以集体扶持和政府资助为辅；中等经济水平地区应以农民缴费与政府资助并重；经济欠发达地区应以政府资助为主，并加强宣传，引导农民将合作医疗缴费与农民负担区别开来，加大健康投入。欠发达地区政府的资助能力较低，多为吃饭财政，基金筹资存在困难太多，建议中央和省级财政应该加大投入。对农民个人出资部分要以农民人均可支配收入为计算基数，即要以农民能承受能力为出发点，以农民人均年收入1.5%～2.0%为宜，贫困县以不低于人均10元为基本标准；中央财政以人均20元、地方政府以不低于人均10元标准，保证政府的财政投入有利于新型农村合作医疗制度的建立。同时要确立科学的筹资与补偿标准，防止资金透支或沉淀，在此基础上制订科学的合作医疗实施办法、基本药物目录、诊疗目录等和相关具体规章制度，规范合管办的具体操作。
其次，合理增加合作医疗受益面，制定适宜的补偿比例。新型农村合作医疗制度的受益者是农民，受益比例过小，直接影响对农民的医疗保障，因此，制定适宜的医疗费用补偿比例和扩大收益面，是合作医疗制度能否保持活力和可持续性发展的关键所在。在起动阶段要照顾到农民的基本考虑与觉悟水平，除大病统筹外，可对门诊费用给予低比例的报销；随着事物发展，再循序渐进地增加农民的交费与政府投入水平，同时降低起付线、提高报销比例、提高报销封顶线等，对于低于起点线标准的通过住院补偿来解决，高于起点线的由大病统筹进行补偿，超过封顶线的大病费用由社会救助渠道设法补偿解决。要加强筹资与补偿比的科学测算，确立科学的筹资与补偿标准，防止资金透支或沉淀，在此基础上制订科学的合作医疗实施办法、基本药物目录、诊疗目录等和相关具体规章制度。要统一科学设计并印刷有关合作医疗运行的各种必备材料，包括合作医疗证、合同书、专用处方、参合登记簿、报销登记簿、有关报表等，规范合管办的具体操作。
第三，基金管理和运行机制要钱帐分离、封闭运行，合理确定基金供给量和起付线、封顶线、补偿比例的对应关系，加大监管和信息透明度，确保基金安全。一方面，要加大违规违纪处罚力度，提高违规违纪的犯罪成本。从财经管理风险的角度讲，任何一笔专项基金在发放或传输途中，都可能遭到一定程度的消耗或“线损”。因此，必须对那些事关国计民生的基金实施“高压传输”，有了这法律的“高压线”，才能令那些对农民救命钱垂涎欲滴者望而却步。要建立和完善群众举报制度，使邻里之间相互了解、共守规则。另一方面，要扩大资金来源，广开筹资渠道。首先，在保证中央政府投资增量不减的情况下，适当加大地方政府的投资比重。当前的投资结构总体是“上大下小、上重下轻”，这不利于调动地方的积极性。其次，可以发挥商业保险和有关慈善组织的作用。在加强管理的情况下，也可以引进境外相关组织参与进来，还可以考虑发行彩票来募集资金。目前，一些地方正在着手改“种粮直补”为“参合直补”，以提高农民参合的积极性，这一做法亦值得借鉴。
3完善县、乡、村三级体系
3.1完善县、乡、村三级卫生网络体系
本着方便群众、简便手续、高效运行的原则，利用网络来管理农民的个人缴费、就诊、报销等资金运作的各种资料，建立规范的运行机制，完善审核报销程序，将机构、人员延伸到村。建立农村合作医疗信息化平台，全面实现农村合作医疗信息化、网络化管理。审核工作由计算机自动进行，既可增强资金运作的透明度，降低管理成本，提高管理效率，又能避免人工审核的弊端，确保数据的准确，减少农民往返奔波，真正做到方便农民群众。提升新制度的综合功能，提高农村卫生整体水平 在推行新型农村合作医疗制度时，应该提升新型农村合作医疗制度的医疗保障功能，构建以新制度为主导，医疗救助、农村初级卫生保健上下贯通、互为辅助的复合式医疗保障体系，这样可以更为有效地实现新制度的农村医疗保障综合功能。其中，农村初级卫生保健的目标是通过全社会的努力，实现人人享有卫生保健，所开展的工作构建了开展农村合作医疗的基础，而要达到人人享有卫生保健的有效路径则是新型农村合作医疗；医疗救助是对处于贫困状态的人群提供的医疗援助和医疗照顾，新型农村合作医疗制度、农村初级卫生保健与医疗救助制度相得益彰，互为辅助运作，为农民构成医疗保障网，可以提高农村卫生的整体水平。
3.2完善县、乡、村三级卫生服务体系
加强县、乡、村三级卫生服务体系建设，充分发挥农村卫生服务网络的整体功能，是搞好新型农村合作医疗的基础。县域医疗机构要进一步加强内部建设，完善功能，使之成为所在区域的保健、医疗及技术指导中心，在县、乡、村三级农村医疗网络中发挥龙头作用。要加强乡镇卫生院建设，向上积极争取国债资金，改善基础医疗设施，增添先进医疗设备，加强医务人员技术培训，从根本上提高基层医疗机构服务功能，达到合理配置医疗资源的效果。要加强村卫生室建设，做好预防保健与基本医疗工作，全面提升村卫生室的服务功能。
参考文献：
[1] 李丽梅.新型农村合作医疗制度研究[D].山西大学 2009
[2]谭初兰.完善新型农村合作医疗制度的研究[D].湖南农业大学 2009
作者简介：周强，东北农业大学经济管理学院2010级在读硕士研究生。
关键词：北安市 新型农村合作医疗 对策
1加强立法和制度创新
1.1加快新型农村合作医疗制度的立法进程
新型农村合作医疗制度操作依据的是国家政府的规范性文件，尚未建立相应的法律制度。现行的新型农村合作医疗制度从筹资到管理监督等各方面都明显具有社会保险的性质，一旦条件成熟，应建立《农村合作医疗法》或将其纳入《保险法》，以法律的形式确认政府的职责、农民的权利和义务等，对新型农村合作医疗制度遵循的原则、管理体制、资金来源、报销比例及相关部门责任等内容作出明确规定。以保证农村合作医疗持续、稳定地发展。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，制定相应的新型农村合作医疗具体操作办法和实施细则，以便更好地施行新型农村合作医疗制度。
1.2完善医疗管理制度
必须建立、巩固和完善由政府领导、卫生部门主管、相关部门配合、经办机构运作、医疗机构服务、农民群众参与的管理运行机制。理顺经办机构、参合农民、医疗机构三者关系，实行管办分离。即要使农村社会保障的行政管理与基金管理、业务管理相分离，政府主要负责行政管理。将工作人员的工资和办公经费纳入财政预算，不得在新农合基金中列支。推进医疗救助“一站式”服务和信息化管理工作，充分利用新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的信息化管理资源，增加医疗救助功能模块，如软件参合登记模块中不需注明该户中有无五保特困人员，也不需分户参合，只要单独设置一个模块把每年度的五保特困人口的个人信息资料录进存档，实现医疗救助和参合信息的共享。通过信息化手段促进“一站式”服务，实现三项制度“一个窗口服务”、“一单式结算”的工作模式，推进医疗救助工作和新型农村合作医疗制度规范、简便、快捷、高效运行，实现农村医疗救助与农村合作医疗制度资源的整合。
此外，规范定点医疗机构的服务行为。医药费的不合理增长，是制约新型农村合作医疗制度顺利运行的诸多难点之一，也是关系到广大农民能否真正从农村合作医疗中得到实惠。必须建立对医疗机构的服务和药品价格的监督管理制度。确保医疗机构遵守有关规章、规定和纪律，从而遏止开大方、乱检查现象。规定定点医疗机构实行“垫付制”，使参合患者出院当天就能拿到足额的住院补助。加强对定点医疗机构用药制度的检查，对于不合理用药的，超标部分由定点医疗机构承担，确保不转嫁给参合农民。定点医疗机构要实行公式制度，将药品价格和检查项目价格公示上墙，做到让参保农民看得起病、看得好病。
2加大投入比例与合理管理资金
2.1加大资金投入力度
民生问题一直都是我国政府高度重视的问题之一，对于我国经济高速发展的同时，政府不忘解决人民疾苦，尤其是关心广大农村地区的各项问题，从 2003 年新农合试点到2008 年基本实现全覆盖再到 2011 年政府提高补助标准。在不断完善新农合的过程中，政府做到了财政的大力支持，获得了丰硕的成果。但是，随着农村条件不断变化，农民收入不断提高的同时，看病的费用也在同步高速增长。政府应该用发展的眼光看待整个新农合的情况与需求，因此政府的资金支持也应该根据实际情况有所增加，不能保持同一水平不变。政府应重新调查统计农村实际情况，制定合理的财政支出预算，在政府资金支持下，新型农村合作医疗的发展会更能惠及农民的看病问题。社会保障制度也会逐渐健全与完善。
2.2合理筹集与科学管理基金
首先，合理地贯彻多方筹资原则，制定适宜的筹资力度。由于地区经济水平和相关因素的差异，此原则应有不同的表现形式和要求。经济富裕地区（及城郊）要适当提高筹资标准，鼓励农民缴费为主，以集体扶持和政府资助为辅；中等经济水平地区应以农民缴费与政府资助并重；经济欠发达地区应以政府资助为主，并加强宣传，引导农民将合作医疗缴费与农民负担区别开来，加大健康投入。欠发达地区政府的资助能力较低，多为吃饭财政，基金筹资存在困难太多，建议中央和省级财政应该加大投入。对农民个人出资部分要以农民人均可支配收入为计算基数，即要以农民能承受能力为出发点，以农民人均年收入1.5%～2.0%为宜，贫困县以不低于人均10元为基本标准；中央财政以人均20元、地方政府以不低于人均10元标准，保证政府的财政投入有利于新型农村合作医疗制度的建立。同时要确立科学的筹资与补偿标准，防止资金透支或沉淀，在此基础上制订科学的合作医疗实施办法、基本药物目录、诊疗目录等和相关具体规章制度，规范合管办的具体操作。
其次，合理增加合作医疗受益面，制定适宜的补偿比例。新型农村合作医疗制度的受益者是农民，受益比例过小，直接影响对农民的医疗保障，因此，制定适宜的医疗费用补偿比例和扩大收益面，是合作医疗制度能否保持活力和可持续性发展的关键所在。在起动阶段要照顾到农民的基本考虑与觉悟水平，除大病统筹外，可对门诊费用给予低比例的报销；随着事物发展，再循序渐进地增加农民的交费与政府投入水平，同时降低起付线、提高报销比例、提高报销封顶线等，对于低于起点线标准的通过住院补偿来解决，高于起点线的由大病统筹进行补偿，超过封顶线的大病费用由社会救助渠道设法补偿解决。要加强筹资与补偿比的科学测算，确立科学的筹资与补偿标准，防止资金透支或沉淀，在此基础上制订科学的合作医疗实施办法、基本药物目录、诊疗目录等和相关具体规章制度。要统一科学设计并印刷有关合作医疗运行的各种必备材料，包括合作医疗证、合同书、专用处方、参合登记簿、报销登记簿、有关报表等，规范合管办的具体操作。
第三，基金管理和运行机制要钱帐分离、封闭运行，合理确定基金供给量和起付线、封顶线、补偿比例的对应关系，加大监管和信息透明度，确保基金安全。一方面，要加大违规违纪处罚力度，提高违规违纪的犯罪成本。从财经管理风险的角度讲，任何一笔专项基金在发放或传输途中，都可能遭到一定程度的消耗或“线损”。因此，必须对那些事关国计民生的基金实施“高压传输”，有了这法律的“高压线”，才能令那些对农民救命钱垂涎欲滴者望而却步。要建立和完善群众举报制度，使邻里之间相互了解、共守规则。另一方面，要扩大资金来源，广开筹资渠道。首先，在保证中央政府投资增量不减的情况下，适当加大地方政府的投资比重。当前的投资结构总体是“上大下小、上重下轻”，这不利于调动地方的积极性。其次，可以发挥商业保险和有关慈善组织的作用。在加强管理的情况下，也可以引进境外相关组织参与进来，还可以考虑发行彩票来募集资金。目前，一些地方正在着手改“种粮直补”为“参合直补”，以提高农民参合的积极性，这一做法亦值得借鉴。
3完善县、乡、村三级体系
3.1完善县、乡、村三级卫生网络体系
本着方便群众、简便手续、高效运行的原则，利用网络来管理农民的个人缴费、就诊、报销等资金运作的各种资料，建立规范的运行机制，完善审核报销程序，将机构、人员延伸到村。建立农村合作医疗信息化平台，全面实现农村合作医疗信息化、网络化管理。审核工作由计算机自动进行，既可增强资金运作的透明度，降低管理成本，提高管理效率，又能避免人工审核的弊端，确保数据的准确，减少农民往返奔波，真正做到方便农民群众。提升新制度的综合功能，提高农村卫生整体水平 在推行新型农村合作医疗制度时，应该提升新型农村合作医疗制度的医疗保障功能，构建以新制度为主导，医疗救助、农村初级卫生保健上下贯通、互为辅助的复合式医疗保障体系，这样可以更为有效地实现新制度的农村医疗保障综合功能。其中，农村初级卫生保健的目标是通过全社会的努力，实现人人享有卫生保健，所开展的工作构建了开展农村合作医疗的基础，而要达到人人享有卫生保健的有效路径则是新型农村合作医疗；医疗救助是对处于贫困状态的人群提供的医疗援助和医疗照顾，新型农村合作医疗制度、农村初级卫生保健与医疗救助制度相得益彰，互为辅助运作，为农民构成医疗保障网，可以提高农村卫生的整体水平。
3.2完善县、乡、村三级卫生服务体系
加强县、乡、村三级卫生服务体系建设，充分发挥农村卫生服务网络的整体功能，是搞好新型农村合作医疗的基础。县域医疗机构要进一步加强内部建设，完善功能，使之成为所在区域的保健、医疗及技术指导中心，在县、乡、村三级农村医疗网络中发挥龙头作用。要加强乡镇卫生院建设，向上积极争取国债资金，改善基础医疗设施，增添先进医疗设备，加强医务人员技术培训，从根本上提高基层医疗机构服务功能，达到合理配置医疗资源的效果。要加强村卫生室建设，做好预防保健与基本医疗工作，全面提升村卫生室的服务功能。
参考文献：
[1] 李丽梅.新型农村合作医疗制度研究[D].山西大学 2009
[2]谭初兰.完善新型农村合作医疗制度的研究[D].湖南农业大学 2009
作者简介：周强，东北农业大学经济管理学院2010级在读硕士研究生。