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[摘 要]文章以国外环境影响评价制度为视角分析我国环境影响评价法律制度立法的完善。文章重点阐述国外环境影响评价法律制度的主要发展趋势，分析改进我国环境影响评价法律制度应该坚持的改革和发展方向，对制定《环境影响评价法》和进一步健全我国的环境影响评价制度的立法完善提出了一些建议。
[关键词]环境；完善；环境影响评价制度；环境资源法
环境影响评价简称环评，英文缩写EIA，Environmental Impact Assessment，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。目前来说，环境影响评价成为各国环境法的一项基本法律制度，也是环境监督管理的主要法律制度重要保障。完善环境影响评价法律制度对于环境影响评价活动的顺利推广和有效开展，促进我国经济和社会的可持续发展具有法律保障作用。
一、国外环境影响评价法律制度概况
环境影响评价的概念最早是在1964年加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出来的。而环境影响评价作为一项正式的法律制度则首创于美国。美国的环境影响评价制度确立以后，很快得到其它国家的重视，并为许多国家所采用。截止目前，如表一：
除工业发达国家外，有70多个发展中国家和处于经济转型的国家通过环境立法采用了环境影响评价方法，有30多个国家制定了专门的环境影响评价法规，具有法律约束力的环境影响评价程序已得到广泛应用，环境影响评价已构成环境与发展之间关系的重要纽带。环境影响评价制度不仅为多数国家的国内立法所吸收，而且也已为越来越多的国际环境条约所采纳，如在《跨国界的环境影响评价公约》、《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》等中都对环境影响评价制度作了规定，环境影响评价制度正逐步成为各国以及国际社会通用的一项环境管理制度和措施。
二、我国环境影响评价法律制度立法现状与不足
（一）环境影响评价法律制度立法现状
我国1979年的《环境保护法（试行）》首次对环境影响评价制度作了原则性的规定。1989年颁布的《环境保护法》再次确立了该制度。1998年11月，国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》，其中第二章以专章的形式对环境影响评价制度做了规定。2002年10月28日，第九届全国人大常委会第三十次会议通过并于2003年9月1日开始实施《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》），在这部规范环境影响评价制度的专法中，对规划和建设项目的环境影响评价的内容、程序、征求公众意见以及相应的法律责任都作了具体的规定。
（二）我国环境影响评价制度存在的不足
由上述环境影响评价制度立法现状看，我国环境影响评价制度已形成相对完善、内容较为充实的体系。它对于预防新的污染，缓减我国环境污染和生态破坏起了积极作用。但是，我国环境影响评价制度与发达国家的环境影响评价制度仍有较大差距，从我国自身环境影响评价制度的实施情况看，也有一定的局限性。这些都制约了环境影响评价制度的实际效果，因而需要对环境影响评价制度作进一步完善。
1.公众会参与制度存在缺陷
公众参与是环境影响评价中的重要内容，公开进行调查并听取公众对评价程序的意见，便于环境影响评价赢得公众支持，能够提高公众的参与意识，促进决策民主化，提高决策透明度。但这些规定都过于原则，对于公众参与的方式、阶段、人员、效果等没有进行规定。因此，这些规定只不过是公众参与的宣言，并没有形成公众参与的完整机制。
2.环境影响评价的跟踪评价程序欠科学，替代方案缺失
《环评法》实施以来很少有建设单位或规划编制单位依据法律条文的相关规定进行跟踪评价 ，在跟踪评价方面的规定欠缺科学性。国外很多都把替代方案作为该法的一项重要内容加以规定同时，但是替代方案的分析作为环境影响评价程序的核心在《环平法》中却没有规定。
3.信息不对称
目前，许多建设项目不能将项目建设的基本情况及相关信息及时、充分、明确告知群众。由于缺少对项目情况的全面了解，群众意见的准确性和可参考性就大打折扣，使得知情权难以得到落实，监督权亦无从谈起，一旦发生环境纠纷往往难以得到妥善解决。
4.法律责任不完善
法律责任过轻，规划审批机关在缺乏规划草案而违法批准的情况下，直接责任人员的法律责任仅仅是行政处分，缺乏“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，这就存在行政责任代替刑事处罚的缺憾。（如公众参与环境影响评价是《环境影响评价法》中的一项重要内容。其《环评法》第5条、第11条、第2l条对此都做了具体规定，但法律责任章节中却缺乏对未执行环境影响公众参与的行为追究法律责任的规定。
三、环境影响评价制度的完善建议
（一）完善公众参与的环境影响评价制度
1.要建立项目信息公开制度。信息交流是公众参与的核心，只有让公众及时、准确地了解项目的概况，以及拟建项目有利、不利的环境影响，公众参与才能有效地开展。
2.重视反馈信息的合理处理。对公众意见应进行综合全面地整理和分析，有针对性地吸取或采纳公众提出的合理的、有建议性的意见，研究和制定出相应的解决对策，并采取污染防治措施。对公众意见所作的处理的说明，不仅要报送环境影响评价审查组织，还应向公众公开，以便公众监督。
3.确立国家鼓励公众参与的法律制度。国家可采用有奖鼓励的手段以提高公众参与的积极性，如设立一个专门的环境影响评价公众参与基金，采取发放纪念品或抽奖等方式，对那些对于重大项目、重大规划产生重大影响的公众参与意见进行适当奖励。
（二）明确和完善环境影响评价制度法律责任
1.加大对违法行为的处罚力度。应杜绝《环境影响评价法》中存在行政责任代替刑事处罚的现象，对该法第29条和30条作一定修改，以加大对违法行为的处罚力度。 2.增设部分条款法律责任。（1）环保部门对未规定公众参与内容的环境影响评价报告书，应不予审批；建设单位在环境影响报告书中隐匿公众意见或对公众意见作虚假记录的，应有被授予环境影响评价资格的环境保护主管部门吊销其评价资格证书，处以罚款，并依法追主要责任人员的行政责任；建设单位对公众的合理意见不予采纳而开工建设的，应有环保主管部门责令停止生产，处以罚款，并依法追究主要责任人员的行政责任。（2）对于依法应进行环评而擅自开工的行为，即使事后环评合格，也要予以处罚；对限期补办手续但未通过的，也应设立具体的处罚手段。在进一步完善相关制度的基础上，应明确违反这些制度的法律后果，使对每一项义务的违反都有相应的责任承担方式。（3）对应向环境保护行政主管部门提交建设项目环境影响报告文件的申请建设单位，未提交申请并擅自开工，且建设项目己经完成的，应予以罚款，并依法追究行政责任；对环境造成恶劣影响的，应加重处罚；情节特别恶劣构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（三）积极探索建立环境公益诉讼制度
结合我国国情，笔者认为我国应该构建一个多元化的立体型环境公益诉讼体制：使私人为了公共利益而提起民事诉讼；行政主体的违法行政行为侵害了环境公共利益时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向人民法院提起行政诉讼；为维护环境公共利益，以检察机关提起的环境公诉为主，严格限制民事、行政公益诉讼。总之，应在我国民事诉讼法和行政诉讼法中明确赋予检察机关提起民事公诉和行政公诉的职权，并规定公民对于损害环境公益事件向检察院举报控告的权利，若举报后一定期限内检察机关不立案或立案后不起诉，则公民可以直接向法院提起环境公益诉讼。
[参考文献]
[1]金瑞林，汪劲.环境与资源保护法学（第二版）.北京：高等教育出版社，2006.
[2]汪劲.中外环境影响评价制度比较研究[M].北京：北京大学出版社.2006.
[3]肖天乐.论我国环境影响评价制度的立法完善.法制与社会.2009（13）.
[4]叶俊荣.环境政策与法律.台湾月旦出版社，1993：200.
[5]张晓杰，李世萍.刍论我国环境影响评价制度之完善.学术交流 2006.
[6]蔡守秋.环境影响评价法律制度的发展趋势及建议.上海环境科学 2002
[5]李淑芹，孟宪林. 环境影响评价.化学工业出版社，2011.
[6]刘滋润.论我国环境影响评价制度的立法完善.科学故事博览 2008.
[作者简介]元晓崇，增城市人民检察院。
[关键词]环境；完善；环境影响评价制度；环境资源法
环境影响评价简称环评，英文缩写EIA，Environmental Impact Assessment，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。目前来说，环境影响评价成为各国环境法的一项基本法律制度，也是环境监督管理的主要法律制度重要保障。完善环境影响评价法律制度对于环境影响评价活动的顺利推广和有效开展，促进我国经济和社会的可持续发展具有法律保障作用。
一、国外环境影响评价法律制度概况
环境影响评价的概念最早是在1964年加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出来的。而环境影响评价作为一项正式的法律制度则首创于美国。美国的环境影响评价制度确立以后，很快得到其它国家的重视，并为许多国家所采用。截止目前，如表一：
除工业发达国家外，有70多个发展中国家和处于经济转型的国家通过环境立法采用了环境影响评价方法，有30多个国家制定了专门的环境影响评价法规，具有法律约束力的环境影响评价程序已得到广泛应用，环境影响评价已构成环境与发展之间关系的重要纽带。环境影响评价制度不仅为多数国家的国内立法所吸收，而且也已为越来越多的国际环境条约所采纳，如在《跨国界的环境影响评价公约》、《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》等中都对环境影响评价制度作了规定，环境影响评价制度正逐步成为各国以及国际社会通用的一项环境管理制度和措施。
二、我国环境影响评价法律制度立法现状与不足
（一）环境影响评价法律制度立法现状
我国1979年的《环境保护法（试行）》首次对环境影响评价制度作了原则性的规定。1989年颁布的《环境保护法》再次确立了该制度。1998年11月，国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》，其中第二章以专章的形式对环境影响评价制度做了规定。2002年10月28日，第九届全国人大常委会第三十次会议通过并于2003年9月1日开始实施《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》），在这部规范环境影响评价制度的专法中，对规划和建设项目的环境影响评价的内容、程序、征求公众意见以及相应的法律责任都作了具体的规定。
（二）我国环境影响评价制度存在的不足
由上述环境影响评价制度立法现状看，我国环境影响评价制度已形成相对完善、内容较为充实的体系。它对于预防新的污染，缓减我国环境污染和生态破坏起了积极作用。但是，我国环境影响评价制度与发达国家的环境影响评价制度仍有较大差距，从我国自身环境影响评价制度的实施情况看，也有一定的局限性。这些都制约了环境影响评价制度的实际效果，因而需要对环境影响评价制度作进一步完善。
1.公众会参与制度存在缺陷
公众参与是环境影响评价中的重要内容，公开进行调查并听取公众对评价程序的意见，便于环境影响评价赢得公众支持，能够提高公众的参与意识，促进决策民主化，提高决策透明度。但这些规定都过于原则，对于公众参与的方式、阶段、人员、效果等没有进行规定。因此，这些规定只不过是公众参与的宣言，并没有形成公众参与的完整机制。
2.环境影响评价的跟踪评价程序欠科学，替代方案缺失
《环评法》实施以来很少有建设单位或规划编制单位依据法律条文的相关规定进行跟踪评价 ，在跟踪评价方面的规定欠缺科学性。国外很多都把替代方案作为该法的一项重要内容加以规定同时，但是替代方案的分析作为环境影响评价程序的核心在《环平法》中却没有规定。
3.信息不对称
目前，许多建设项目不能将项目建设的基本情况及相关信息及时、充分、明确告知群众。由于缺少对项目情况的全面了解，群众意见的准确性和可参考性就大打折扣，使得知情权难以得到落实，监督权亦无从谈起，一旦发生环境纠纷往往难以得到妥善解决。
4.法律责任不完善
法律责任过轻，规划审批机关在缺乏规划草案而违法批准的情况下，直接责任人员的法律责任仅仅是行政处分，缺乏“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，这就存在行政责任代替刑事处罚的缺憾。（如公众参与环境影响评价是《环境影响评价法》中的一项重要内容。其《环评法》第5条、第11条、第2l条对此都做了具体规定，但法律责任章节中却缺乏对未执行环境影响公众参与的行为追究法律责任的规定。
三、环境影响评价制度的完善建议
（一）完善公众参与的环境影响评价制度
1.要建立项目信息公开制度。信息交流是公众参与的核心，只有让公众及时、准确地了解项目的概况，以及拟建项目有利、不利的环境影响，公众参与才能有效地开展。
2.重视反馈信息的合理处理。对公众意见应进行综合全面地整理和分析，有针对性地吸取或采纳公众提出的合理的、有建议性的意见，研究和制定出相应的解决对策，并采取污染防治措施。对公众意见所作的处理的说明，不仅要报送环境影响评价审查组织，还应向公众公开，以便公众监督。
3.确立国家鼓励公众参与的法律制度。国家可采用有奖鼓励的手段以提高公众参与的积极性，如设立一个专门的环境影响评价公众参与基金，采取发放纪念品或抽奖等方式，对那些对于重大项目、重大规划产生重大影响的公众参与意见进行适当奖励。
（二）明确和完善环境影响评价制度法律责任
1.加大对违法行为的处罚力度。应杜绝《环境影响评价法》中存在行政责任代替刑事处罚的现象，对该法第29条和30条作一定修改，以加大对违法行为的处罚力度。 2.增设部分条款法律责任。（1）环保部门对未规定公众参与内容的环境影响评价报告书，应不予审批；建设单位在环境影响报告书中隐匿公众意见或对公众意见作虚假记录的，应有被授予环境影响评价资格的环境保护主管部门吊销其评价资格证书，处以罚款，并依法追主要责任人员的行政责任；建设单位对公众的合理意见不予采纳而开工建设的，应有环保主管部门责令停止生产，处以罚款，并依法追究主要责任人员的行政责任。（2）对于依法应进行环评而擅自开工的行为，即使事后环评合格，也要予以处罚；对限期补办手续但未通过的，也应设立具体的处罚手段。在进一步完善相关制度的基础上，应明确违反这些制度的法律后果，使对每一项义务的违反都有相应的责任承担方式。（3）对应向环境保护行政主管部门提交建设项目环境影响报告文件的申请建设单位，未提交申请并擅自开工，且建设项目己经完成的，应予以罚款，并依法追究行政责任；对环境造成恶劣影响的，应加重处罚；情节特别恶劣构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（三）积极探索建立环境公益诉讼制度
结合我国国情，笔者认为我国应该构建一个多元化的立体型环境公益诉讼体制：使私人为了公共利益而提起民事诉讼；行政主体的违法行政行为侵害了环境公共利益时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向人民法院提起行政诉讼；为维护环境公共利益，以检察机关提起的环境公诉为主，严格限制民事、行政公益诉讼。总之，应在我国民事诉讼法和行政诉讼法中明确赋予检察机关提起民事公诉和行政公诉的职权，并规定公民对于损害环境公益事件向检察院举报控告的权利，若举报后一定期限内检察机关不立案或立案后不起诉，则公民可以直接向法院提起环境公益诉讼。
[参考文献]
[1]金瑞林，汪劲.环境与资源保护法学（第二版）.北京：高等教育出版社，2006.
[2]汪劲.中外环境影响评价制度比较研究[M].北京：北京大学出版社.2006.
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[6]蔡守秋.环境影响评价法律制度的发展趋势及建议.上海环境科学 2002
[5]李淑芹，孟宪林. 环境影响评价.化学工业出版社，2011.
[6]刘滋润.论我国环境影响评价制度的立法完善.科学故事博览 2008.
[作者简介]元晓崇，增城市人民检察院。