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摘 要：国家审计是国家治理的重要工具。在经济全球化大趋势下，我国逐步将防范化解系统性金融风险的工作划为金融市场发展和监管工作的核心。同时，伴随新冠疫情常态化趋势，国内外经济形势不容乐观，经济发展呈下行趋势，我国金融机构面临的管控难、风控难以及运营难等问题不断加重系统性金融风险的形成。而目前我国对系统性金融风险防护效能的机理、理论框架和实施路径缺乏系统的研究，因此，国家审计应充分发挥自身独特作用，帮助金融机构有效管控系统性金融风险，更有必要对国家审计在系统性金融风险管控中的运行机制进行研究。
关键词：国家审计;系统性金融风险;金融安全
中图分类号：F239.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）26-0116-06
一、国家审计防范系统性金融风险的功能地位
（一）预防性功能
国家审计具有权威性、独立性及综合性等特性，又被我国《宪法》给予特殊法律地位，基于此，可以在提前介入相关风险的监测过程中发现可能滋生的巨大金融风险事项，最大程度避免风险的进一步累积和扩散。
随着金融改革的不断深化，金融业态日益复杂，金融混业趋势愈加明显。现阶段金融监管难以适应当前经济形势，国家审计在这一阶段充分发挥了全面综合的监管优势，融入到多个交叉市场和业务中，开展综合审计监督，避免监管空白现象，从而有效防范系统性金融风险发生，加强宏观金融治理能力。
（二）揭示性功能
国家审计在充分发挥预防性功能后，通过对宏观层面金融市场进行全面监督审计，强化对微观层面金融机构全面审查，发现并揭示其中存在的系统性风险隐患。具体而言，国家审计通过对各类金融机构进行财务状况、经营成果、廉洁自律等方面的真实有效审计，揭示其存在的违法违规问题、内部控制制度缺陷以及管理漏洞等影响国家经济健康运行的问题。
近年来，金融业务综合化和复杂化程度加深，成为了金融行业的核心共性问题。金融监管难度不断加大，金融衍生产品及影子银行监管不力，导致部分不法分子利用复杂交易手段进行利益输送。目前我国所设的金融监管采取属地制，易形成利益输送。而国家审计作为最高效力监管机构，不受监管模式制约，可以充分发挥揭示性和批判性作用，及时有效防范引发系统性金融风险的累积。
（三）抵御性功能
国家审计不仅要发现并揭示金融市场以及被审计单位存在的潜在风险点和问题，而且要针对其存在的问题找出问题产生的原因，提出系统的整改建议和措施，形成闭环结构的免疫系统，防止相同的问题再次发生，从而保证国家审计抵御性功能的发挥。
抵御性功能主要体现在以下几方面。首先是突出审计重点，提升政府资金使用效率，改变审计方式方法，从本质上发挥作用。其次是关注宏观层面问题，以国家经济体制、国家审计制度体系以及金融市场运行机制等为主。再次是监督并督促被审计单位对国家审计审查出的问题进行监督整改，保障落实，构建长期有效监管制度。最后是密切关注金融体系安全动态变化情况，对其变动情况进行警示。因此，国家审计抵御性功能不仅局限于审计问题的整改，更多的是要完善相关制度和體系。
二、国家审计开展现状分析
（一）审计目标有待提升
审计目标作为指导审计工作的指南，必须顺应经济发展趋势、适应审计环境的变化、满足对审计的主观认识程度。首先，国家审计以合规合法审计为主导，缺乏风险导向审计等审计模式。金融行业属于高风险行业，金融机构和金融监管部门一旦发现风险问题、违规行为以及经营管理漏洞，就可能酿成系统性金融风险的潜在累积，但目前监督模式尚不能有效揭示金融风险。其次，国家审计以审查突击性项目为主，经常性项目较少;以审查处理问题为主，缺乏对审计效果的分析和运用;以促进整改管理为主，缺乏机制创新、金融改革等宏观服务意识，国家审计中“风险—管理—效益”的工作方针尚未体现。最后，国家审计采取的监督方式侧重于对已经形成的经营管理漏洞和突出的金融风险问题进行审查，呈现出滞后被动的特点。
（二）审计内容与审计技术有待创新
我国国家审计的内容尚不全面，审计技术有待创新，具体而言可以分为四个方面。
第一，随着审计业务拓展，呈现出逐渐明显的业务外向化特征，创新型金融业务不断增加。我国国家审计对金融机构的审计大部分停留在传统业务上，对国际业务和金融创新业务涉及甚少，部分不定期处于国家审计审查监督之下的金融机构，其所涉及的国际金融业务、衍生产品、理财产品以及金融创新工具仍处于国家审计监管之外，形成引发金融案件的潜在风险点，长时间积累将对国家金融安全构成重大威胁，不利于化解系统性金融风险。
第二，我国国家审计对金融机构的内部控制制度审计不足。金融机构的内部控制和风险管理作为保障金融机构稳健运行的前提，国家审计要有效发挥“免疫系统”功能就要将审计关口前移。而目前我国国家审计主要以揭示内部控制问题为主，缺乏对金融机构内部控制审计制度效果、执行情况的审计，不利于对其进行客观评价。
第三，现阶段我国国家审计就欠缺对影响金融机构外部因素的审计。国家审计要化解防范系统性金融风险，就必须对其进行专项审计，直接揭露和及时预警影响金融行业健康发展的外部风险因素。例如，政府借款、财政担保导致的财政风险转化为金融风险的问题，国际资本异常流动对金融风险的影响等，目前我国国家审计几乎没有涉及到对该领域的审查，因此不利于将各相关领域相连接。
第四，信息系统审计尚未普遍运用。随着大数据、云计算的普及，现代信息技术已经普遍应用于金融机构。目前国家审计对金融机构主要采取数据式审计，但数据审计具有一定局限性，无法控制电子数据的质量，难以控制总体审计风险。金融行业作为国家经济发展的核心，信息化程度高、专业信息保密性高、业务操作程序复杂等，导致金融行业信息系统审计开展存在阻碍。而纵观国内外目前所发生的诸多金融案件均涉及信息系统审计建设的问题，因此，创新信息化金融系统审计，对化解系统性金融风险至关重要。 （三）审计报告与审计整改问责有待完善
首先，审计机关作为监督审查、规范权利的重要行政机关，保证审计信息公开对建设社会主义民主政治法制具有战略意义。但目前我国审计报告制度尚未实现完全公开，究其原因，主要包括审计制度体制限制、审计机关尚未做好充足准备等。
其次，根据我国审计机关公布的审计公告可知，审计报告体系欠缺主要体现在金融机构与其他金融监管部门业务交叉重合、中央与地方审计结果公开不均衡、地方与地方审计结果公告不公开等方面。
再次，根据对目前已公布的审计报告及审计报告的解读可以发现，仅对审计内容进行了简要阐述，对审计依据、审计程序和方法都尚未提及，导致社会公众无法衡量审计的科学性和合理性，不利于理解和认可审计结果。
最后，由于审计机关缺乏审计问责意识、法律法规不健全、审计整改报告监督审查力度欠缺等原因，导致在针对金融机构风险管理问题整改问责的实际执行过程中，通常出现对违规人员责任追究不到位、执行力度欠缺、处理时间不及时现象，以罚代刑的現象尤为突出，此外，审计问责结果不公开、不透明，因此，提升审计整改问责的监管力度是促进金融机构稳定健康发展必不可少的手段。
三、国家审计取得成效分析
（一）审计署处理情况
多年来，审计署通过审查金融机构存在的问题，根据情况做出处理意见，并针对审查出的问题提出改进建议。同时，针对审计发现的不同问题，采取不同的审计执行方式。审计署除了通过审查保障中国农业健康发展，自身肩负着维护金融安全的使命，还联合其他监管部门和司法部门共同行使权力，体现了我国权利框架结构的分工与合作，使得审计监督职能更加行之有效、更具有威慑力，防范了潜在风险的累积，具体如表1所示。
至今为止，国家审计对中国农业银行共进行6次审计，涉及的违法违规行为甚多，而移交相关部门进一步调查和处理的案件甚少，大部分通过被审计单位自行整改完结。由表2可以看出，自2018年开始逐渐重视移交处理情况，加大审计处理力度;在此之前仅2011年提交一次。由于审计处理力度的缺失，导致各类问题屡审屡犯。随着审计处理力度的加强，国家审计将可以更加有效地化解系统性金融风险。
（二）审计信息披露程度
自审计署推行审计结果公开制度以来，截至2020年年底，国家审计机关一共公告了356份审计报告。由图1可知，自2009年起，审计署公布的审计公告数量突破了两位数，且呈逐年上涨趋势;2011年来保持平稳趋势;2018年达到50份审计报告，审计结果公告涉及部门逐年增加。由于国家法律并没有明确规定审计机关有义务公开审计结果，所以，尽管审计报告披露程度逐年提升，但每年所公告的审计结果占出具的审计报告数量的比例却很低，完善审计披露制度、公开审计结果仍然是一项艰巨的任务。
（三）审计取得的具体成效
近年来我国经济体制制度不断完善、金融开放水平不断提高。中国农业银行对比其他国有商业银行，在国家控股比例、国家审计审查次数、审计发现问题种类等方面位居首位，具有代表性。同时，农业银行目前在业务经营、资产管理、内部控制等方面仍处于较高风险状态，因此，以中国农业银行为典型案例探究审计，取得的具体成效具有显著意义。
采用“有—无公共政策”对比分析的方法，对中国农业银行实施国家审计后的效果进行具体分析，采取中国建设银行为对照组。由于两家银行均为系统重要性国有商业银行，而国家审计对中国建设银行仅在2013年对其2011年的资产损益情况做了简要审计，因此，选取中国建设银行作为尚无公共政策影响的对照组，可以有效运用这一方法排除银行机构间其他因素起到的风险防范作用，更加凸显国家审计在化解中国农业银行系统性金融风险中发挥的作用。
从资本充足性、资产质量对比分析、流动性、杠杆率以及盈利能力等方面通过对比分析，进一步得出国家审计发挥的具体成效，具体分析如下。
1.资本充足性
资本作为经济体系运行的基础，是银行获取资金的保障。资本的缺乏将直接影响银行的正常运营。资本风险自然也是造成银行不能稳健运营的风险之一。所谓资本风险，是指银行所持有的资本弥补银行经营的亏损。银行资本金不仅可以为银行提供长期的资金保障、为贷款业务奠定基础，而且可以在发生金融风险时提升公众对银行的信任。充足的资本可以防止银行在金融危机中形成更大的金融风险，减少经营过程中因资本金不充足而对银行造成的风险损失。由图2可知，国家审计通过对比中国农业银行和中国建设银行，可以发现两者变化幅度也相当;通过其资本充足率政策效果（+0.84）可知，国家审计对其资本充足率存在正向影响。
2.资产质量
银行的资产质量对银行的利益产生很大的影响，因此，与资产质量的衡定一直是银行进行风险管理的重点，对于银行的决策也会产生很大的影响。
不良贷款率反映了银行贷款质量存在问题的严重程度，指数越高，说明银行拥有不良贷款越多，银行资产质量越差，支付能力下降，易引发金融风险，从而使筹资成本上升、盈利能力下降，导致银行抵御风险能力下降。为了进一步验证本部分国家审计发挥效果的具体成效，还采用了贷款损失准备充足率。由图3、图4可知，国家审计化解中国农业银行不良贷款率引发风险的政策效果（-1.43）明显，其中2009—2013年间不良贷款率呈明显下降趋势，而在2014—2016年间其增幅较快。同时，贷款损失准备充足率政策效果为（+0.4），可见，国家审计对改善不良贷款充分发挥了作用，进一步提升了银行抵御化解系统性金融风险的能力。
3.流动性
商业银行流动性风险作为综合性风险，在缺乏足够的流动性准备时，可能会导致银行因无力清偿负债而造成资产损失甚至破产，或导致银行支付能力大幅下降，影响盈利水平，甚至极端情况下资不抵债。银行作为存贷款的中介机构、保障金融体系健康发展的基础力量，所持有的可随时变现的流动性资产比例过小易形成流动性风险。因此，对流动性风险的监测对于商业银行十分重要，不但可以改善银行短期偿债能力、提升资产流动性，还可以为解决其他金融风险奠定基础。 由图5可知，国家审计实施前后，对中国农业银行存贷比比率的政策效果（-0.23）增幅没有对照组中国建设银行大，国家审计通过揭示和纠正其中的问题，虽然可以提高商业银行抵御流动性风险的能力，但尚不能提高存贷比率，因此国家审计在此期间发挥的作用尚未凸显。
中国农业银行在实施国家审计前后的政策效果可见（14.51），但自2017年起其流动性比例（图6）大于50%，因此，国家审计在此期间是否发挥正向效果尚不明确有待进一步探讨。
4.杠杆率
有效控制商业银行的杠杆程度，对维护商业银行稳健运行提供保障，加强对银行业整体杠杆率的持续监测，提升防范化解银行业系统性金融风险的能力。同时，诸多金融国际组织指出，杠杆率既属于微观审慎部分，也属于宏观审慎监管。
由于杠杆率越高风险越大（图7），中国农业银行经过国家审计，杠杆率政策效果（-0.52）达到了轻微降低，杠杆率作为衡量公司负债风险的指标，侧面反映出银行的还款能力与负债风险成反比，国家审计在此基础上充分实现了效果，有效防范了中国农业银行的负债风险。
5.盈利能力
良好的盈利能力是保障金融机构稳健运行的前提。国家审计通过审查发现金融机构存在的问题和薄弱环节，揭示潜在风险隐患，推进金融机构提高经营管理水平，进一步保证盈利能力的稳定上升。
由图8可知，中国农业银行处于上升趋势，而中国建设银行处于下降趋势。经过对比其政策效果（+0.23）发现，国家审计在此过程中有效提高了银行盈利能力，进一步化解了潜在风险点，提升了资产利润率，加强了未来盈利成长确定性。
综上所述可以发现，国家审计效能与不良贷款率存在显著负相关，与银行的经营绩效存在显著正相关，与资本充足性呈正相关关系但尚不显著，说明国家审计能够促进微观金融机构的稳健运行，改善金融机构的资产质量、提高金融机构的盈利水平的作用已经十分明显。但尚未找到国家审计对杠杆率以及流动性方面的相关关系，间接说明了国家审计具有防范系统性金融风险、维护银行业金融安全的功能。
四、国家审计防范系统性金融风险创新路径
（一）完善国家审计监管制度
首先，国家审计机关应与银行、保险等金融机构加强信息沟通，形成联合监管，提高监管的效率和效果。其次，应与地方金融监管机构、公检法、海关、税务等管理部门搭建监管信息共享机制，必要时开展联合审查，实现全方位监管。再次，应加强金融机关内部审计部门之间的协作关系，建立合作机制共享平台。还要通过与社会公众和媒体展开合作，充分利用社会监督功能，对我国金融机构进行更严格、更高效的监督。最后，要加强和国际监管机构以及其他国家的协调，防止外部金融动荡对我国造成影响。通过金融监管协作机制，充分发挥每一层级对金融机构的监管作用，有效防范系统性金融风险，保证我国金融市场稳定健康发展。
（二）转变国家审计工作目标和方式
审计目标尚未形成社会各方认可的特定价值目标，国家审计的目标定位与其他金融监管机构的差异不明显。国际审计以防范化解系统性金融风险为一级审计目标，构建维护金融安全审计目标体系。首先把防范化解系统性金融风险作为国家审计的战略目标;其次把完善和健全金融监管体制作为中期目标;最后将改进金融监管的薄弱环节作为短期目标，针对金融监管存在的突出问题或急迫問题，将其归入短期目标的主要内容。
全球经济治理水平日益复杂，要求国家审计创新，对审计程序和方法提出新的要求。国家要审计打破固有框架，即通过加强对微观机构的审计来服务宏观控制的周期性审计，转向采取一种高效的审计方法。因此，建议国家审计变革审计方式，采用连续审计，完善连续审计制度，构建全面推进连续审计的体制环境，加强审计队伍建设，借鉴风险指标持续评估法，保持审计独立性。
（三）强化国家审计技术手段
构建区块链审计平台，在国家审计工作中一方面可以保证数据的真实性，节约审计人员辨别和整理数据的时间，实现国家审计信息化建设，提升审计工作效率和工作质量;另一方面有利于实现国家审计全覆盖，利用区块链具有的不可篡改的功能，强化国际审计对金融机构的监管力度。
加强计算机辅助审计，发展金融网络远程审计，确保审计系统不仅能在单机上运行，而且能够在构建整个金融安全网中稳健运行。运用大数据分析技术，获取全面准确的数据来源，进行有效的数据分析。充分利用现有的大数据平台并结合先进的计算机技术，地毯式排查金融机构可能存在的金融风险，减少和消除系统性金融风险，保持金融稳定。
（四）推动审计自身建设
夯实审计人员专业技能，培养其专项审计调查能力，提高其预警信息和提供决策的能力。目前国家审计针对部分宏观管理存在的突出问题进行专项审计调查，如调查房地产市场变化与金融风险之间的关系。专项调查审计具有宏观性强、工作方式灵活等特点，要求审计人员具备深度的分析研究能力，适应能力强，从而可以有针对性地提出有效的审计建议。同时，伴随着国家审计体制的改革，还要求审计人员实时关注系统性金融风险的指标数值和临界值的变动，实现对全领域金融风险的日常监测，做到发现风险与发出信号之间零衔接，从而引起审计机关的重视，进一步探索下一步审计工作如何进行。综合分析审计结果，多维度考虑决策是否可行，站在更高层次上发挥审计监督的作用。因此，夯实审计人员专业技能是国家审计发展必不可少的环节。
收稿日期：2021-05-17
基金项目：2020年哈尔滨商业大学创新科研项目“国家审计在防范系统性金融风险管控中的运行机制研究”（YJSCX2020-664HSD）研究成果
作者简介：于佳怡（1996-），女，辽宁凤城人，硕士，从事政府审计研究。
关键词：国家审计;系统性金融风险;金融安全
中图分类号：F239.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）26-0116-06
一、国家审计防范系统性金融风险的功能地位
（一）预防性功能
国家审计具有权威性、独立性及综合性等特性，又被我国《宪法》给予特殊法律地位，基于此，可以在提前介入相关风险的监测过程中发现可能滋生的巨大金融风险事项，最大程度避免风险的进一步累积和扩散。
随着金融改革的不断深化，金融业态日益复杂，金融混业趋势愈加明显。现阶段金融监管难以适应当前经济形势，国家审计在这一阶段充分发挥了全面综合的监管优势，融入到多个交叉市场和业务中，开展综合审计监督，避免监管空白现象，从而有效防范系统性金融风险发生，加强宏观金融治理能力。
（二）揭示性功能
国家审计在充分发挥预防性功能后，通过对宏观层面金融市场进行全面监督审计，强化对微观层面金融机构全面审查，发现并揭示其中存在的系统性风险隐患。具体而言，国家审计通过对各类金融机构进行财务状况、经营成果、廉洁自律等方面的真实有效审计，揭示其存在的违法违规问题、内部控制制度缺陷以及管理漏洞等影响国家经济健康运行的问题。
近年来，金融业务综合化和复杂化程度加深，成为了金融行业的核心共性问题。金融监管难度不断加大，金融衍生产品及影子银行监管不力，导致部分不法分子利用复杂交易手段进行利益输送。目前我国所设的金融监管采取属地制，易形成利益输送。而国家审计作为最高效力监管机构，不受监管模式制约，可以充分发挥揭示性和批判性作用，及时有效防范引发系统性金融风险的累积。
（三）抵御性功能
国家审计不仅要发现并揭示金融市场以及被审计单位存在的潜在风险点和问题，而且要针对其存在的问题找出问题产生的原因，提出系统的整改建议和措施，形成闭环结构的免疫系统，防止相同的问题再次发生，从而保证国家审计抵御性功能的发挥。
抵御性功能主要体现在以下几方面。首先是突出审计重点，提升政府资金使用效率，改变审计方式方法，从本质上发挥作用。其次是关注宏观层面问题，以国家经济体制、国家审计制度体系以及金融市场运行机制等为主。再次是监督并督促被审计单位对国家审计审查出的问题进行监督整改，保障落实，构建长期有效监管制度。最后是密切关注金融体系安全动态变化情况，对其变动情况进行警示。因此，国家审计抵御性功能不仅局限于审计问题的整改，更多的是要完善相关制度和體系。
二、国家审计开展现状分析
（一）审计目标有待提升
审计目标作为指导审计工作的指南，必须顺应经济发展趋势、适应审计环境的变化、满足对审计的主观认识程度。首先，国家审计以合规合法审计为主导，缺乏风险导向审计等审计模式。金融行业属于高风险行业，金融机构和金融监管部门一旦发现风险问题、违规行为以及经营管理漏洞，就可能酿成系统性金融风险的潜在累积，但目前监督模式尚不能有效揭示金融风险。其次，国家审计以审查突击性项目为主，经常性项目较少;以审查处理问题为主，缺乏对审计效果的分析和运用;以促进整改管理为主，缺乏机制创新、金融改革等宏观服务意识，国家审计中“风险—管理—效益”的工作方针尚未体现。最后，国家审计采取的监督方式侧重于对已经形成的经营管理漏洞和突出的金融风险问题进行审查，呈现出滞后被动的特点。
（二）审计内容与审计技术有待创新
我国国家审计的内容尚不全面，审计技术有待创新，具体而言可以分为四个方面。
第一，随着审计业务拓展，呈现出逐渐明显的业务外向化特征，创新型金融业务不断增加。我国国家审计对金融机构的审计大部分停留在传统业务上，对国际业务和金融创新业务涉及甚少，部分不定期处于国家审计审查监督之下的金融机构，其所涉及的国际金融业务、衍生产品、理财产品以及金融创新工具仍处于国家审计监管之外，形成引发金融案件的潜在风险点，长时间积累将对国家金融安全构成重大威胁，不利于化解系统性金融风险。
第二，我国国家审计对金融机构的内部控制制度审计不足。金融机构的内部控制和风险管理作为保障金融机构稳健运行的前提，国家审计要有效发挥“免疫系统”功能就要将审计关口前移。而目前我国国家审计主要以揭示内部控制问题为主，缺乏对金融机构内部控制审计制度效果、执行情况的审计，不利于对其进行客观评价。
第三，现阶段我国国家审计就欠缺对影响金融机构外部因素的审计。国家审计要化解防范系统性金融风险，就必须对其进行专项审计，直接揭露和及时预警影响金融行业健康发展的外部风险因素。例如，政府借款、财政担保导致的财政风险转化为金融风险的问题，国际资本异常流动对金融风险的影响等，目前我国国家审计几乎没有涉及到对该领域的审查，因此不利于将各相关领域相连接。
第四，信息系统审计尚未普遍运用。随着大数据、云计算的普及，现代信息技术已经普遍应用于金融机构。目前国家审计对金融机构主要采取数据式审计，但数据审计具有一定局限性，无法控制电子数据的质量，难以控制总体审计风险。金融行业作为国家经济发展的核心，信息化程度高、专业信息保密性高、业务操作程序复杂等，导致金融行业信息系统审计开展存在阻碍。而纵观国内外目前所发生的诸多金融案件均涉及信息系统审计建设的问题，因此，创新信息化金融系统审计，对化解系统性金融风险至关重要。 （三）审计报告与审计整改问责有待完善
首先，审计机关作为监督审查、规范权利的重要行政机关，保证审计信息公开对建设社会主义民主政治法制具有战略意义。但目前我国审计报告制度尚未实现完全公开，究其原因，主要包括审计制度体制限制、审计机关尚未做好充足准备等。
其次，根据我国审计机关公布的审计公告可知，审计报告体系欠缺主要体现在金融机构与其他金融监管部门业务交叉重合、中央与地方审计结果公开不均衡、地方与地方审计结果公告不公开等方面。
再次，根据对目前已公布的审计报告及审计报告的解读可以发现，仅对审计内容进行了简要阐述，对审计依据、审计程序和方法都尚未提及，导致社会公众无法衡量审计的科学性和合理性，不利于理解和认可审计结果。
最后，由于审计机关缺乏审计问责意识、法律法规不健全、审计整改报告监督审查力度欠缺等原因，导致在针对金融机构风险管理问题整改问责的实际执行过程中，通常出现对违规人员责任追究不到位、执行力度欠缺、处理时间不及时现象，以罚代刑的現象尤为突出，此外，审计问责结果不公开、不透明，因此，提升审计整改问责的监管力度是促进金融机构稳定健康发展必不可少的手段。
三、国家审计取得成效分析
（一）审计署处理情况
多年来，审计署通过审查金融机构存在的问题，根据情况做出处理意见，并针对审查出的问题提出改进建议。同时，针对审计发现的不同问题，采取不同的审计执行方式。审计署除了通过审查保障中国农业健康发展，自身肩负着维护金融安全的使命，还联合其他监管部门和司法部门共同行使权力，体现了我国权利框架结构的分工与合作，使得审计监督职能更加行之有效、更具有威慑力，防范了潜在风险的累积，具体如表1所示。
至今为止，国家审计对中国农业银行共进行6次审计，涉及的违法违规行为甚多，而移交相关部门进一步调查和处理的案件甚少，大部分通过被审计单位自行整改完结。由表2可以看出，自2018年开始逐渐重视移交处理情况，加大审计处理力度;在此之前仅2011年提交一次。由于审计处理力度的缺失，导致各类问题屡审屡犯。随着审计处理力度的加强，国家审计将可以更加有效地化解系统性金融风险。
（二）审计信息披露程度
自审计署推行审计结果公开制度以来，截至2020年年底，国家审计机关一共公告了356份审计报告。由图1可知，自2009年起，审计署公布的审计公告数量突破了两位数，且呈逐年上涨趋势;2011年来保持平稳趋势;2018年达到50份审计报告，审计结果公告涉及部门逐年增加。由于国家法律并没有明确规定审计机关有义务公开审计结果，所以，尽管审计报告披露程度逐年提升，但每年所公告的审计结果占出具的审计报告数量的比例却很低，完善审计披露制度、公开审计结果仍然是一项艰巨的任务。
（三）审计取得的具体成效
近年来我国经济体制制度不断完善、金融开放水平不断提高。中国农业银行对比其他国有商业银行，在国家控股比例、国家审计审查次数、审计发现问题种类等方面位居首位，具有代表性。同时，农业银行目前在业务经营、资产管理、内部控制等方面仍处于较高风险状态，因此，以中国农业银行为典型案例探究审计，取得的具体成效具有显著意义。
采用“有—无公共政策”对比分析的方法，对中国农业银行实施国家审计后的效果进行具体分析，采取中国建设银行为对照组。由于两家银行均为系统重要性国有商业银行，而国家审计对中国建设银行仅在2013年对其2011年的资产损益情况做了简要审计，因此，选取中国建设银行作为尚无公共政策影响的对照组，可以有效运用这一方法排除银行机构间其他因素起到的风险防范作用，更加凸显国家审计在化解中国农业银行系统性金融风险中发挥的作用。
从资本充足性、资产质量对比分析、流动性、杠杆率以及盈利能力等方面通过对比分析，进一步得出国家审计发挥的具体成效，具体分析如下。
1.资本充足性
资本作为经济体系运行的基础，是银行获取资金的保障。资本的缺乏将直接影响银行的正常运营。资本风险自然也是造成银行不能稳健运营的风险之一。所谓资本风险，是指银行所持有的资本弥补银行经营的亏损。银行资本金不仅可以为银行提供长期的资金保障、为贷款业务奠定基础，而且可以在发生金融风险时提升公众对银行的信任。充足的资本可以防止银行在金融危机中形成更大的金融风险，减少经营过程中因资本金不充足而对银行造成的风险损失。由图2可知，国家审计通过对比中国农业银行和中国建设银行，可以发现两者变化幅度也相当;通过其资本充足率政策效果（+0.84）可知，国家审计对其资本充足率存在正向影响。
2.资产质量
银行的资产质量对银行的利益产生很大的影响，因此，与资产质量的衡定一直是银行进行风险管理的重点，对于银行的决策也会产生很大的影响。
不良贷款率反映了银行贷款质量存在问题的严重程度，指数越高，说明银行拥有不良贷款越多，银行资产质量越差，支付能力下降，易引发金融风险，从而使筹资成本上升、盈利能力下降，导致银行抵御风险能力下降。为了进一步验证本部分国家审计发挥效果的具体成效，还采用了贷款损失准备充足率。由图3、图4可知，国家审计化解中国农业银行不良贷款率引发风险的政策效果（-1.43）明显，其中2009—2013年间不良贷款率呈明显下降趋势，而在2014—2016年间其增幅较快。同时，贷款损失准备充足率政策效果为（+0.4），可见，国家审计对改善不良贷款充分发挥了作用，进一步提升了银行抵御化解系统性金融风险的能力。
3.流动性
商业银行流动性风险作为综合性风险，在缺乏足够的流动性准备时，可能会导致银行因无力清偿负债而造成资产损失甚至破产，或导致银行支付能力大幅下降，影响盈利水平，甚至极端情况下资不抵债。银行作为存贷款的中介机构、保障金融体系健康发展的基础力量，所持有的可随时变现的流动性资产比例过小易形成流动性风险。因此，对流动性风险的监测对于商业银行十分重要，不但可以改善银行短期偿债能力、提升资产流动性，还可以为解决其他金融风险奠定基础。 由图5可知，国家审计实施前后，对中国农业银行存贷比比率的政策效果（-0.23）增幅没有对照组中国建设银行大，国家审计通过揭示和纠正其中的问题，虽然可以提高商业银行抵御流动性风险的能力，但尚不能提高存贷比率，因此国家审计在此期间发挥的作用尚未凸显。
中国农业银行在实施国家审计前后的政策效果可见（14.51），但自2017年起其流动性比例（图6）大于50%，因此，国家审计在此期间是否发挥正向效果尚不明确有待进一步探讨。
4.杠杆率
有效控制商业银行的杠杆程度，对维护商业银行稳健运行提供保障，加强对银行业整体杠杆率的持续监测，提升防范化解银行业系统性金融风险的能力。同时，诸多金融国际组织指出，杠杆率既属于微观审慎部分，也属于宏观审慎监管。
由于杠杆率越高风险越大（图7），中国农业银行经过国家审计，杠杆率政策效果（-0.52）达到了轻微降低，杠杆率作为衡量公司负债风险的指标，侧面反映出银行的还款能力与负债风险成反比，国家审计在此基础上充分实现了效果，有效防范了中国农业银行的负债风险。
5.盈利能力
良好的盈利能力是保障金融机构稳健运行的前提。国家审计通过审查发现金融机构存在的问题和薄弱环节，揭示潜在风险隐患，推进金融机构提高经营管理水平，进一步保证盈利能力的稳定上升。
由图8可知，中国农业银行处于上升趋势，而中国建设银行处于下降趋势。经过对比其政策效果（+0.23）发现，国家审计在此过程中有效提高了银行盈利能力，进一步化解了潜在风险点，提升了资产利润率，加强了未来盈利成长确定性。
综上所述可以发现，国家审计效能与不良贷款率存在显著负相关，与银行的经营绩效存在显著正相关，与资本充足性呈正相关关系但尚不显著，说明国家审计能够促进微观金融机构的稳健运行，改善金融机构的资产质量、提高金融机构的盈利水平的作用已经十分明显。但尚未找到国家审计对杠杆率以及流动性方面的相关关系，间接说明了国家审计具有防范系统性金融风险、维护银行业金融安全的功能。
四、国家审计防范系统性金融风险创新路径
（一）完善国家审计监管制度
首先，国家审计机关应与银行、保险等金融机构加强信息沟通，形成联合监管，提高监管的效率和效果。其次，应与地方金融监管机构、公检法、海关、税务等管理部门搭建监管信息共享机制，必要时开展联合审查，实现全方位监管。再次，应加强金融机关内部审计部门之间的协作关系，建立合作机制共享平台。还要通过与社会公众和媒体展开合作，充分利用社会监督功能，对我国金融机构进行更严格、更高效的监督。最后，要加强和国际监管机构以及其他国家的协调，防止外部金融动荡对我国造成影响。通过金融监管协作机制，充分发挥每一层级对金融机构的监管作用，有效防范系统性金融风险，保证我国金融市场稳定健康发展。
（二）转变国家审计工作目标和方式
审计目标尚未形成社会各方认可的特定价值目标，国家审计的目标定位与其他金融监管机构的差异不明显。国际审计以防范化解系统性金融风险为一级审计目标，构建维护金融安全审计目标体系。首先把防范化解系统性金融风险作为国家审计的战略目标;其次把完善和健全金融监管体制作为中期目标;最后将改进金融监管的薄弱环节作为短期目标，针对金融监管存在的突出问题或急迫問题，将其归入短期目标的主要内容。
全球经济治理水平日益复杂，要求国家审计创新，对审计程序和方法提出新的要求。国家要审计打破固有框架，即通过加强对微观机构的审计来服务宏观控制的周期性审计，转向采取一种高效的审计方法。因此，建议国家审计变革审计方式，采用连续审计，完善连续审计制度，构建全面推进连续审计的体制环境，加强审计队伍建设，借鉴风险指标持续评估法，保持审计独立性。
（三）强化国家审计技术手段
构建区块链审计平台，在国家审计工作中一方面可以保证数据的真实性，节约审计人员辨别和整理数据的时间，实现国家审计信息化建设，提升审计工作效率和工作质量;另一方面有利于实现国家审计全覆盖，利用区块链具有的不可篡改的功能，强化国际审计对金融机构的监管力度。
加强计算机辅助审计，发展金融网络远程审计，确保审计系统不仅能在单机上运行，而且能够在构建整个金融安全网中稳健运行。运用大数据分析技术，获取全面准确的数据来源，进行有效的数据分析。充分利用现有的大数据平台并结合先进的计算机技术，地毯式排查金融机构可能存在的金融风险，减少和消除系统性金融风险，保持金融稳定。
（四）推动审计自身建设
夯实审计人员专业技能，培养其专项审计调查能力，提高其预警信息和提供决策的能力。目前国家审计针对部分宏观管理存在的突出问题进行专项审计调查，如调查房地产市场变化与金融风险之间的关系。专项调查审计具有宏观性强、工作方式灵活等特点，要求审计人员具备深度的分析研究能力，适应能力强，从而可以有针对性地提出有效的审计建议。同时，伴随着国家审计体制的改革，还要求审计人员实时关注系统性金融风险的指标数值和临界值的变动，实现对全领域金融风险的日常监测，做到发现风险与发出信号之间零衔接，从而引起审计机关的重视，进一步探索下一步审计工作如何进行。综合分析审计结果，多维度考虑决策是否可行，站在更高层次上发挥审计监督的作用。因此，夯实审计人员专业技能是国家审计发展必不可少的环节。
收稿日期：2021-05-17
基金项目：2020年哈尔滨商业大学创新科研项目“国家审计在防范系统性金融风险管控中的运行机制研究”（YJSCX2020-664HSD）研究成果
作者简介：于佳怡（1996-），女，辽宁凤城人，硕士，从事政府审计研究。