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摘 要：本文在介绍政府会计标准体系改革创新基礎上，针对高校预算编制内控的主要风险提出了控制措施，以期探索预算管理内控建设，管好、用好高校经费，促进构建统一、科学、规范的政府会计体系，是高校各项教育事业健康发展的重要保障。
关键词：新政府会计标准体系；预算编制内部控制；高校
高校预算控制体现了高校治理体系建设的核心内容，是高校其他管理控制的基础，预算编制是高校预算管理的起点和重点。在此背景下，高校预算编制职责不清晰、程序不规范、内容不清晰、方法不科学、编制不细化、信息化程度低，预算编制相关人员受自身专业水平的限制，预算编制随意、不准确、质量低等问题逐渐暴露出来。编制完整科学的预算，提高高校预算管理水平，加强高校预算编制内控建设势在必行。这是本文所提出的背景。
1.新政府会计标准体系
1.1 政府会计标准体系的组成
我国政府会计标准体系由政府会计准则体系和政府会计制度等组成。政府会计准则体系包括：基本准则和存货、投资、固定资产、无形资产等具体准则以及固定资产准则应用指南。
1.2 政府会计标准体系的改革创新
随着政府职能转变和公共财政体制的建立和完善，我国借鉴国际发展经验并结合国情对政府会计标准体系进行了改革创新。主要体现在：采用权责发生制会计核算原则；重构了政府会计核算模式；统一行政事业单位会计制度；政府会计制度整合了行政单位、事业单位等12个会计制度。保证了各部门会计信息的项目、口径、内容一致，相互可比。
2.高校预算编制内部控制思考
2.1 高校预算编制内部控制的主要风险
（1）预算编制程序不规范，内容不清晰
未能明确预算编制职责、程序、内容，导致预算编制内容不完整、不准确，编制和执行两张皮。一是对各部门预算编制职责、审核责任梳理不清。二是编制程序不规范，预算收入和支出编制依据不充分，简单以历史数据为依据，未能准确预测非财政补助收入和非财政补助支出，导致下年度预算收入和支出不能合理确定。三是预算编制内容不清晰，缺乏完整性、精准性。部门预算基本支出中支出经济分类款级科目预算不完整、分类不精准；项目支出设定项目绩效指标体系不科学，导致预算方案内容实施缺乏可操作性。
（2）预算编制方法缺乏依据
根据简单的趋势分析和“基数加增长”方法确定预算指标，形成支出刚性。预算编制未参考系统的标准，仅以历史数据或现值为参考依据，预算与事业发展规划不匹配，编制粗糙。预算编制前项目储备及项目计划论证不充分，项目内容不清晰，存在边做边看先报上去再说的现象。可能导致预算执行率偏低：造成基本支出多申领财政资金；将未列入预算的人员支出在人员经费中列支；人员经费超出财政部门、人事部门核定的范围标准。项目支出无预算或超预算列支项目经费；项目预算与项目实施实际成本差异过大；挪用财政资金用于职工福利，造成财政资金绩效不高、损失浪掷。
（3）预算编制专业化、信息化程度低
目前，部门预算基础数据填报由基层单位兼职财务人员填报。由于专业胜任能力有限，加之编报数据与相关信息系统数据交换不共享，形成信息孤岛，高校内部各部门沟通缺乏有效沟通机制和健全的管理平台，基层单位编制预算人员缺少统筹规划和多维度管理行为集成的财务理念，填报的数据不真实、不准确、不完整。财务信息只局限于报销、付款等会计业务，未服务于其他业务，导致编制与实际执行脱节。
2.2 高校预算编制内部控制的策略
（1）抓住改革机遇，健全高校预算编制内控制度
政府会计改革重构了新政府会计标准体系，为高校创新预算编制内部控制机制提供了难得的机遇。改革使会计核算规则、方法、逻辑发生了变化，政府管理理念从重视对部门的预算投入转变到重视预算支出效率上来。高校在融入改革的大背景下，在开展教学、科研和其他活动中强化了经济核算和绩效管理，提高了财政资金使用效率，实现了社会效益与经济利益的统一，高校发展进入集约内涵发展的新阶段。健全高校预算编制内控制度，完善了高校预算编制管理规范化，促进了依法治校；强化了预算编制流程控制，完善了管理细化，使高校预算编制有章可循、有规可依，为高校综合改革保驾护航。
（2）明确预算编制责任，有效落实预算
新政府会计标准体系完善了预算会计，强化了财务会计的功能。通过权责发生制，全面完整反映了高校财务状况和财政责任的履行情况，是建立完整规范、透明高效现代预算管理体系的重要基础。这就要求高校应按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则在预算业务内控制度中明确规定并落实各部门的预算编制责任，强化归口管理部门对管理范围内业务事项的合理性审核责任和财务部门对预算建议数的合规性审核责任，加强预算编制部门责任主体意识。
（3）科学选择编制方法，实现预算编制精细化
高校编制校内预算应综合决算报告和财务报告信息，充分考虑本单位的战略规划、运营目标、管理水平，选择或综合运用定期预算、滚动预算、增量预算、零基预算、固定预算、弹性预算等编制方法，保证预算编制的科学性。
（4）强化宣传培训，建立部门沟通协调机制
《新政府会计标准体系要求财务会计与预算会计实行“平行记账”，增加了业务理解难度和实务操作的复杂程度。成功的预算编制要求预算编制人员有较强的专业知识，通财务、擅管理，因此，应加强对预算编制相关人员的宣传培训，使其及时全面掌握相关政策规定，统一部署编报工作。在预算编制过程中，应确保与人事管理部门、学生管理部门、资产管理部门、学校二级学院等有关单位和财务部门之间沟通协调充分，确保基础数据真实、准确，数据间勾稽关系正确，提升预算管理效率。
（5）推进信息化建设，实现共享信息制度落地
目前高校各职能部门之间信息系统无法做到数据信息共享，信息不对称导致预算编制数据不完整、不准确。新政府会计标准体系规范了行政事业单位会计核算，提高了会计信息质量，加快发展适合高校预算内控管理的信息平台，实现财务与各个职能部门之间的信息共享，是实现高校精细化管理，提升高校预算编制内部控制管理水平，提高高校的服务质量与效率的有效途径。
（作者单位：北京信息职业技术学院）
关键词：新政府会计标准体系；预算编制内部控制；高校
高校预算控制体现了高校治理体系建设的核心内容，是高校其他管理控制的基础，预算编制是高校预算管理的起点和重点。在此背景下，高校预算编制职责不清晰、程序不规范、内容不清晰、方法不科学、编制不细化、信息化程度低，预算编制相关人员受自身专业水平的限制，预算编制随意、不准确、质量低等问题逐渐暴露出来。编制完整科学的预算，提高高校预算管理水平，加强高校预算编制内控建设势在必行。这是本文所提出的背景。
1.新政府会计标准体系
1.1 政府会计标准体系的组成
我国政府会计标准体系由政府会计准则体系和政府会计制度等组成。政府会计准则体系包括：基本准则和存货、投资、固定资产、无形资产等具体准则以及固定资产准则应用指南。
1.2 政府会计标准体系的改革创新
随着政府职能转变和公共财政体制的建立和完善，我国借鉴国际发展经验并结合国情对政府会计标准体系进行了改革创新。主要体现在：采用权责发生制会计核算原则；重构了政府会计核算模式；统一行政事业单位会计制度；政府会计制度整合了行政单位、事业单位等12个会计制度。保证了各部门会计信息的项目、口径、内容一致，相互可比。
2.高校预算编制内部控制思考
2.1 高校预算编制内部控制的主要风险
（1）预算编制程序不规范，内容不清晰
未能明确预算编制职责、程序、内容，导致预算编制内容不完整、不准确，编制和执行两张皮。一是对各部门预算编制职责、审核责任梳理不清。二是编制程序不规范，预算收入和支出编制依据不充分，简单以历史数据为依据，未能准确预测非财政补助收入和非财政补助支出，导致下年度预算收入和支出不能合理确定。三是预算编制内容不清晰，缺乏完整性、精准性。部门预算基本支出中支出经济分类款级科目预算不完整、分类不精准；项目支出设定项目绩效指标体系不科学，导致预算方案内容实施缺乏可操作性。
（2）预算编制方法缺乏依据
根据简单的趋势分析和“基数加增长”方法确定预算指标，形成支出刚性。预算编制未参考系统的标准，仅以历史数据或现值为参考依据，预算与事业发展规划不匹配，编制粗糙。预算编制前项目储备及项目计划论证不充分，项目内容不清晰，存在边做边看先报上去再说的现象。可能导致预算执行率偏低：造成基本支出多申领财政资金；将未列入预算的人员支出在人员经费中列支；人员经费超出财政部门、人事部门核定的范围标准。项目支出无预算或超预算列支项目经费；项目预算与项目实施实际成本差异过大；挪用财政资金用于职工福利，造成财政资金绩效不高、损失浪掷。
（3）预算编制专业化、信息化程度低
目前，部门预算基础数据填报由基层单位兼职财务人员填报。由于专业胜任能力有限，加之编报数据与相关信息系统数据交换不共享，形成信息孤岛，高校内部各部门沟通缺乏有效沟通机制和健全的管理平台，基层单位编制预算人员缺少统筹规划和多维度管理行为集成的财务理念，填报的数据不真实、不准确、不完整。财务信息只局限于报销、付款等会计业务，未服务于其他业务，导致编制与实际执行脱节。
2.2 高校预算编制内部控制的策略
（1）抓住改革机遇，健全高校预算编制内控制度
政府会计改革重构了新政府会计标准体系，为高校创新预算编制内部控制机制提供了难得的机遇。改革使会计核算规则、方法、逻辑发生了变化，政府管理理念从重视对部门的预算投入转变到重视预算支出效率上来。高校在融入改革的大背景下，在开展教学、科研和其他活动中强化了经济核算和绩效管理，提高了财政资金使用效率，实现了社会效益与经济利益的统一，高校发展进入集约内涵发展的新阶段。健全高校预算编制内控制度，完善了高校预算编制管理规范化，促进了依法治校；强化了预算编制流程控制，完善了管理细化，使高校预算编制有章可循、有规可依，为高校综合改革保驾护航。
（2）明确预算编制责任，有效落实预算
新政府会计标准体系完善了预算会计，强化了财务会计的功能。通过权责发生制，全面完整反映了高校财务状况和财政责任的履行情况，是建立完整规范、透明高效现代预算管理体系的重要基础。这就要求高校应按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则在预算业务内控制度中明确规定并落实各部门的预算编制责任，强化归口管理部门对管理范围内业务事项的合理性审核责任和财务部门对预算建议数的合规性审核责任，加强预算编制部门责任主体意识。
（3）科学选择编制方法，实现预算编制精细化
高校编制校内预算应综合决算报告和财务报告信息，充分考虑本单位的战略规划、运营目标、管理水平，选择或综合运用定期预算、滚动预算、增量预算、零基预算、固定预算、弹性预算等编制方法，保证预算编制的科学性。
（4）强化宣传培训，建立部门沟通协调机制
《新政府会计标准体系要求财务会计与预算会计实行“平行记账”，增加了业务理解难度和实务操作的复杂程度。成功的预算编制要求预算编制人员有较强的专业知识，通财务、擅管理，因此，应加强对预算编制相关人员的宣传培训，使其及时全面掌握相关政策规定，统一部署编报工作。在预算编制过程中，应确保与人事管理部门、学生管理部门、资产管理部门、学校二级学院等有关单位和财务部门之间沟通协调充分，确保基础数据真实、准确，数据间勾稽关系正确，提升预算管理效率。
（5）推进信息化建设，实现共享信息制度落地
目前高校各职能部门之间信息系统无法做到数据信息共享，信息不对称导致预算编制数据不完整、不准确。新政府会计标准体系规范了行政事业单位会计核算，提高了会计信息质量，加快发展适合高校预算内控管理的信息平台，实现财务与各个职能部门之间的信息共享，是实现高校精细化管理，提升高校预算编制内部控制管理水平，提高高校的服务质量与效率的有效途径。
（作者单位：北京信息职业技术学院）