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近年来，我国经济发展质量和效益不断提升，粗放式经济发展模式得到很大改善，但与日本、欧盟等发达国家和经济体相比，我国资源利用效率仍相对较低。按可比价计算，2017年我国资源产出率①为7782元/吨，欧盟、日本、瑞士分别是我国的2.2倍、3.6倍和5.5倍。十九届五中全会提出，要全面提高资源利用效率。“十四五”时期，应加快研究资源利用效率的提升路径与具体政策，建立资源高效利用制度，提高资源保障能力和保障水平，为新时代高质量发展提供坚实的资源支撑保障。
一、当前我国资源利用总体形势
近年来，随着我国工业化和城镇化的加速推进和我国“世界工厂”地位的逐步确立，资源需求呈快速增长态势，我国已经成为世界第一大资源消耗国和净进口国，资源瓶颈约束将成为长期制约我国经济社会可持续发展的主要因素。
（一）主要资源消耗量快速增长
改革开放以来，我国主要资源需求量快速上升，主要资源表观消费量由1978年的13.4亿吨，快速增长到2017年的105.4亿吨，39年增长了6.9倍。目前，我国是世界第一大矿产资源生产国和消费国。2018 年我国能源总消费量占全球24%、钢铁总消费量占全球49%、铜消费量占全球53%、铝消费量占全球56%。资源的稳定供给成为制约我国经济社会稳定和可持续发展的重要因素。
（二）资源储量少，进口量大
截至2017年，全球已探明铁矿石原矿储量中48%分布在澳大利亚、俄罗斯和巴西，我国约占全球储量的12%，人均铁矿石储量仅约为全球平均水平的65%。我国是世界第一大资源净进口国。2018年，净进口各类资源接近20亿吨，其中煤炭2.76亿吨、石油4.62亿吨、天然气1254亿立方米，进口铁矿石到港量共10.38亿吨，对外依存度超过85%。资源高度依赖进口，经济社会发展极易受世界资源价格波动影响。
（三）资源利用效率处于较低水平
根据清华大学课题组测算，2017年，欧盟资源产出率为1.74万元/吨，日本2010年资源产出率为2.78万元/吨，欧盟成员国中资源产出率最高的瑞士达到4.27万元/吨。按可比价计算，2017年我国资源产出率为7782元/吨，欧盟、日本、瑞士分别是我国的2.2倍、3.6倍和5.5倍。
（四）资源循环利用规模不断增加
根据有关行业协会统计数据， 2010—2019年，我国累计利用一般工业固体废弃物达184亿吨。2019年，我国十类再生资源回收总量3.54亿吨，同比增长10.2%;回收总值为9003.8亿元，同比增长22.8%。预计到2030年，再生资源回收利用每年可产生再生铜607万吨、钢铁4.7亿吨，替代约 25%的原生资源消耗量。
二、资源利用效率主要影响因素
资源产出率是地区生产总值与主要物质资源消费量的比值，其影响因素主要包括产业结构变化、资源消耗强度和资源循环利用水平等。据测算，“十二五”时期，我国资源产出率累计提高了20.9%，其中，产业结构因素、产业部门资源消耗强度因素和资源循环利用水平因素的贡献度分别为51%、37%和12%。
（一）产业结构的变化
资源消耗水平与一国经济社会发展阶段高度相关，当一国处于工业化和城镇化发展时期，由于工业发展和基础设施建设的快速推进，资源消耗量将呈快速增长态势。在农业、工业、服务业三次产业中，第二产业是主要的资源消耗部门。另一方面，同一产业部门之间的产业结构差异也会导致资源产出效率的不同，如工业部门高新技术产业资源产出效率就相对较高，而钢铁、煤炭、水泥等传统产业部门资源产出率相对较低。
（二）资源消耗强度差异
资源直接使用效率也是决定区域资源产出率的重要因素。在同样资源消耗水平下，附加值越高的产业其资源产出率越高，即使是同一工业部门由于产品附加值不同，资源产出效率也存在很大差异。如同样是汽车制造业，不同品牌间资源消耗量差异不大，但法拉利、保時捷等高附加值品牌与大众、长城等一般品牌销售价格差异巨大，导致同样的资源消耗水平其资源产出率差异巨大。
（三）资源循环利用水平
在一定时期资源消耗总量一定的条件下，使用越多的再生资源替代原生的一次资源，资源产出率就会越高。以2017年我国资源产出率为例，如果在经济总量保持不变的情况下，用25%的再生资源来替代一次资源消耗，资源产出率将由7782元/吨上升到10376元/吨，提高33.3%。
三、全面提高资源利用效率的战略选择
我国作为世界制造大国对资源的依赖度高，承受的系统性风险大，迫切需要全面提高资源利用效率，加大资源战略安全保障。
（一）实施资源高效利用战略
建立资源利用效率评价体系，把资源产出率指标由“十二五”期间的预期性指标纳入约束性指标，并作为衡量区域资源总体利用效率的重要标准，推动我国资源利用效率提升，加快建立符合高质量发展要求的资源高效利用的激励机制和制度体系。
（二）深入实施循环发展战略
目前，大力提高资源利用效率，推动循环经济发展，以此促进资源的可持续供给已经成为国际共识。2020年3月，欧盟发布新版“循环经济行动计划”，提出未来十年将再生材料使用量增加一倍。“十四五”期间，我国应充分认识循环发展对提高资源利用效率的重要作用，深入实施循环发展战略，实施全生命周期管理，建立覆盖资源全生命周期的资源高效利用制度体系。
（三）实施再生资源替代战略
当前，随着经济社会快速发展，资源蓄积量和废弃量快速上升，各国纷纷加大再生资源开发力度。早在2008年，日本就提出“城市矿山”的概念，开发蓄积在城市废旧产品中的可回收金属。随着我国经济社会的快速发展，社会资源蓄积量快速上升，2017年我国钢铁积蓄量达78亿吨，再生资源开发利用潜力巨大，迫切需要改变传统的资源观，把再生资源作为重要资源来源，实施再生资源替代战略。 四、政策建议
“十四五”时期是经济社会实现高质量发展的关键五年，要把资源高效利用作为高质量发展的重要内容，按照全生命周期管理理念，构建覆盖资源开发、加工利用、废弃后再生的完整政策体系。
（一）加强源头管理和调控
一是完善分级管理的自然资源产权制度。建立自然资源分级、分类管理体系，确保自然资源得到有序开发、合理利用。二是建立自然资源总量和强度管控制度。加强自然资源宏观管理，重点调控自然资源供给品种、总量以及开发节奏和区域布局，建立自然资源总量管理制度，统筹国内国外两种资源，通过自然资源开发利用强度管理，平衡国内资源与国际资源比价关系，优先引导国外资源进口使用，保护国内资源开发利用。三是完善自然资源有偿使用制度。加快建立健全资源性产品价格体系，合理确定自然资源的使用成本，使自然资源价格能够充分反映资源的稀缺程度。
（二）强化过程节约和增效
一是全面推行产品生态设计。把资源利用强度、能源利用强度、再生资源使用作为产品生态设计的重要指标，推动产品设计环节能源资源的源头减量，加大对再生资源的利用，减少一次资源消耗。二是实施企业资源效率提升行动。把企业作为资源利用效率提升的核心主體，以重点工业生产领域为重点，实施企业资源利用效率提升行动。三是开展园区循环发展质量提升行动。建立园区物质流监测体系，推动园区企业间废弃物、副产物交换利用、能量梯级利用、水的分质利用，提高园区资源产出率，使园区成为推动资源高效利用的主阵地和核心引擎。
（三）补齐末端循环利用短板
一是大力发展再制造产业。大力发展机电产品、汽车发动机等关键零部件再制造，通过关键零部件再制造、翻新、维修和直接使用，延长产品生命周期，降低全社会资源消耗水平。二是实施资源循环利用倍增行动。选择钢铁、有色金属、造纸等重点行业，开展资源循环利用倍增行动，加快构建循环型产业体系，推动废弃资源的再生利用、综合利用，使再生资源成为我国重要的资源来源。三是加快完善生产者责任延伸制度。推动产品生产者承担产品废弃后的回收处理责任，完善废弃产品回收利用长效促进机制，加快构建覆盖全社会的资源循环利用体系。
注：
①资源产出率：主要是指消耗一次资源（包括煤、石油、铁矿石、10种有色金属、稀土矿、磷矿、石灰石、沙石等）所产生的国内生产总值，该项指标越高表明自然资源利用效率越高。
（作者为国家发展改革委体管所副研究员）
一、当前我国资源利用总体形势
近年来，随着我国工业化和城镇化的加速推进和我国“世界工厂”地位的逐步确立，资源需求呈快速增长态势，我国已经成为世界第一大资源消耗国和净进口国，资源瓶颈约束将成为长期制约我国经济社会可持续发展的主要因素。
（一）主要资源消耗量快速增长
改革开放以来，我国主要资源需求量快速上升，主要资源表观消费量由1978年的13.4亿吨，快速增长到2017年的105.4亿吨，39年增长了6.9倍。目前，我国是世界第一大矿产资源生产国和消费国。2018 年我国能源总消费量占全球24%、钢铁总消费量占全球49%、铜消费量占全球53%、铝消费量占全球56%。资源的稳定供给成为制约我国经济社会稳定和可持续发展的重要因素。
（二）资源储量少，进口量大
截至2017年，全球已探明铁矿石原矿储量中48%分布在澳大利亚、俄罗斯和巴西，我国约占全球储量的12%，人均铁矿石储量仅约为全球平均水平的65%。我国是世界第一大资源净进口国。2018年，净进口各类资源接近20亿吨，其中煤炭2.76亿吨、石油4.62亿吨、天然气1254亿立方米，进口铁矿石到港量共10.38亿吨，对外依存度超过85%。资源高度依赖进口，经济社会发展极易受世界资源价格波动影响。
（三）资源利用效率处于较低水平
根据清华大学课题组测算，2017年，欧盟资源产出率为1.74万元/吨，日本2010年资源产出率为2.78万元/吨，欧盟成员国中资源产出率最高的瑞士达到4.27万元/吨。按可比价计算，2017年我国资源产出率为7782元/吨，欧盟、日本、瑞士分别是我国的2.2倍、3.6倍和5.5倍。
（四）资源循环利用规模不断增加
根据有关行业协会统计数据， 2010—2019年，我国累计利用一般工业固体废弃物达184亿吨。2019年，我国十类再生资源回收总量3.54亿吨，同比增长10.2%;回收总值为9003.8亿元，同比增长22.8%。预计到2030年，再生资源回收利用每年可产生再生铜607万吨、钢铁4.7亿吨，替代约 25%的原生资源消耗量。
二、资源利用效率主要影响因素
资源产出率是地区生产总值与主要物质资源消费量的比值，其影响因素主要包括产业结构变化、资源消耗强度和资源循环利用水平等。据测算，“十二五”时期，我国资源产出率累计提高了20.9%，其中，产业结构因素、产业部门资源消耗强度因素和资源循环利用水平因素的贡献度分别为51%、37%和12%。
（一）产业结构的变化
资源消耗水平与一国经济社会发展阶段高度相关，当一国处于工业化和城镇化发展时期，由于工业发展和基础设施建设的快速推进，资源消耗量将呈快速增长态势。在农业、工业、服务业三次产业中，第二产业是主要的资源消耗部门。另一方面，同一产业部门之间的产业结构差异也会导致资源产出效率的不同，如工业部门高新技术产业资源产出效率就相对较高，而钢铁、煤炭、水泥等传统产业部门资源产出率相对较低。
（二）资源消耗强度差异
资源直接使用效率也是决定区域资源产出率的重要因素。在同样资源消耗水平下，附加值越高的产业其资源产出率越高，即使是同一工业部门由于产品附加值不同，资源产出效率也存在很大差异。如同样是汽车制造业，不同品牌间资源消耗量差异不大，但法拉利、保時捷等高附加值品牌与大众、长城等一般品牌销售价格差异巨大，导致同样的资源消耗水平其资源产出率差异巨大。
（三）资源循环利用水平
在一定时期资源消耗总量一定的条件下，使用越多的再生资源替代原生的一次资源，资源产出率就会越高。以2017年我国资源产出率为例，如果在经济总量保持不变的情况下，用25%的再生资源来替代一次资源消耗，资源产出率将由7782元/吨上升到10376元/吨，提高33.3%。
三、全面提高资源利用效率的战略选择
我国作为世界制造大国对资源的依赖度高，承受的系统性风险大，迫切需要全面提高资源利用效率，加大资源战略安全保障。
（一）实施资源高效利用战略
建立资源利用效率评价体系，把资源产出率指标由“十二五”期间的预期性指标纳入约束性指标，并作为衡量区域资源总体利用效率的重要标准，推动我国资源利用效率提升，加快建立符合高质量发展要求的资源高效利用的激励机制和制度体系。
（二）深入实施循环发展战略
目前，大力提高资源利用效率，推动循环经济发展，以此促进资源的可持续供给已经成为国际共识。2020年3月，欧盟发布新版“循环经济行动计划”，提出未来十年将再生材料使用量增加一倍。“十四五”期间，我国应充分认识循环发展对提高资源利用效率的重要作用，深入实施循环发展战略，实施全生命周期管理，建立覆盖资源全生命周期的资源高效利用制度体系。
（三）实施再生资源替代战略
当前，随着经济社会快速发展，资源蓄积量和废弃量快速上升，各国纷纷加大再生资源开发力度。早在2008年，日本就提出“城市矿山”的概念，开发蓄积在城市废旧产品中的可回收金属。随着我国经济社会的快速发展，社会资源蓄积量快速上升，2017年我国钢铁积蓄量达78亿吨，再生资源开发利用潜力巨大，迫切需要改变传统的资源观，把再生资源作为重要资源来源，实施再生资源替代战略。 四、政策建议
“十四五”时期是经济社会实现高质量发展的关键五年，要把资源高效利用作为高质量发展的重要内容，按照全生命周期管理理念，构建覆盖资源开发、加工利用、废弃后再生的完整政策体系。
（一）加强源头管理和调控
一是完善分级管理的自然资源产权制度。建立自然资源分级、分类管理体系，确保自然资源得到有序开发、合理利用。二是建立自然资源总量和强度管控制度。加强自然资源宏观管理，重点调控自然资源供给品种、总量以及开发节奏和区域布局，建立自然资源总量管理制度，统筹国内国外两种资源，通过自然资源开发利用强度管理，平衡国内资源与国际资源比价关系，优先引导国外资源进口使用，保护国内资源开发利用。三是完善自然资源有偿使用制度。加快建立健全资源性产品价格体系，合理确定自然资源的使用成本，使自然资源价格能够充分反映资源的稀缺程度。
（二）强化过程节约和增效
一是全面推行产品生态设计。把资源利用强度、能源利用强度、再生资源使用作为产品生态设计的重要指标，推动产品设计环节能源资源的源头减量，加大对再生资源的利用，减少一次资源消耗。二是实施企业资源效率提升行动。把企业作为资源利用效率提升的核心主體，以重点工业生产领域为重点，实施企业资源利用效率提升行动。三是开展园区循环发展质量提升行动。建立园区物质流监测体系，推动园区企业间废弃物、副产物交换利用、能量梯级利用、水的分质利用，提高园区资源产出率，使园区成为推动资源高效利用的主阵地和核心引擎。
（三）补齐末端循环利用短板
一是大力发展再制造产业。大力发展机电产品、汽车发动机等关键零部件再制造，通过关键零部件再制造、翻新、维修和直接使用，延长产品生命周期，降低全社会资源消耗水平。二是实施资源循环利用倍增行动。选择钢铁、有色金属、造纸等重点行业，开展资源循环利用倍增行动，加快构建循环型产业体系，推动废弃资源的再生利用、综合利用，使再生资源成为我国重要的资源来源。三是加快完善生产者责任延伸制度。推动产品生产者承担产品废弃后的回收处理责任，完善废弃产品回收利用长效促进机制，加快构建覆盖全社会的资源循环利用体系。
注：
①资源产出率：主要是指消耗一次资源（包括煤、石油、铁矿石、10种有色金属、稀土矿、磷矿、石灰石、沙石等）所产生的国内生产总值，该项指标越高表明自然资源利用效率越高。
（作者为国家发展改革委体管所副研究员）