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1928年，国民党结束辛亥革命以来南北分裂的局面，南京政府从一个地方性政权跃为全国性政权。按照孙中山制定的建国路线图，国民党政权开始进入训政时期。就在这时，南京政府的“党治”制度创建者胡汉民与实权派蒋介石，在治国理念与如何行使政权方面，即到底是“胡治”还是“蒋治”问题上，产生了严重冲突。最终导致“汤山事件”爆发，以胡汉民被蒋介石软禁而收场。胡汉民的“用法治的力量来约束住枪杆子”的主张不仅未能彰显，而且随着蒋介石以“军权”控扼“党权”局面的出现，胡的“党治”制度建构理想也逐一落空。胡汉民的“以党治国”之制度保障为何会失效？
胡汉民是国民党训政时期的“党治”制度和方策的最主要规划者和建构者。关于这一点，蒋介石也承认：“国府成立以来，各种设施，百分之九十悉依汉民之主张。”（《国府纪念周蒋主席报告胡辞职经过》）胡汉民的“以党治国”体制，在制度设计上主要有两项，首先确定国民党中央政治会议（以下简称政治会议）为最高权力机关，以确保国民党中央对于国民政府的政治领导权。其次，国民政府实行五权制，分别为立法院、行政院、司法院、考试院、监察院。
既然政治会议总握训政时期根本方针的决策权，那么，为防止如此权重的位置上出现个人专权，胡汉民在《中央政治会议暂行条例》中明文规定，政治会议实行集体领导。
此前，政治会议主席一职由北伐第一功臣蒋介石担任。此后，政治会议废除主席制，实行常委合议制，蒋介石不得不从主席位退下。这本是胡汉民实现“党治”的重要一步棋。但仅隔半年多，1929年6月，国民党三届二中全会通过《中央政治会议条例》修正案，常委合议制又改为主席制，平定桂系功臣的蒋介石重掌政治会议主席一职。
随着主席制的恢复，蒋介石顺势扩大其职权范围。次年3月，国民党三届三中全会又通过《中央政治会议条例》修正案，规定凡涉及建国纲领、立法原则、施政方针、军事大计、财政计划、国民政府主席及委员、各院副院长及委员人选等，均由政治会议议决。也就是说，政治会议有权制定、修改和解释国家根本大法，集国家立法、最高决策和人事大权于一身。胡汉民原先的实行集体领导的制度安排形同具文。党的《条例》可随意改动，明显受军情左右。
不仅如此，本来不具备治权的政治会议，也开始握有治权。1930年8月，政治会议成立八个功能小组：政治报告、经济、外交、财政、军事、地方自治、法律、教育等（后地方自治和法律合为法制组），其功能基本涵盖国府的行政管辖权。这年，阎锡山占领天津海关。为避免税款外流，政治会议出面关闭天津海关，命津关税款由大连、青岛海关代征。国府外长王正廷奉令通告各国，取消天津海关。同时，政治会议还越过国民政府直接电令东北舰队封锁天津海关。（朱汉国主编：《南京国民政府纪实》）
政治会议权限扩大，人数却大为缩小，由原来的46人减至24人，权力更加集中。时任政治会议秘书长的陈立夫说：“遇到很重要的事，我就会发电报给蒋先生。”（陈立夫：《成败之鉴》）坐上国民党最高日常议事机构政治会议主席一席，蒋介石等于在党、政、军领域都有发言权。胡汉民自然不满，他发牢骚说：“在政府、党部之外，又有一个太上政府和太上党部总持一切。”胡再三表示，可以有党的专政，但不允许个人集权。只是没有实权的胡汉民对此只能腹谤，明面上仍无济于事。
正所谓法无定规，权随人转。随着蒋介石位置变化，政治会议的地位和职能，又从高走低由实转虚。1931年12月，蒋介石下野后，政治会议又由主席制改为常委合议制，委员增至96人，加上列席者近200人。结果，“因人数太多之故，便有影响于政治会议地位的尊严，不能使人重视，开会时，大家视为一种例行应酬⋯⋯每次出席会议的人数，有时竟不足十分之一”。政治会议越来越不重要，有时“连蒋先生以及许多封疆大吏的委员大都均不出席”。（ 陈之迈：《国民党的政治委员》）在这种情形下，本来集国家立法、最高决策和人事大权于一身的政治会议，逐渐退化为“重要的事情不经由政治会议讨论，而讨论者转为例行事件”的机构，（钱端升：《评立法运动及宪章修正案》）成为“追认备案之机关，以言纾谟定命，决策行政，实属相距过远”，（张厉生等：《改进政治原则》，《中国国民党第五届中央执行委员会第一次全体会议提案原文》）甚至沦落为一个“清议与谩骂的机构”。（鲁学赢：《论党政关系》）最终，政治会议“蜕变为一个没有实权的荣誉性职衔”。（王奇生：《党员、党权与党争》）即使在形式上，政治会议指导和监督国民政府的作用也不复存在了。这是典型的领袖地位决定政体形式的例子。
更为荒唐的是，1933年政治会议的决策权更被并入军委会名下。在胡汉民的“党治”字典里，实行集体领导的政治会议为最高决策机关，是保证实现“以党治国”的关键机构。在蒋介石的操弄下，党的决策权却被移至军事机构名下，“国民革命军总司令部、陆海空军总司令部、军事委员会、豫鄂皖三省剿匪总司令部、军事委员会委员长南昌行营、军事委员会委员会长侍从室则分别为一时的权力中心”。（第二历史档案馆：《国民党政府政治制度档案史料选编》）“党国体制的蜕变表现为主权在党向军权至上演变”。（付春杨：《民国时期政体研究（1925-1947年）》）蒋介石的势力渗透党、政、军三个领域，胡汉民的政治会议制度安排的“党治”保障基本落空。
我们再看另一项制度安排：五院制的国民政府制度。
胡汉民设置互相平行的五院制，主要用意为避免权力过于集中于主席个人身上。蒋介石对此是这样解读的，“欲以五院牵制政府，且使各种法律随时更改，以便其私图”。（蒋介石日记类钞，《困勉记》）蒋介石刚出任国民政府主席时，国民政府为合议制，一切国务均由国民政府委员会处理，国府主席与五院院长平起平坐，地位并非显赫。
中原大战后，蒋介石携军功在党内政治地位迅速上升。国民党中央通过《奖慰蒋正中同志案》，蒋介石以第一高票当选为中央执委及常务委员，第一次被树为全党“最高领袖”。这位“党国干城”，“自视为革命者，自信他的使命便是在孙中山失败之处取得成果”。（[英]方德万著、胡允桓译：《中国的民族主义和战争（1925-1949）》）史家也评论道：“实现中山统一中国的遗志，蒋氏之功，不可没也。”（蒋永敬：《国民党兴衰史》增订本）
1930年11月，国民党中央通过新的《中华民国国民政府组织法》，国民政府主席兼任中华民国陆海空军司令，并“决定发布法律或发布命令，不必再由五院院长署名，只要由国民政府主席署名，以立法院院长副署行之”。（荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》）国府主席权力突破与众委员平起平坐的地位而居其上，国府委员会的权重渐次减弱，实际的责任和权力，转由主席一人负责。
中国的近代史，枪杆子往往占有独一无二的重要地位。训政初期，一直受到各种反对势力挑战的南京政权，是建立在军事实力之上，并靠军事实力来维持。蒋介石通过蒋桂、蒋冯、蒋唐、蒋石以及中原大战，打败挑战中央权威的地方军事实力派。汪精卫等的北平“扩大会议”，邹鲁、谢持的西山会议派和邓演达的“中国国民党临时行动委员会”等政治异己力量也一一被蒋的铁腕遏止。蒋介石的一系列军事政治行动，对中央政权的稳定，起到关键作用。在这种情势下，谁掌握军队，谁就能干政干党。这也是造成军权大于政权、甚至大于党权的根本原因。
时局的推进，果然如史家蒋廷黻所言，中国政局“无从避免独裁”。“汤山事件”后，胡汉民在党内地位迅速坠落。1931年6月1日，国民会议通过《中华民国训政时期约法》，倡言“国民政府综揽治理中华民国的权力”，并从国家大法规定赋予国民政府主席以极大权力，“仿佛更予总统制的事实以一种法律上的根据”，（王世杰、钱端升：《比较宪法》）甚至国府主席的职权“较总统制国家之元首有过之而无不及”。（董森：《战前之中国宪政制度》）
6月15日，蒋介石再次修改《中华民国国民政府组织法》。此次更改，最大特点仍是把权力仅托付给主席。国民政府主席不仅代表国民政府、兼任陆海空军总司令、依法署名公布法律和发布命令，而且直接提请国民政府任免五院正副院长与海陆空副司令及直属国民政府之各院、部、会的首长，无须通过国民党中央执行委员会或政治会议。这就直接取消了本来只是停留在形式上的“以党领政”的指导监督职能。也就是说，蒋介石可以自己提议、议决和签署各种法令法规。（参阅杨奎松：《中国近代通史》第8卷）
国民党元老对此甚为不满，胡派的邹鲁说：“五院之上有政府，政府之上有主席，一切大政大令可由文管处奉主席谕而行之，大权独揽，过于君主专制”。（邹鲁：《对党事国事之意见》）《国民政府组织法》的性质被柯文认为是“军人与党的领袖互相谅解的条约”。
不仅如此，蒋介石还被推选兼任行政院院长。甫一上任的蒋介石立即扩大行政院职权。之前，国民政府处理国务是以国务会议形式进行。蒋介石兼任行政院长后，国务会议改成为国民政府会议，行政院会议改称国务会议。行政院会议取代了原来的国民政府的国务会议，行政院升级成为处理国务的中枢，其权威和独立性大大增强。反之，国民政府会议不再是处理国务，而是议决院与院之间不能解决的事项，权限缩小。实际的政治中心由国民政府转移到行政院，甚至转到个人。
蒋介石一心要改造便于形成个人权力理想的政治体制。时任行政院政务处长何廉说：
“几乎每份重要的报告，按理应直接送交南京行政院，却首先来到了委员长的驻地办公室”。“重要的任命在做出正式决定并在行政院的会议上宣布以前，都要经委员长亲自裁定”。“政府的真正实权所在，始终是围绕着委员长转的。委员长不仅是行政院的头，军事委员会的头，党的头，如果化成实权来说，他是万物之首”。（《何廉回忆录》）
蒋介石能逐渐集国民政府主席、陆海空军总司令、行政院长于一身，与蒋在一系列的军事行动中获胜不无关系。在枪杆子里面出政权的铁律之下，胜利者有权制定游戏规则，权力左右制度，而不是制度约束权力。如国民政府主席一职，蒋介石出任之前是个“虚位元首”，蒋介石接任后，变成“实权元首”。时人说，“中国人在政治上，决不肯因制求人，总是因人设制”，“他们讨论的是人的问题，不是制度的问题。制度恐怕是个幌子而已”。（《政制改革上的一个问题——恢复主席制》）如《组织法》多次被修改，就与主席职权升降有关。政党的不成熟，没有脱离草创时期的人身掌控，制度因人而设，还是会党做派的“家天下”遗风。
蒋介石能够逐渐控制五院，也与五院制度设计有关。在胡汉民的构想中，五院制体现了互相制衡权力的原则。五院分立不属于国家权力的分割，五权制衡变得五权都没有独立行使权。这种分立是一元权力行使的要求，一旦国府主席权重，易成专权。国民党三届五中全会后，五院制的权力中枢集于国民政府主席。当时有人批评：“国民政府组织法，实非五权分立制，而为一权独揽制也。”（梁家义讲、谢友兰记：《对于国民政府组织法批评之批评》）王世杰、钱端升就认为，五院设立后的国民政府，不是五权主义,而是一权主义：“在真正的五权分立制度之下，五院之外自不容有任何机关，对于五院的决定，享有变更或否决的权力，否则便为一权主义而非五权主义。”（钱端升、王世杰：《比较宪法》）
不仅如此，五院权力的均衡，还因《国民政府组织法》的多次修订而屡屡被打破。源于俄共的党治学说与民主分权理论（五院分权）是两套对立的政治架构，两者难以相容。国民党“未能兼收两者之长，反兼得两者之弊的后果”。（王奇生：《党员、党权与党争》）如蒋介石出任行政院长时，行政会议提升为国务会议，行政权凌驾于其他治权之上，行政院集政治中心、权力中心为一体。又如监察院，本身地位就不被重视，迟至1931年2月16日才宣告成立，直至1931年5月，监察院才推出第一份公报。
蒋介石从未赋予监察院足够的权力和资源完成澄清吏治的工作，监察院仅仅是安置党内大佬的人事机构，它的监察权只有弹劾，无权过问惩戒事项，问题经常是悬而不解。如监察院要对铁道部长顾孟余提出弹劾，被汪精卫阻挠，虽经政治会议复核，最终也不了了之。1931年5月，监察院院长于右任携全体监察委员向中央建议将官吏惩戒权移归监察院，却遭拒绝。监察院没有独立权，中央党部随时可以干涉监察权。监察院被讥笑只打苍蝇不打老虎。在五院设置中，监察院的作用最为有限，看起来更像是一个清议机构。胡汉民就指责监察院在过去四年中未曾检举一名贪官。
一党专制下，领袖地位往往决定着政体形式，领袖地位的不同将导致政体本质的不同。（董崇山：《政体论》）在这种情形下，胡汉民实行“以党治国”的主要制度保障——政治会议和五院制国民政府，均在实态运作中偏离原有建制之意。胡汉民的“用法治的力量来约束住枪杆子”愿望遂成水中花。
（本文为广州市黄埔军校研究基地资助项目）
胡汉民是国民党训政时期的“党治”制度和方策的最主要规划者和建构者。关于这一点，蒋介石也承认：“国府成立以来，各种设施，百分之九十悉依汉民之主张。”（《国府纪念周蒋主席报告胡辞职经过》）胡汉民的“以党治国”体制，在制度设计上主要有两项，首先确定国民党中央政治会议（以下简称政治会议）为最高权力机关，以确保国民党中央对于国民政府的政治领导权。其次，国民政府实行五权制，分别为立法院、行政院、司法院、考试院、监察院。
既然政治会议总握训政时期根本方针的决策权，那么，为防止如此权重的位置上出现个人专权，胡汉民在《中央政治会议暂行条例》中明文规定，政治会议实行集体领导。
此前，政治会议主席一职由北伐第一功臣蒋介石担任。此后，政治会议废除主席制，实行常委合议制，蒋介石不得不从主席位退下。这本是胡汉民实现“党治”的重要一步棋。但仅隔半年多，1929年6月，国民党三届二中全会通过《中央政治会议条例》修正案，常委合议制又改为主席制，平定桂系功臣的蒋介石重掌政治会议主席一职。
随着主席制的恢复，蒋介石顺势扩大其职权范围。次年3月，国民党三届三中全会又通过《中央政治会议条例》修正案，规定凡涉及建国纲领、立法原则、施政方针、军事大计、财政计划、国民政府主席及委员、各院副院长及委员人选等，均由政治会议议决。也就是说，政治会议有权制定、修改和解释国家根本大法，集国家立法、最高决策和人事大权于一身。胡汉民原先的实行集体领导的制度安排形同具文。党的《条例》可随意改动，明显受军情左右。
不仅如此，本来不具备治权的政治会议，也开始握有治权。1930年8月，政治会议成立八个功能小组：政治报告、经济、外交、财政、军事、地方自治、法律、教育等（后地方自治和法律合为法制组），其功能基本涵盖国府的行政管辖权。这年，阎锡山占领天津海关。为避免税款外流，政治会议出面关闭天津海关，命津关税款由大连、青岛海关代征。国府外长王正廷奉令通告各国，取消天津海关。同时，政治会议还越过国民政府直接电令东北舰队封锁天津海关。（朱汉国主编：《南京国民政府纪实》）
政治会议权限扩大，人数却大为缩小，由原来的46人减至24人，权力更加集中。时任政治会议秘书长的陈立夫说：“遇到很重要的事，我就会发电报给蒋先生。”（陈立夫：《成败之鉴》）坐上国民党最高日常议事机构政治会议主席一席，蒋介石等于在党、政、军领域都有发言权。胡汉民自然不满，他发牢骚说：“在政府、党部之外，又有一个太上政府和太上党部总持一切。”胡再三表示，可以有党的专政，但不允许个人集权。只是没有实权的胡汉民对此只能腹谤，明面上仍无济于事。
正所谓法无定规，权随人转。随着蒋介石位置变化，政治会议的地位和职能，又从高走低由实转虚。1931年12月，蒋介石下野后，政治会议又由主席制改为常委合议制，委员增至96人，加上列席者近200人。结果，“因人数太多之故，便有影响于政治会议地位的尊严，不能使人重视，开会时，大家视为一种例行应酬⋯⋯每次出席会议的人数，有时竟不足十分之一”。政治会议越来越不重要，有时“连蒋先生以及许多封疆大吏的委员大都均不出席”。（ 陈之迈：《国民党的政治委员》）在这种情形下，本来集国家立法、最高决策和人事大权于一身的政治会议，逐渐退化为“重要的事情不经由政治会议讨论，而讨论者转为例行事件”的机构，（钱端升：《评立法运动及宪章修正案》）成为“追认备案之机关，以言纾谟定命，决策行政，实属相距过远”，（张厉生等：《改进政治原则》，《中国国民党第五届中央执行委员会第一次全体会议提案原文》）甚至沦落为一个“清议与谩骂的机构”。（鲁学赢：《论党政关系》）最终，政治会议“蜕变为一个没有实权的荣誉性职衔”。（王奇生：《党员、党权与党争》）即使在形式上，政治会议指导和监督国民政府的作用也不复存在了。这是典型的领袖地位决定政体形式的例子。
更为荒唐的是，1933年政治会议的决策权更被并入军委会名下。在胡汉民的“党治”字典里，实行集体领导的政治会议为最高决策机关，是保证实现“以党治国”的关键机构。在蒋介石的操弄下，党的决策权却被移至军事机构名下，“国民革命军总司令部、陆海空军总司令部、军事委员会、豫鄂皖三省剿匪总司令部、军事委员会委员长南昌行营、军事委员会委员会长侍从室则分别为一时的权力中心”。（第二历史档案馆：《国民党政府政治制度档案史料选编》）“党国体制的蜕变表现为主权在党向军权至上演变”。（付春杨：《民国时期政体研究（1925-1947年）》）蒋介石的势力渗透党、政、军三个领域，胡汉民的政治会议制度安排的“党治”保障基本落空。
我们再看另一项制度安排：五院制的国民政府制度。
胡汉民设置互相平行的五院制，主要用意为避免权力过于集中于主席个人身上。蒋介石对此是这样解读的，“欲以五院牵制政府，且使各种法律随时更改，以便其私图”。（蒋介石日记类钞，《困勉记》）蒋介石刚出任国民政府主席时，国民政府为合议制，一切国务均由国民政府委员会处理，国府主席与五院院长平起平坐，地位并非显赫。
中原大战后，蒋介石携军功在党内政治地位迅速上升。国民党中央通过《奖慰蒋正中同志案》，蒋介石以第一高票当选为中央执委及常务委员，第一次被树为全党“最高领袖”。这位“党国干城”，“自视为革命者，自信他的使命便是在孙中山失败之处取得成果”。（[英]方德万著、胡允桓译：《中国的民族主义和战争（1925-1949）》）史家也评论道：“实现中山统一中国的遗志，蒋氏之功，不可没也。”（蒋永敬：《国民党兴衰史》增订本）
1930年11月，国民党中央通过新的《中华民国国民政府组织法》，国民政府主席兼任中华民国陆海空军司令，并“决定发布法律或发布命令，不必再由五院院长署名，只要由国民政府主席署名，以立法院院长副署行之”。（荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》）国府主席权力突破与众委员平起平坐的地位而居其上，国府委员会的权重渐次减弱，实际的责任和权力，转由主席一人负责。
中国的近代史，枪杆子往往占有独一无二的重要地位。训政初期，一直受到各种反对势力挑战的南京政权，是建立在军事实力之上，并靠军事实力来维持。蒋介石通过蒋桂、蒋冯、蒋唐、蒋石以及中原大战，打败挑战中央权威的地方军事实力派。汪精卫等的北平“扩大会议”，邹鲁、谢持的西山会议派和邓演达的“中国国民党临时行动委员会”等政治异己力量也一一被蒋的铁腕遏止。蒋介石的一系列军事政治行动，对中央政权的稳定，起到关键作用。在这种情势下，谁掌握军队，谁就能干政干党。这也是造成军权大于政权、甚至大于党权的根本原因。
时局的推进，果然如史家蒋廷黻所言，中国政局“无从避免独裁”。“汤山事件”后，胡汉民在党内地位迅速坠落。1931年6月1日，国民会议通过《中华民国训政时期约法》，倡言“国民政府综揽治理中华民国的权力”，并从国家大法规定赋予国民政府主席以极大权力，“仿佛更予总统制的事实以一种法律上的根据”，（王世杰、钱端升：《比较宪法》）甚至国府主席的职权“较总统制国家之元首有过之而无不及”。（董森：《战前之中国宪政制度》）
6月15日，蒋介石再次修改《中华民国国民政府组织法》。此次更改，最大特点仍是把权力仅托付给主席。国民政府主席不仅代表国民政府、兼任陆海空军总司令、依法署名公布法律和发布命令，而且直接提请国民政府任免五院正副院长与海陆空副司令及直属国民政府之各院、部、会的首长，无须通过国民党中央执行委员会或政治会议。这就直接取消了本来只是停留在形式上的“以党领政”的指导监督职能。也就是说，蒋介石可以自己提议、议决和签署各种法令法规。（参阅杨奎松：《中国近代通史》第8卷）
国民党元老对此甚为不满，胡派的邹鲁说：“五院之上有政府，政府之上有主席，一切大政大令可由文管处奉主席谕而行之，大权独揽，过于君主专制”。（邹鲁：《对党事国事之意见》）《国民政府组织法》的性质被柯文认为是“军人与党的领袖互相谅解的条约”。
不仅如此，蒋介石还被推选兼任行政院院长。甫一上任的蒋介石立即扩大行政院职权。之前，国民政府处理国务是以国务会议形式进行。蒋介石兼任行政院长后，国务会议改成为国民政府会议，行政院会议改称国务会议。行政院会议取代了原来的国民政府的国务会议，行政院升级成为处理国务的中枢，其权威和独立性大大增强。反之，国民政府会议不再是处理国务，而是议决院与院之间不能解决的事项，权限缩小。实际的政治中心由国民政府转移到行政院，甚至转到个人。
蒋介石一心要改造便于形成个人权力理想的政治体制。时任行政院政务处长何廉说：
“几乎每份重要的报告，按理应直接送交南京行政院，却首先来到了委员长的驻地办公室”。“重要的任命在做出正式决定并在行政院的会议上宣布以前，都要经委员长亲自裁定”。“政府的真正实权所在，始终是围绕着委员长转的。委员长不仅是行政院的头，军事委员会的头，党的头，如果化成实权来说，他是万物之首”。（《何廉回忆录》）
蒋介石能逐渐集国民政府主席、陆海空军总司令、行政院长于一身，与蒋在一系列的军事行动中获胜不无关系。在枪杆子里面出政权的铁律之下，胜利者有权制定游戏规则，权力左右制度，而不是制度约束权力。如国民政府主席一职，蒋介石出任之前是个“虚位元首”，蒋介石接任后，变成“实权元首”。时人说，“中国人在政治上，决不肯因制求人，总是因人设制”，“他们讨论的是人的问题，不是制度的问题。制度恐怕是个幌子而已”。（《政制改革上的一个问题——恢复主席制》）如《组织法》多次被修改，就与主席职权升降有关。政党的不成熟，没有脱离草创时期的人身掌控，制度因人而设，还是会党做派的“家天下”遗风。
蒋介石能够逐渐控制五院，也与五院制度设计有关。在胡汉民的构想中，五院制体现了互相制衡权力的原则。五院分立不属于国家权力的分割，五权制衡变得五权都没有独立行使权。这种分立是一元权力行使的要求，一旦国府主席权重，易成专权。国民党三届五中全会后，五院制的权力中枢集于国民政府主席。当时有人批评：“国民政府组织法，实非五权分立制，而为一权独揽制也。”（梁家义讲、谢友兰记：《对于国民政府组织法批评之批评》）王世杰、钱端升就认为，五院设立后的国民政府，不是五权主义,而是一权主义：“在真正的五权分立制度之下，五院之外自不容有任何机关，对于五院的决定，享有变更或否决的权力，否则便为一权主义而非五权主义。”（钱端升、王世杰：《比较宪法》）
不仅如此，五院权力的均衡，还因《国民政府组织法》的多次修订而屡屡被打破。源于俄共的党治学说与民主分权理论（五院分权）是两套对立的政治架构，两者难以相容。国民党“未能兼收两者之长，反兼得两者之弊的后果”。（王奇生：《党员、党权与党争》）如蒋介石出任行政院长时，行政会议提升为国务会议，行政权凌驾于其他治权之上，行政院集政治中心、权力中心为一体。又如监察院，本身地位就不被重视，迟至1931年2月16日才宣告成立，直至1931年5月，监察院才推出第一份公报。
蒋介石从未赋予监察院足够的权力和资源完成澄清吏治的工作，监察院仅仅是安置党内大佬的人事机构，它的监察权只有弹劾，无权过问惩戒事项，问题经常是悬而不解。如监察院要对铁道部长顾孟余提出弹劾，被汪精卫阻挠，虽经政治会议复核，最终也不了了之。1931年5月，监察院院长于右任携全体监察委员向中央建议将官吏惩戒权移归监察院，却遭拒绝。监察院没有独立权，中央党部随时可以干涉监察权。监察院被讥笑只打苍蝇不打老虎。在五院设置中，监察院的作用最为有限，看起来更像是一个清议机构。胡汉民就指责监察院在过去四年中未曾检举一名贪官。
一党专制下，领袖地位往往决定着政体形式，领袖地位的不同将导致政体本质的不同。（董崇山：《政体论》）在这种情形下，胡汉民实行“以党治国”的主要制度保障——政治会议和五院制国民政府，均在实态运作中偏离原有建制之意。胡汉民的“用法治的力量来约束住枪杆子”愿望遂成水中花。
（本文为广州市黄埔军校研究基地资助项目）