摘　要：非正规劳动组织就业对解决中国的就业矛盾作出了重要贡献，政府应积极作为，从观念上带头更新、法律上加以规范、政策上注重扶持、服务和管理上进行优化，有效地促进这类组织发展壮大，开发其更多的就业岗位。
　　关键词：政府；非正规劳动组织；就业岗位；有效开发
　　中图分类号：F241.4　文献标志码：A　文章编号：1008-5831(2007)03-0056-04
　　
　　随着经济体制改革的深化和市场经济的不断发展，大量农民工和城市下岗职工纷纷进入就业市场，社会就业矛盾日趋突出。显然，仅仅依靠正规部门开发就业岗位已远远不能满足就业市场的需要，迫切需要针对就业人员的特点，大力发展安置成本低、知识及技能要求不高、就业容量和增长潜力大的非正规劳动组织就业，这样方可为富余劳动力提供巨大的就业空间和更多的就业岗位。事实上，中国新增加的就业岗位主要来自非正规部门。基于这种就业趋势及非正规劳动组织的就业特点，本文以对3120名中低层灵活就业群体的调研为基础，抽取出非正规劳动组织中就业的1116个样本进行分析，为政府制定相关就业政策提供一定参考。
　　
　　一、非正规劳动组织的概念与范围
　　
　　(一)非正规劳动组织的概念
　　国际劳工组织1972年提出了“非正规部门”的概念，在《1991年局长报告：非正规部门的困境》中，该组织进一步将非正规部门定义为“发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的小规模的生产或服务单位”。至今，“非正规部门”已有多种定义，其中一种定义为：依法设立的独立法人单位；企事业、政府机构和社会团体、社会组织之外的规模很小的经营或服务组织。这一定义与国内大多数学者所界定的“非正规劳动组织”的概念基本相符，因此本文将非正规劳动组织界定为：依法设立、独立于法人单位之外的规模很小的经营单位，以社区、微小型企业或非政府社团组织为主要依托，以创造就业和收入为主要经营目标的生产自救性组织和公益性劳动组织。事实上，国际上对非正规劳动组织尚没有统一定义。笔者在本文使用的“非正规劳动组织”概念参考于李勇先生的《城镇灵活就业问题研究》的相关概念。
　　
　　(二)非正规劳动组织的范围
　　非正规就业有3种就业形态：一是个人独立就业；二是松散的非正规(就业)劳动组织中的就业；三是正规组织中的非正规就业。而本文所研究的非正规就业是在非正规劳动组织中的就业。非正规劳动组织首先是组织形式区别于个体，因此有一定的规范性、纪律性；其次它是非正规部门，区别于正规部门，因此在非正规劳动组织中的就业比在正规部门中就业容易得多且弹性更大，能提供更多的就业岗位。通过对中国劳动和社会保障部劳动科学研究所课题组的《中国灵活就业基本问题研究》中“非正规劳动组织”研究结果的归纳，本文概括的非正规劳动组织的范围和形式主要包括社区服务、公益服务、社区外的便民便利和微小型生产性等组织。
　　
　　二、政府在促进非正规劳动组织就业中存在的问题
　　
　　(一)观念更新缓慢，推动非正规劳动组织就业乏力
　　长期以来，各级政府强调和考虑正规就业的因素较多，扶持非正规劳动组织就业少。在国外，一些国家政府除了从政策上鼓励中低层群体兴办多种形式的合作经济、合伙经济、股份制经济以外，还资助他们积极参加政府组织的社区服务、以工代赈、清扫环境、维护交通、接送儿童等非正规就业工作。而在我国，尽管非正规劳动组织已经容纳了不少就业岗位，但很多是下岗工人或其他劳动者自己开发的，政府在开发就业岗位上明显不足，非正规劳动组织未得到充分发展。加之政府宣传不力，劳动者的就业观念转变迟缓，也导致部分劳动者不愿在非正规劳动组织中就业。
　　
　　(二)针对非正规劳动组织就业的法律法规滞后
　　目前缺乏专门针对非正规就业的劳动法律法规。现行法律在很多方面都是针对正规就业的情况：如一对一的劳动关系、每月的最低工资额、每天8小时的工时量等规定都不符合非正规劳动组织就业的实际情况；社会保险也是以正规就业人员为主要考虑对象，非正规劳动组织就业人员基本上被排除在社会保障体系之外；一些地方仍变相地采取排斥、歧视外来就业人员的法规政策，如对外来人员从业设置带歧视性的登记项目，甚至对外来从业人员及其用工单位收取不合理的费用，致使他们不能平等就业，即使就业其权利也难以得到很好保障。
　　
　　(三)促进非正规劳动组织就业的政策效应欠佳
　　在政府促进就业的政策方面，有28.7％的人认为目前的政策对他们帮助不大；有16.3％的人认为根本没有帮助；32.1％人不知道有帮助他们就业的政策。可见政府的政策对非正规就业的扶持和支持力度明显不足。在资金援助政策方面，虽然发布了关于小额担保贷款管理办法，但在具体实施过程中由于手续繁琐和种种限制，使得非正规劳动组织的就业者很难获得银行的贷款，资金拨付也不够充足和到位。在税费政策方面，由于税费过高，常常超过其实际承受能力。由此看来，非正规劳动组织面临着较大的生存压力，难以发展壮大。
　　
　　(四)缺乏有针对性的就业服务
　　缺乏有针对性的就业服务主要体现在就业信息和就业培训的提供严重不足。我国就业服务机构的职业介绍工作比较薄弱，调查显示，只有11.5％的人是通过职业介绍所或中介机构获得就业信息的。职业介绍机构所提供的就业信息服务与就业者的需求极不对称，其主要原因在于尚未建立全国统一的就业信息网和用人信息库，致使一些地区和部门的失业者求职无门，用人者招人无路。另外，对非正规劳动组织中的就业培训服务也存在诸多问题。调查显示大多数人都没有接受过政府或社区的再就业培训，48.3％的人认为培训对他们帮助不大或没有什么帮助。甚至有些人不知道有培训。近年来，政府通过各种途径开展培训工作，但由于培训内容针对性不强，培训与就业之间存在脱节现象，加之从业人员分散，使培训效率低，难以适应市场需要。
　　
　　(五)缺乏规范有效的管理制度
　　我国的非正规劳动组织就业还处于初步的发展阶段，目前没有出台统一的管理制度以规范其行为，致使信息化管理不到位、管理程序不规范和就业岗位布局不合理等问题，加之某些执法部门的乱收费、乱罚款、故意刁难、敲诈勒索等不法行为，致使非正规劳动组织发展举步维艰，难以拉动就业岗位的增加。
　　
　　三、有效开发非正规劳动组织就业岗位的对策建议
　　
　　(一)营造观念上重视的氛围，大力发展非正规劳动组织就业
　　首先，政府应转变自身观念，采取宽容的态度容纳和促进非正规就业。积极为非正规劳动组织就业 正名定位，是有效开发就业岗位的首要环节。政府应将其纳入国民经济的统计指标体系之中，以利于把握非正规劳动组织就业对就业总体格局的影响，充分认识非正规劳动组织有着巨大发展的空间，应将其作为扩大就业岗位的主攻方向，并制定中长期发展计划，使非正规劳动组织及其就业健康发展。各级政府要树立为非正规劳动组织服务的理念，鼓励其开辟新的技术，扩展新兴职业，扩大非正规劳动组织的覆盖面，提高就业岗位数量，将这块“蛋糕”做得更大。
　　其次，引导就业者树立市场就业意识，转变就业观念，正确看待非正规劳动组织就业形式。充分发挥媒体作用，积极宣传非正规劳动组织就业以及相关政策，引导劳动者认识到只要是一种为谋生或其他目的而付出劳动并获得收入的行为都算就业，从而消除公众的职业歧视，使更多的人愿意从业于非正规劳动组织。
　　
　　(二)营造法律及政策上支持的氛围，使劳动者顺利实现非正规劳动组织就业
　　其一，修改或制定相关法律法规，为非正规劳动组织就业的有序发展提供法律保障。在市场准入方面，运用反歧视法律杠杆来禁止劳动力市场上各种歧视现象，清理和取消与户籍制度相关的一系列过多的行政和经济方面的措施和限制，逐步打破正规部门与非正规部门、城市与农村就业者之间的身份界限，使劳动者能够平等地参与就业竞争和职业选择，实现就业岗位和劳动力的优化结合。在劳动保障方面，制定专门的劳动法规，以保障劳动者的合法权益。如：允许多重劳动关系的存在并作出具体性规定；针对这类就业发布不同地区的工资指导价位(确定小时最低工资标准、加班费的发放标准等)，为非正规劳动组织在用工时做到有法可依，也使有关部门在执法时做到违法必究；将非正规劳动组织的从业人员纳入基本社会保险范围，并考虑到绝大多数从业人员的负担能力较差，在缴费基数和缴费费率上实行优惠政策。
　　其二，政府应采取政策倾斜以扶持非正规劳动组织发展。首先，拓宽非正规劳动组织就业的融资渠道，促使其创造出更多的就业岗位。非正规劳动组织因为其规模小，常常受到资金不足的困扰，所以应加强贷款支持。劳动部门可以考虑专门设立“非正规就业基金”，为非正规劳动组织发展提供贷款担保。同时继续开展非正规就业的小额贷款并简化手续，创造宽松环境。其次，通过政府的专项就业基金对各非正规就业者给予财政援助。国际社会普遍采用这一政策扶持方法，公共工程计划就是其主要形式之一。它一般包括建筑、垦荒、植树、社区建设等内容，性质属于以工代赈，这既有益于环境建设，也有利于非正规劳动组织中就业岗位的开拓，值得大力推广。再次，提供优惠税收政策。据调查，目前微小型企业各种税费一般要占到开办成本的30％—40％，沉重的税费使其经营困难。因此政府应给予更多的税收优惠以鼓励其发展。要区别非正规劳动组织的不同的经营状况和承受能力，对于小规模的纳税人，应提高起征点、适当调低税率、清理有关行政性收费，从而减轻其负担；对于招收一定比例失业人员的或对能够提供较多就业岗位的非正规劳动组织，在一定时期内对其减免税收。
　　
　　(三)营造优质服务和科学管理的氛围，增强非正规劳动组织就业的吸引力
　　在服务方面，主要是引导公益性中介服务机构充分发挥纽带作用。政府应采用购买服务成果的方式拨给公益性社会服务机构必要的工作经费，委托其机构对非正规劳动组织实施各类服务项目，使这类组织在其指导下获得发展。首先，为求职者提供有效的就业岗位信息服务。对非正规就业进行系统的调查统计并建立健全信息收集和发布制度，做到信息共享，使就业者能够及时了解各类就业岗位情况，以便根据不同岗位的要求做出选择。其次，提供分类分层的就业培训服务。培训服务既要针对就业者也要针对雇主。对于就业者，政府应通过公益性中介服务机构为他们提供免费或低收费教育和培训。培训应灵活多样，对于文化层次低的农民工和大龄下岗人员的培训要加强实用性，进行见效快的应急培训或岗前培训，使他们很快就能重新就业；对于文化层次较高，有较强劳动能力的下岗、失业人员，可以开展创业方面的正规培训；对于文化层次低的年轻人，考虑到今后继续工作的时间较长，具备深造的条件，可偏重专业性的培训，并帮助他们参加正规的成人教育。政府还应积极为雇主提供培训服务，特别要重视对现有微、小型企业主的培训，以增强非正规劳动组织的经营实力和抗失业能力，提高就业倍增效应，使其能够提供更多的就业岗位。
　　在管理方面，首先应促进非正规劳动组织就业管理的规范化，不断提高社会信誉度。政府要支持非正规劳动组织对从业人员实施社会化、信息化、层次化的统一管理，并简化和规范对非正规劳动组织的管理程序和各项保障办事程序，全面提高组织的工作质量和效率，创造更多就业岗位。其次是鼓励非正规劳动组织加强自身协会建设，提高工作的透明度。政府在鼓励他们成立各种协会的同时，还要加强对非正规劳动组织的管理监督。再次，以优惠的政策为非正规劳动组织的发展提供必要的经营场所和基础设施，使非正规就业在政府的呵护下健康成长。